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Staatsverschuldung in Deutschland nach der Föderalismusreform II – eine Zwischenbilanz

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Schriften der Bucerius Law School

Herausgegeben von

Professor Dr. Dres. h.c. Karsten Schmidt

Professor Dr. Thomas Rönnau

Professor Dr. Michael Fehling

Band I/11

Staatsverschuldung in Deutschland nach der Föderalismusreform II – eine Zwischenbilanz

Herausgegeben von

CLEMENS HETSCHKO

Freie Universität Berlin

JOHANNES PINKL

Bucerius Law School, Hamburg

PROFESSOR DR. HERMANN PÜNDER, LL.M. (IOWA)

Bucerius Law School, Hamburg

MARIUS THYE, B.A., LL.M.OEC.

Bucerius Law School, Hamburg

Vorwort

Im Jahr 2009 trat eine grundlegende Reform der Finanzverfassung des Grundgesetzes in Kraft. Kernstück der neuen Regeln ist die sog. »Schuldenbremse«. Um zwei Jahre danach eine erste Zwischenbilanz zu ziehen, fand am 13. und 14. Oktober 2011 an der Bucerius Law School in Hamburg der Workshop »Staatsverschuldung in Deutschland nach der Föderalismusreform II – eine Zwischenbilanz« statt, der sich insbesondere an Nachwuchswissenschaftler richtete. Die Reihe »Hamburger Kolloquium zum Öffentlichen Wirtschaftsrecht« wurde mit einer finanzwissenschaftlichen Ausrichtung fortgesetzt.

Dass gerade Nachwuchswissenschaftler angesprochen wurden, liegt nahe; denn die – bei aller berechtigten Kritik im Einzelnen – sehr ambitionierten Verfassungsregeln wurden eingeführt, um gerade nachfolgende Generationen vor der erdrückenden Last ausufernder Staatsschulden zu schützen. Die Tagung war interdisziplinär ausgerichtet; denn dass die Schuldenbremse im Verfassungsrecht verankert wurde, bedeutet nicht, dass sie nur ein Problem für Juristen ist. Vielmehr handelt es sich bei der Staatsverschuldung um einen klassischen Schnittstellenbereich, der die Aufmerksamkeit und Expertise mehrerer akademischer Disziplinen und damit die Überwindung von Fächergrenzen erfordert.

Viele junge Forscher aus der Rechtswissenschaft, der Volkswirtschaftslehre und der Politikwissenschaft sowie Mitarbeiter aus Ministerien und Rechnungshöfen sind der Einladung nach Hamburg gefolgt. Die Vorträge waren außerordentlich inhaltsreich, und die Diskussionen wurden sehr ausführlich, kreativ und lebendig geführt. Um die dabei erzielten Erkenntnisgewinne allen Interessierten zugänglich zu machen, haben wir uns entschieden, die Referenten zu bitten, ihre Beiträge im Hinblick auf die während des Workshops gewonnenen Einsichten zu überarbeiten und im Rahmen dieses Tagungsbandes zu veröffentlichen.

Während des Workshops konnte man spüren, dass alle Teilnehmer mit Leidenschaft dabei waren. Dies galt ganz besonders auch für Henner Will vom Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung, der kurz nach der Tagung bei einem Autounfall ums Leben kam. Sein Tod hat uns tief bewegt. Er zeigt uns, wie fragil unsere Existenz ist.

Dass die Tagung stattfand, beruhte auf einem Glücksfall. Und dieser Glücksfall hat drei Namen. Zunächst einmal: Johannes Pinkl und Marius Thye. Dies sind zwei meiner Mitarbeiter, die sich wie ich sehr für das Staatsschuldenrecht interessieren. Hinzu kam Clemens Hetschko, der an einem Lehrstuhl für Volkswirtschaftslehre an der Freien Universität Berlin arbeitet. Als die Idee aufkam, eine Tagung für Nachwuchswissenschaftler zu organisieren, haben alle drei sofort zugegriffen und seitdem nicht mehr losgelassen. Sie haben viel Kraft auf die Konzeption und Organisation der Tagung und zuletzt auch auf die Herausgabe dieses Tagungsbandes gerichtet. Eine solche Zusammenarbeit ist außergewöhnlich. Dafür bin ich von Herzen dankbar.

Herzlich danken für die Unterstützung bei der Vorbereitung, Durchführung und Nachbereitung des Workshops möchte ich meinen studentischen Mitarbeitern Kai Bruns, Julian Glau, Kristina Groß, Konstantin Kuhle und Julia Ruwe sowie ganz besonders Frau Anne Trebesius im Lehrstuhlsekretariat. Dank gebührt zudem den Referentinnen und Referenten, die sich die Mühe gemacht haben, ihre Vorträge für diesen Tagungsband wissenschaftlich zu vertiefen, sowie all denjenigen, die sich an den Diskussionen beteiligt und damit dazu beigetragen haben, dass der Workshop ein schöner Erfolg war.

Schließlich möchte ich der Stiftung Geld und Währung danken. Die großzügige finanzielle Unterstützung hat es uns ermöglicht, den Workshop für zahlreiche interessierte Nachwuchswissenschaftler zu öffnen und die Ergebnisse mit diesem Tagungsband einer breiten Öffentlichkeit zugänglich zu machen.

Hamburg, im März 2012

Hermann Pünder.

Inhalt

Vorwort

Impuls

Die Schuldenregel in Deutschland – Ein guter Start für einen langen Weg

CHRISTIAN KASTROP / FELIX MARKLEIN

Die »Schuldenbremse« in den Ländern

Die Umsetzung der Verschuldungsregelung in den Ländern

CHRISTOPH BRAVIDOR

Konsolidierungshilfen und der Umgang mit der bestehenden Verschuldung nach der Föderalismusreform II – Eine kritische Analyse der Altschuldenproblematik –

DANIEL BUSCHER

Herausforderungen der Konjunkturbereinigung

Die Konjunkturbereinigung in den Ländern im Rahmen der Schuldenbremse

CLEMENS HETSCHKO

Gestaltungsanfällig und pro-zyklisch: Die deutsche Schuldenbremse in der Detailanalyse

ACHIM TRUGER / HENNER WILL (Image)

Umgehung der »Schuldenbremse«

Umgehungsgefahren für die neue »Schuldenbremse« – Auslegung der Ausnahmetatbestände, Sondervermögen und Nebenhaushalte, Belastung der Kommunen –

JOHANNES PINKL

Der kommunale Kassenkredit im Kontext der grundgesetzlichen Schuldenbremse

KAROLIN HERRMANN

Grenzen der verfassungsgerichtlichen Justiziabilität nach der Föderalismusreform II

SVEN SIMON

Der Stabilitätsrat

Der Stabilitätsrat: Ein fiskalpolitisches Gremium zwischen Kontinuität und Neuanfang

SEBASTIAN THOMASIUS

Die demokratische Legitimation eines unabhängigen Stabilitätsrats aus Sachverständigen – Eine Untersuchung mit Hilfe einer politikfeldbezogenen Demokratietheorie –

MARIUS THYE

IMPULS

Die Schuldenregel in Deutschland – Ein guter Start für einen langen Weg

CHRISTIAN KASTROP / FELIX MARKLEIN*

A. Einführung

B. Finanzpolitischer Handlungsbedarf in Deutschland

C. Reform der Schuldenregel

D. Fazit

A. Einführung

Die Staatsverschuldung ist in den vergangenen Jahren in vielen Ländern weltweit drastisch angestiegen. In der Bundesrepublik Deutschland hat die Schuldenstandsquote – nicht zuletzt in Folge der Finanz- und Wirtschaftskrise – Rekordstände erreicht. Zudem ist spätestens angesichts der aktuellen Staatsschuldenkrise in Europa deutlich geworden, dass ein »weiter wie bisher« keine Option sein kann: Ein fortschreitender Anstieg der Schuldenstandsquote ist unter dem Gesichtspunkt der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen nicht mehr hinnehmbar.

Die Historie der Staatsfinanzen hat immer wieder gezeigt, dass erhebliche Anreize bestehen, die langfristige Solidität öffentlicher Finanzen zugunsten kurzfristiger politischer Erfolge aufs Spiel zu setzen. Mit Hilfe der Staatsverschuldung können beispielsweise Ausgaben erhöht werden oder Steuern gesenkt werden, ohne an anderer Stelle dafür Einsparungen vornehmen zu müssen. Jedoch wird zu einem späteren Zeitpunkt zwangsläufig die »Rechnung aus der Vergangenheit« in Form steigender Zinsausgaben und gegebenenfalls auch steigender Risikoprämien präsentiert.

Aus ökonomischer Sicht sprechen gewichtige Gründe dafür, die Höhe der Staatsverschuldung auf ein tragfähiges Maß zu begrenzen. Zunächst garantieren solide öffentliche Finanzen die Handlungsfähigkeit des Staates; dagegen würde ein stetig steigender Zinsendienst den Handlungsspielraum immer weiter einschränken. Darüber hinaus spielen Vertrauenseffekte eine wichtige Rolle: Tragfähige Finanzen haben positive Auswirkungen auf die Erwartungen der Finanzmärkte, der Unternehmen und der Bürger und stärken somit die Investitions- und Konsumtätigkeit. Nicht zuletzt geht es auch darum, Rückkopplungseffekte zwischen der Staatsverschuldung und dem Wirtschaftswachstum angemessen zu berücksichtigen. Denn einerseits sind solide Finanzen gut für das Wachstum, andererseits erleichtert nachhaltiges Wachstum die Rückführung der Schuldenstandsquote.

Von zentraler Bedeutung ist daher die Frage, welche rechtlichen Rahmenbedingungen dazu geeignet sind, der Problematik einer stetig ansteigenden Staatsverschuldung entgegen zu wirken. In diesem Zusammenhang sind Fiskalregeln ein wichtiges Instrument, da sie einen Beitrag zur Abmilderung der Verschuldungsanreize liefern können. Diese Regeln sollen staatliche Verschuldungsmöglichkeiten begrenzen und Verstöße mit Sanktionen belegen. Ziel der Regeln ist also ein »Selbstschutz«, der verhindert, dass heute kurzsichtige Entscheidungen getroffen werden, die langfristig schädlich für die öffentlichen Finanzen sein können.

Deutschland hat im Jahr 2009 – im Zuge der Föderalismusreform II – eine neue Schuldenregel im Grundgesetz verankert, die einen verbindlichen Rahmen für die schrittweise Rückführung der strukturellen Haushaltsdefizite vorgibt. Die Reform wird von wissenschaftlicher Seite insgesamt positiv beurteilt. So stellte beispielsweise der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung fest, dass die neue Regel eine »finanzpolitische Errungenschaft« sei, die »einen wichtigen und richtigen Beitrag zur wirksamen Begrenzung der staatlichen Verschuldung« leiste.1 Angesichts der aktuellen Debatte zur Stärkung der europäischen Wirtschafts- und Währungsunion dient die deutsche Schuldenregel auch als ein Vorbild für vergleichbare Reformen in den anderen Ländern des Euroraums.

Der vorliegende Beitrag soll zunächst den Handlungsbedarf beschreiben, der in Deutschland mit Blick auf die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte besteht. Anschließend wird am Beispiel der neuen Schuldenregel verdeutlicht, worauf es bei der Ausgestaltung einer wirksamen Fiskalregel ankommt. Der Beitrag schließt – in Anlehnung an den Titel dieses Tagungsbands – mit einer Zwischenbilanz, in der das bisher Erreichte den zukünftigen Herausforderungen gegenübergestellt wird.

B. Finanzpolitischer Handlungsbedarf in Deutschland

Der gesamtstaatliche Schuldenstand der Bundesrepublik Deutschland ist im Jahr 2010 auf einen Wert von über 80 % in Relation zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) angestiegen.2 Ein Blick zurück macht deutlich, dass dieser unerfreuliche Rekordwert nicht allein durch die Auswirkungen der Wirtschafts- und Finanzkrise in den Jahren 2009 und 2010 oder durch die Finanzierung der deutschen Einheit nach 1990 erklärt werden kann. Betrachtet man die Entwicklung der gesamtstaatlichen Verschuldung seit dem Jahr 1950, so zeigt sich, dass die Staatsverschuldung in den ersten Jahrzehnten der Bundesrepublik gleich bleibend in einer Größenordnung von rund 20 % in Relation zum BIP lag (vgl. Abbildung 1). Die Schuldenstandsquote schwankte zwar im Zeitablauf, sie wies jedoch in den Jahren 1950 bis 1970 keinen steigenden Trend auf. Bei isolierter Betrachtung des Bundes lag der Schuldenstand noch bis 1973 unter 10 % in Relation zum BIP.

Abbildung 1: Gesamtstaatliche Schuldenstandsquote (1950-2010)

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Quelle: Bundesministerium der Finanzen.

Erst seit Anfang der 1970er Jahre ist die Verschuldung von Bund und Ländern kontinuierlich gewachsen. Dabei kommt der im Jahr 1969 im Rahmen der Haushalts- und Finanzreform erfolgten Änderung des Art. 115 GG im Einklang mit der damals aufkommenden Neigung zum Versuch konjunktureller Feinsteuerung besondere Bedeutung zu: Aufgrund dieser Neuregelung bestand fortan die Möglichkeit, (Brutto-)Investitionen über Verschuldung zu finanzieren und diskretionäre finanzpolitische Maßnahmen zu ergreifen. Entgegen ökonomischer Grundsätze erfolgte die aktive Konjunkturpolitik nahezu ausschließlich in konjunkturell ungünstigen Zeiten (Ausweitung der Nettokreditaufnahme), ohne entsprechende Rückführung der Schuldenstandsquote in Aufschwung- und Boomphasen. Darüber hinaus kam die damalige Fiskalregel ausschließlich bei der Haushaltsaufstellung zur Anwendung – im tatsächlichen Vollzug des Haushalts fand keine Überprüfung der Regel statt. Somit konnte eine Verletzung der Regel ex post nicht mit Sanktionen einhergehen. Zudem war auch die vorgesehene Ausnahmeregelung nicht restriktiv genug ausgestaltet, sondern durch Erklärung einer »Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts« allzu leicht nutzbar. Somit kam es zu einem ansteigenden Trend der Schuldenstandsquote, der sich aus den 1970er Jahren bis in die heutige Zeit fortgesetzt hat. Allein der Schuldenstand des Bundes stieg bis zum Jahr 2009 auf über 40 % des BIP. Die Staatsverschuldung hatte somit bereits vor einigen Jahren eine Größenordnung erreicht, die verdeutlichte, dass dringender Handlungsbedarf besteht, um zukünftig eine tragfähige Entwicklung der Schuldenstandsquote sicherzustellen.

C. Reform der Schuldenregel

Die seit dem Jahr 1969 im Grundgesetz verankerte »alte« Schuldenregel war offensichtlich nicht in der Lage, einen Anstieg der öffentlichen Verschuldung zu verhindern. Bereits vor Ausbruch der Finanzmarkt- und Wirtschaftskrise im Jahr 2008 bestand Konsens darüber, dass eine Reform der Verschuldungsregeln unabdingbar sei, um einen nachhaltigen Konsolidierungskurs zu erreichen. Dies prägte auch die konzeptionellen Vorarbeiten zur Schuldenregel im Rahmen der Föderalismuskommission II, die von Anfang an maßgeblich von Vertretern des Bundesministeriums der Finanzen geprägt wurden. Ergebnis dieser Arbeiten war eine tiefgreifende Reform der föderalen Finanzverfassung der Bundesrepublik Deutschland, die im Jahr 2009 von Bundestag und Bundesrat beschlossen wurde. Die neue Schuldenregel soll sicherstellen, dass die Staatsverschuldung – gemessen an der Wirtschaftsleistung – konsequent und Schritt für Schritt auf ein tragfähiges Maß zurückgefahren wird.

Für die Wirksamkeit von Fiskalregeln ist eine Vielzahl von Parametern entscheidend. Von der konkreten Ausgestaltung solcher Regeln hängt entscheidend ab, ob die beabsichtigte Wirkung erzielt werden kann. Exemplarisch seien einige notwendige Bedingungen genannt, die eine wirksame Fiskalregel erfüllen muss:

1. Glaubwürdigkeit der Regel: Dazu gehört insbesondere eine stabile rechtliche Grundlage. Erstrebenswert ist eine Regel mit Verfassungsrang, da eine einfache Gesetzgebung keine zwingende Verpflichtung für künftige Regierungen und Parlamente bedeuten muss.

2. Verpflichtung zur Erzielung von Überschüssen in »guten Zeiten«: Eine solide Fiskalpolitik braucht genügend Spielraum, um in konjunkturell ungünstigen Zeiten temporäre Defizite hinzunehmen. Allerdings müssen diesen Defiziten in konjunkturell günstigen Zeiten entsprechende Überschüsse gegenüberstehen, die eine Rückführung der Schuldenstandsquote gewährleisten.

3. Vollzugskontrolle: Eine wirksame Regel muss sowohl ex ante (bei Aufstellung des Haushalts) als auch ex post (nach Abschluss eines Haushaltsjahres) Anwendung finden. Nur so ist es möglich, Regelverstöße, die sich erst im Haushaltsvollzug ergeben, zu erfassen.

4. Korrektur von Regelverstößen: Abweichungen von der Schuldenregel müssen dazu führen, dass übermäßige Neuverschuldung gezielt getilgt wird.

5. Ausreichende Flexibilität in Krisenfällen: Ausnahmeklauseln für außergewöhnliche Notsituationen.

6. Starke öffentliche Verankerung: Zusätzlich zu den gesetzlichen Vorgaben spielen auch die politischen Kosten bei Nichteinhaltung einer Fiskalregel eine wichtige Rolle. Wenn die Öffentlichkeit hinreichend informiert ist über die zentrale Bedeutung solider Staatsfinanzen, kann ein Verstoß gegen die Schuldenregel durch den Wähler bestraft werden.

Die deutsche Schuldenregel ist bewusst so konzipiert worden, dass sie die oben genannten Kriterien für eine »gute« Fiskalregel erfüllt und somit dazu beiträgt, finanzpolitische Fehler der Vergangenheit künftig nicht mehr zu wiederholen. Wesentliche Elemente der Schuldenregel sind:3

1. Die Ausgestaltung der Schuldenregel zielt auf strukturell nahezu ausgeglichene Haushalte (»close-to-balance«). Sie gibt vor, in welcher Höhe eine Nettokreditaufnahme durch den Bund maximal zulässig ist. Dabei ist in konjunkturell normalen Zeiten eine maximale Verschuldung in Höhe von maximal 0,35 % des BIP (rd. 10 Mrd. Euro) zulässig (Strukturkomponente).

2. Die Schuldenregel wirkt über den Konjunkturverlauf symmetrisch. Zusätzlich zur Strukturkomponente wird eine Konjunkturkomponente berechnet, die eine symmetrische Berücksichtigung der konjunkturellen Lage gewährleistet. So werden konjunkturell günstige Zeiten dafür genutzt, die Defizite nachhaltig zurückzuführen und auf ein dauerhaft tragfähiges Maß zu begrenzen. Damit tragen die Vorgaben der Schuldenregel entscheidend zu langfristig stabilen Rahmenbedingungen bei.4 Darüber hinaus erfolgt eine Bereinigung um den Saldo der finanziellen Transaktionen.

3. Es erfolgt eine ex post-Überprüfung der tatsächlichen Neuverschuldung eines Jahres. Um eine Überprüfung nach Abschluss des Haushaltsjahres sicherzustellen, wird ein Kontrollkonto eingerichtet, auf dem gegebenenfalls Abweichungen von den Vorgaben der Schuldenregel erfasst werden, die sich im Haushaltsvollzug ergeben haben.

4. Für außergewöhnliche Notsituationen ist eine Ausnahmeregelung vorgesehen. Diese Konstruktion ist notwendig, um beispielsweise im Falle von Naturkatastrophen handlungsfähig zu bleiben, ohne gegen die grundgesetzliche Schuldenregel zu verstoßen.

Für die Schuldenregel des Bundes gilt ein Übergangszeitraum bis zum Jahr 2016, in dem das strukturelle Defizit 2010 (rund 2,2 % des BIP) ab 2011 in gleichmäßigen Schritten bis zum Jahr 2016 auf max. 0,35 % des BIP zurückgeführt wird. Die Konjunkturkomponente und die Bereinigung um finanzielle Transaktionen gelten bereits seit dem Haushaltsjahr 2011. Auf Länderebene sieht die Schuldenregel vor, dass ab dem Jahr 2020 keine strukturelle Neuverschuldung mehr zulässig ist. Die Verschuldung eines Landes darf ab dann also nur in konjunkturell schlechten Zeiten ansteigen. In konjunkturell guten Zeiten müssen die Länder dagegen Überschüsse erzielen.

Die Schuldenregel soll dazu führen, dass die Konsolidierung der Staatsfinanzen sowohl in der Öffentlichkeit als auch seitens der politischen Entscheidungsträger als oberste Priorität angesehen wird. Dies ist zugleich ein Beitrag zur Sicherung des Vertrauens in tragfähige Staatsfinanzen. Auch angesichts der entstandenen Unsicherheiten hinsichtlich der Lösung der Verschuldungsprobleme im Euroraum besteht die derzeitige Hauptaufgabe der Wirtschafts- und Finanzpolitik darin, das Vertrauen von Konsumenten, Unternehmen und Märkten in langfristig tragfähige Staatsfinanzen zu sichern.

Entscheidend ist dabei die konkrete Umsetzung der Schuldenregel im Budgetprozess. Im Übergangszeitraum bis 2016 gilt es, eine stetige und konjunkturgerechte Haushaltspolitik sicherzustellen. Das beinhaltet vor allem, dass die vorgegebenen Defizitgrenzen des Abbaupfads nicht ausgereizt werden – vielmehr muss ein ausreichender Sicherheitsabstand zur maximal zulässigen Neuverschuldung eingehalten werden.

Die ersten Erfahrungen mit den verbesserten Budgetprozessregeln (Top-Down-Haushaltsaufstellung) sind durchweg positiv. Die Festlegung von Einzelplanplafonds durch »Eckwerte«-Beschluss (für den gesamten Finanzplanungszeitraum) hat bei Aufstellung des Bundeshaushalts 2012 erfolgreich funktioniert. Dabei legte die Bundesregierung im März 2011 Eckwerte für den Haushalt – d.h. globale Einnahme- und Ausgabeplafonds für die einzelnen Bundesministerien und einzelne darin enthaltene Haushaltspositionen – fest. Diese wurden von sämtlichen Ressorts bei Aufstellung des Haushalts eingehalten bzw. teilweise sogar unterschritten. Das Top-Down-Verfahren wird auch in den kommenden Jahren angewandt. Dieses Verfahren ermöglicht, die Haushalts- und Finanzplanung frühzeitig und klar an politischen Prioritäten und wachstumsfreundlichen Schwerpunkten auszurichten.

In der langfristigen Perspektive wird deutlich, dass eine dauerhafte Einhaltung der Schuldenregel bei Bund und Ländern zu einem nachhaltigen Rückgang der Schuldenstandsquote führt. Damit garantieren die strukturellen Defizitobergrenzen der Schuldenregel auch die Einhaltung der sog. 1/20 Regel zur Unterschreitung der 60 %-Schuldengrenze des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts innerhalb der nächsten 20 Jahre.

Mit Blick auf die europäische Debatte wurde deutlich, dass eine glaubwürdige Verpflichtung zu tragfähiger Haushaltspolitik auf nationaler Ebene unabdingbar ist. Der Erfolg nationaler Schuldenregeln hängt maßgeblich davon ab, dass die Mitgliedstaaten der EU ihre mittelfristigen Haushaltsziele konkretisieren und mit einer »wasserdichten« Regelung glaubwürdig verankern. Dazu muss die Vorgabe des einzuschlagenden Konsolidierungspfades rechtlich verbindlich sein. Eine Ausgestaltung der Schuldenregeln in Eigenverantwortung der nationalen Parlamente erlaubt zudem eine glaubwürdige Selbstbindung: Strikte Regeln und Durchsetzungsinstrumente stehen dann nicht in Konflikt mit der Haushaltsautonomie der Mitgliedstaaten.

D. Fazit

Die deutsche Schuldenregel hat einen erfolgreichen Start absolviert. Die vorläufigen Zahlen zum Haushaltsabschluss 2011 zeigen, dass es auf der Ebene des Bundes gelungen ist, die Staatsausgaben im Jahr 2011 mit 296,2 Mrd. Euro um 9,6 Mrd. Euro unterhalb des Soll-Wertes zu halten. Die Nettokreditaufnahme des Bundes blieb im Jahr 2011 mit 17,3 Mrd. Euro sogar um 31,1 Mrd. Euro unterhalb des ursprünglich angesetzten Sollwerts. Damit wird auch die gemäß des Übergangspfads der Schuldenregel zulässige Nettokreditaufnahme drastisch unterschritten. Die positiven konjunkturellen Effekte wurden somit weitgehend zur Senkung der Neuverschuldung genutzt. Die im Bundeshaushalt 2012 vorgesehene Nettokreditaufnahme beläuft sich auf 26,1 Mrd. Euro und unterschreitet den nach der Schuldenregel zulässigen Höchstwert erneut signifikant.

Trotz dieser ersten Erfolge ist es nach wie vor ein langer Weg bis zu einer nachhaltigen Rückführung der Schuldenstandsquote. Es wäre zudem vermessen, anzunehmen, dass die neue Schuldenregel »von allein« und ohne weitere politische Anstrengungen dafür sorgt, dass Deutschland schon in absehbarer Zeit den Maastricht-Referenzwert einer Staatsverschuldung in Höhe von 60 % in Relation zum BIP unterschreitet. Schließlich gilt es zu bedenken, dass Fiskalregeln nicht allein dadurch bindende Wirkung entfalten, indem sie in die Verfassung aufgenommen werden. Es gilt vielmehr, auch ein politisches »commitment« mit den Regeln zu verbinden. Nur so ist gewährleistet, dass ein Abweichen oder eine Umgehung der Regeln auch politische Kosten mit sich bringt.

Gerade die Rolle der Öffentlichkeit kann in diesem Zusammenhang gar nicht hoch genug bewertet werden. Wenn die Einsicht in die Notwendigkeit tragfähiger öffentlicher Haushalte sowohl bei Politikern als auch bei Wählern fest verankert ist, wird es einfacher, die erforderliche Konsolidierungspolitik umzusetzen. Es besteht durchaus die Hoffnung, dass nicht zuletzt aufgrund der aktuellen europäischen Staatsschuldenkrise eine Zäsur erfolgt ist, die zu einem dauerhaften Umdenken bei Entscheidungsträgern und Bürgern führt.

* Dr. oec. Christian Kastrop ist Leiter der Unterabteilung »Grundsatzfragen der Finanzpolitik« des Bundesministeriums der Finanzen. Dr. oec. Felix Marklein ist Referent im Generalreferat für Finanzpolitik des Bundesministeriums der Finanzen. Die Autoren vertreten in diesem Beitrag ausschließlich ihre persönliche Meinung.

1 Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Chancen für einen stabilen Aufschwung. Jahresgutachten 2010/11, Textziffer 360 (abrufbar unter: https://sachverstaendigenrat-wirtschaft.de/fileadmin/x_ga_2010_11/ga10_ges.pdf, zuletzt abgerufen am 22.2.2012).

2 Der starke Anstieg der Schuldenstandsquote ging insbesondere darauf zurück, dass die neu errichteten Abwicklungsanstalten der Hypo Real Estate und der WestLB dem Sektor Staat zugeordnet wurden und somit in den Schuldenstand einfließen.

3 Weitergehende ausführliche Erklärungen zur Schuldenregel bietet das »Kompendium zur Verschuldungsregel des Bundes gemäß Artikel 115 Grundgesetz« (abrufbar unter: https://www.bundesfinanzministerium.de/nn_53524/DE/Wirtschaft__und__Verwaltung/Finanz__und__Wirtschaftspolitik/Finanzpolitik/Weitere__Informationen__Links/1009231a1001.html, zuletzt abgerufen am 22.2.2012).

4 Detaillierte Informationen zum Konjunkturbereinigungsverfahren der Schuldenregel finden sich im BMF-Monatsbericht Februar 2011, S. 66 ff.: »Die Ermittlung der Konjunkturkomponente des Bundes im Rahmen der neuen Schuldenregel« (abrufbar unter: https://www.bundesfinanzministerium.de/nn_123210/DE/BMF__Startseite/Publikationen/Monats bericht__des__BMF/2011/02/inhalt/Monatsbericht-Februar-2011,templateId=raw,property=publicationFile.pdf, zuletzt abgerufen am 22.2.2012).

DIE »SCHULDENBREMSE« IN DEN LÄNDERN

Die Umsetzung der Verschuldungsregelung in den Ländern

CHRISTOPH BRAVIDOR*

A. Einleitung und Problemaufriss

B. Normative Bestandsaufnahme der Schuldenbegrenzungsregelungen der Länder

I. Länder mit strikter Schuldenbegrenzungsregelung in der Landesverfassung

II. Länder mit strikter Schuldenbegrenzungsregelung in der Haushaltsordnung

III. Länder mit einer am Investitionsbegriff orientierten Schuldenbegrenzung

C. Der Einfluss der Normenhierarchie auf die Schuldenbegrenzungsregelungen

I. Einfluss unionsrechtlicher Regelungen

II. Die bundesrechtlichen Beschränkungsmöglichkeiten der Haushaltsautonomie

1. Ausgangslage: der Regelungsgehalt der Haushaltsautonomie der Länder

2. Kompetenzgrundlage zur Durchbrechung

D. Die Durchschlagskraft der landesrechtlichen Normen zur Kreditbegrenzung

I. Der Einfluss des Art. 109 Abs. 3 GG auf die landesverfassungsrechtlichen Verschuldungsregelungen ab dem Jahr 2020

1. Anwendbarkeit des Art. 31 GG auf Regelungen des Art. 109 Abs. 3 S. 5 GG.

2. Bricht Art. 31 GG auch inhaltlich übereinstimmendes Landesrecht?

3. Möglichkeit der harmonisierenden Auslegung

4. Anwendung des Art. 31 GG

II. Entfaltet die Übergangsregelung Art. 143d GG eine Vorwirkung vor dem Jahr 2020?

1. Die allgemeinen Vorgaben der Übergangsregelung, Art. 143d Abs. 1 GG

2. Vorgaben für die Länder mit Konsolidierungshilfen, Art. 143d Abs. 2, 3 GG.

3. Zwischenergebnis

E. Zusammenfassung und Bewertung

A. Einleitung und Problemaufriss

Der Gesamtschuldenstand von Bund, Ländern und Kommunen beträgt heute ca. 2028 Milliarden Euro, wobei der Schuldenanteil der Länder davon ca. 30 Prozent ausmacht.1 Damit hat sich der absolute Gesamtschuldenstand in Deutschland seit 19692 um das über 32-fache erhöht.3 Der rasante Schuldenanstieg der letzten Jahrzehnte zeigt, dass die bisherigen gesetzlichen Regelungen zur Schuldenbegrenzung wenig effektiv waren. Als Konsequenz wurde im Zuge der sogenannten Föderalismusreform II4 ein neues Verschuldungskonzept im Grundgesetz eingeführt, um mit strikteren Verschuldungsregelungen dem massiven Schuldenanstieg in Bund und Ländern den Riegel vorzuschieben.5

Gem. Art. 109 Abs. 3 S. 1 GG sind nun die Haushalte von Bund und Ländern grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen. Davon darf aber in bestimmten Ausnahmen abgewichen werden. Die Vorgabe, grundsätzlich ohne Kreditaufnahmen auszukommen, entfaltet sich auch gegenüber den Länderhaushalten. Allerdings können durch Landesrecht Schuldenbegrenzungsregelungen festgeschrieben werden, die von den grundgesetzlichen Ausnahmeregelungen Gebrauch machen oder auf diese verzichten und damit ihre Verschuldungsbegrenzungsregelungen zusätzlich verschärfen. Nach Art. 109 Abs. 3 S. 5 GG können die Länder diese Regelung für ihre Haushalte entsprechend ihrer verfassungsrechtlichen Kompetenzen ausgestalten. Dabei wird der neuen Schuldenbegrenzungsregelung aber nur dann entsprochen, wenn keine Einnahmen aus Krediten zugelassen werden. Demnach müssen die Länder Regelungen treffen, nach denen ihre Haushalte, abgesehen von den Ausnahmen des Art. 109 Abs. 3 S. 2 GG, ohne strukturelles Defizit ausgeglichen werden. Der Begriff des »strukturellen« Defizits wird durch das Grundgesetz allerdings nicht definiert, vielmehr kann jedes Land hierzu eine eigene Berechnungsmethode verwenden.6

Mit der Übergangsregelung des Art. 143d Abs. 1 GG wurde für Bund und Länder ein gemeinsamer Zeitplan festgelegt, bis wann die Vorgaben der neuen Verschuldungsregelungen vollständig umzusetzen sind. Demnach müssen die Länder zwar die Vorgaben des Art. 109 GG erstmals für das Haushaltsjahr 2011 anwenden (S. 2 Hs. 1), allerdings dürfen sie noch bis Ende 2019 nach Maßgabe der geltenden landesrechtlichen Regelungen von den Vorgaben des Art. 109 Abs. 3 GG abweichen (S. 3). Spätestens ab dem Jahr 2020 sind die Haushalte der Länder so aufzustellen, dass die Vorgabe aus Art. 109 Abs. 3 S. 5 GG erfüllt wird (S. 4). Gesonderte Regelungen gelten für die Länder, die Konsolidierungshilfen erhalten (Art. 143d Abs. 2, 3 GG).7

Um die Umsetzung der Verschuldungsregelungen in den Ländern erfassen zu können, ist zunächst in einer normativen Bestandsaufnahme zu untersuchen, inwiefern sich die Kreditaufnahmeregelungen der Länder, als Ausfluss der föderalen Strukturen in Deutschland, unterscheiden (B.). Da die Länder aber auch Glieder des Bundesstaates sind, stellt sich als nächstes die Frage, inwieweit in der landesrechtlichen Ausgestaltung ihrer Verschuldungsregelungen die bundesrechtlichen Vorgaben zu beachten sind (C.). Ein besonderes Interesse gebührt dabei den normativen Auswirkungen, die die neue Verschuldungsregelung im Grundgesetz auf die landesrechtlichen Kreditaufnahmeregelungen zeitlich gesehen ab dem Jahr 2020 haben (D. I.). Mit Blick auf die zeitliche Modifikation der neuen Verschuldungsregelungen in Art. 143d GG drängt sich die Frage auf, ob sich daraus bis dahin eine Vorwirkung für die Länder ergeben könnte und ob es einem Land zumindest bis 2020 noch gestattet sein könnte, sich extensiv neu zu verschulden (D. II.). In einer abschließenden Bewertung wird die Bedeutung der Schuldenbegrenzungsregelungen auf Länderebene für das Erreichen der Ziele der Schuldenbremse im Grundgesetz aufgezeigt (E.).

B. Normative Bestandsaufnahme der Schuldenbegrenzungsregelungen der Länder

Die Länder nehmen ebenso wie der Bund Kredite zur Bedarfsdeckung und wirtschaftspolitischen Lenkung auf. Allerdings gilt seit der Föderalismusreform II gem. Art. 109 Abs. 3 S. 1 GG, dass die Haushalte von Bund und Ländern »grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen« sind. Nach den Ausnahmeregelungen des Art. 109 Abs. 3 S. 2 GG können bei entsprechenden Landesregelungen Kreditaufnahmen trotzdem noch zulässig sein.

Die landesrechtlichen Kreditaufnahmeregelungen lassen sich grob in drei Gruppen unterteilen. Die Länder der ersten Gruppe haben ihre Verfassungen nun ausdrücklich dahin gehend geändert, dass sich ihre Kreditaufnahmegrenzen an den neuen und strikteren Verschuldungsregelungen des Grundgesetzes durch die Föderalismusreform II orientieren.8 Die Länder der zweiten Gruppe haben zwar noch keine strikte Verschuldungsbegrenzung im Sinne der Föderalismusreform II in ihren Landesverfassungen integriert, dafür haben sie aber zumindest in ihren Landeshaushaltsordnungen strengere einfachgesetzliche Regelungen zur Kreditaufnahme eingeführt.9 Der dritten Gruppe lassen sich die übrigen Länder zuordnen, die bisher weder in ihrer Landesverfassung noch in ihrer Landeshaushaltsordnung eine strikte Schuldenbegrenzungsregelung aufgenommen haben und sich noch an der Grundgesetzformulierung vor der Föderalismusreform II orientieren.

I. Länder mit strikter Schuldenbegrenzungsregelung in der Landesverfassung

Die Länder Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz10 und Schleswig-Holstein haben in ihren Verfassungen strikte Grenzen zur Kreditaufnahme normiert. Ihre Regelungen orientieren sich an den neuen und strengeren Verschuldungsregelungen seit der Föderalismusreform II. Sie haben nun ausdrücklich verfassungsrechtlich verankert, dass ihre Haushalte grundsätzlich ohne Kredite auszugleichen sind.

Allerdings gelten für die Anwendung der strikteren Regelungen in den Übergangsvorschriften jeweils zeitliche Besonderheiten. So soll die Verfassungsänderung der strengeren Verschuldungsbegrenzungsregelung in Mecklenburg-Vorpommern gem. Art. 79a MVVerf erst ab dem 1.1.2020 in Kraft treten bzw. in Hessen gem. Art. 161 HessVerf erst im Haushaltsjahr 2020 angewendet werden. Dabei sind ihre Haushalte in Zukunft jeweils so aufzustellen, dass diese ab dem Jahr 2020 ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen sind.11 In Rheinland-Pfalz hingegen soll die strengere Verschuldungsregelung erstmals für das Haushaltsjahr 2012 angewendet werden.12 Zwar darf auch dort bis Ende 2019 noch von den neuen und strikteren Verschuldungsregelungen abgewichen werden, allerdings muss das strukturelle Defizit ab dem Haushaltsjahr 2011 regelmäßig abgebaut werden.13 In Schleswig-Holstein gilt die strengere Verschuldungsregelung ab dem Tag nach seiner Verkündung.14 Dort wurde mit Art. 59a Abs. 1 SHVerf eine besonders detaillierte Übergangsregelung getroffen.15 So kann vom Grundsatz der Nichtkreditaufnahme ab 2011 bis 2019 nur unter Beachtung näher bestimmter Obergrenzen abgewichen werden (S. 2, 3).16

II. Länder mit strikter Schuldenbegrenzungsregelung in der Haushaltsordnung

Die Länder Baden-Württemberg, Bayern, Hamburg, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen haben zwar keine strikte Schuldenbegrenzungsregelung in ihrer Landesverfassung normiert, dafür finden sich strikte Grenzen der Kreditaufnahme in § 18 ihrer jeweiligen Landeshaushaltsordnung bzw. in Bayern in Art. 18 BayHO.17 Dabei haben fast alle Landeshaushaltsordnungen mit strikter Schuldenbegrenzungsregelung den gleichen Wortlaut in Abs. 1 (mitunter noch Satz 1), wonach der »Haushaltsplan […] ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen« ist.18

Die maßgeblichen Unterschiede finden sich in den Ausnahmen, nach denen Kreditaufnahmen entgegen der Regel des Kreditaufnahmeverbots zulässig sind. So ist in Baden-Württemberg, Bayern, Hamburg und Sachsen eine Abweichung vom Kreditaufnahmeverbot zumindest zur »Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts« ausnahmsweise zulässig.19 In Sachsen-Anhalt und Thüringen ist eine Abweichung vom grundsätzlichen Kreditaufnahmeverbot hingegen bei »Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen und die Finanzlage des Landes erheblich beeinträchtigen«, erlaubt.20 Zusätzlich wird in Sachsen-Anhalt eine Kreditaufnahme gem. § 18 Abs. 2 Nr. 1 LSAHO bei »einer von der Normallage abweichenden konjunkturellen Entwicklung, die die Finanzlage des Landes nicht nur unerheblich beeinträchtigt, bis zum Ausgleich der konjunkturell bedingten Einnahmeausfälle« zugestanden. In Thüringen dürfen gem. § 18 Abs. 2 Nr. 1 ThürHO zusätzlich Kredite zum Ausgleich von Einnahmeausfällen aufgenommen werden. Allerdings sind die Einnahmen aus Krediten auf die Höhe begrenzt, die erforderlich ist, um die Höhe der Einnahmen aus Steuern und Zuweisungen nach Art. 107 Abs. 3 S. 1, 2, Abs. 2 S. 1, 2 GG im Dreijahresdurchschnitt der vorangegangenen Jahre wieder zu erreichen. Eine der ThürHO ähnliche Kreditaufnahmeregelung findet sich in Baden-Württemberg und Sachsen. Gem. § 18 Abs. 3 BWHO ist eine erhöhte Kreditaufnahme21 bei Steuereinnahmerückgängen von mindestens einem Prozent gegenüber dem Vorjahr oder »bei Naturkatastrophen oder vergleichbar schwerwiegenden Situationen« zulässig. Dies entspricht auch dem Regelungscharakter des § 18 Abs. 3 SächsHO.22

III. Länder mit einer am Investitionsbegriff orientierten Schuldenbegrenzung

In Anlehnung an die Reformen des Grundgesetzes der Jahre 1967 und 1969 haben die übrigen Länder, namentlich Berlin, Brandenburg, Bremen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und das Saarland, ihre objektgruppenbezogenen Verschuldungsregelungen beibehalten.23 So dürfen in der Regel die Krediteinnahmen die Höhe der Summe der Investitionsausgaben nicht überschreiten,24 wobei in Ausnahmefällen eine Abweichung von dieser Regel grundsätzlich möglich ist.25

Auch hier gestalten sich die Ausnahmeregelungen in den Landesverfassungen unterschiedlich. So ist in Berlin, Bremen und Nordrhein-Westfalen eine Überschreitung der Kreditaufnahmegrenze nur zur Abwehr der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zulässig.26 In Niedersachsen und dem Saarland gibt es neben der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zusätzliche Ausnahmetatbestände. So ist in Niedersachsen gem. Art. 71 S. 3 Alt. 2 NdsVerf eine Kreditaufnahme zusätzlich »zur Abwehr einer akuten Bedrohung der natürlichen Lebensgrundlagen« zulässig. Im Saarland ist gem. Art. 108 Abs. 2 S. 2 Alt. 2 SaarlVerf eine Kreditaufnahme auch »bei Vorliegen eines außerordentlichen Bedarfs« gestattet. Hingegen wird in Brandenburg die Ausnahmeregelung für die Kreditaufnahme gemessen an den übrigen landesverfassungsrechtlichen Regelungen am weitesten eingeschränkt. So bezieht sich die Ausnahmeregelung gem. Art. 103 Abs. 1 S. 3 i.V.m. Art. 101 Abs. 1 BbgVerf zwar auch auf die »Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts«, allerdings mit der Einschränkung, dass die Kreditaufnahme »dem Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen gegenwärtiger und künftiger Generationen Rechnung zu tragen« hat.

C. Der Einfluss der Normenhierarchie auf die Schuldenbegrenzungsregelungen

Auch die landesrechtlichen Regelungen zur Kreditaufnahme sind in das Normengeflecht des Unionsrechts und der föderalen Strukturen in Deutschland eingewoben. Ihre Bedeutung für die Schuldenbegrenzung wird deutlich, wenn man sich den Einfluss der unionsrechtlichen Regelungen und der Normenhierarchie von Bundesrecht und Landesrecht vergegenwärtigt. Ein besonderes Augenmerk gilt in diesem Zusammenhang der Derogationsnorm Art. 31 GG und den bundesrechtlichen Beschränkungsmöglichkeiten der Haushaltsautonomie der Länder.

I. Einfluss unionsrechtlicher Regelungen

Die bisherigen unionsrechtlichen Verweise der Verschuldungsregelungen des Art. 109 Abs. 5 S. 1 GG a.F. und des Art. 109 Abs. 2 GG a.F. wurden in der Neuregelung des Art. 109 Abs. 2 GG in einem Satz zusammengefügt.27 Zudem verbleibt in Art. 109 Abs. 5 GG die Regelung, wie sich die Sanktionsmaßnahmen der Europäischen Gemeinschaft bezüglich ihrer finanziellen Anteile prozentual auf Bund und Länder verteilen.

Grundsätzlich entfalten diese Regelungen schon auf Grund des Vorranges des Unionsrechts eine verbindliche Wirkung.28 Außerdem verpflichtet § 51 Abs. 1 S. 2 HGrG die Bundesrepublik Deutschland, den Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft auf Grund des Artikels 126 AEUV zur Einhaltung der Haushaltsdisziplin und in diesem Rahmen den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts nachzukommen.29 Durch die Verschiebungen in Art. 109 Abs. 2 GG hat sich die bisherige Rechtslage nicht geändert, dafür wird allerdings die Bedeutung des Berücksichtigungsgebots durch die Einführung der weitaus strikteren Verschuldungsregelung in Art. 109 Abs. 3 GG stark eingeengt.30 Insofern stehen die innerstaatlichen Kreditbegrenzungsvorschriften und die unionsrechtlichen Vorgaben auf Grund der unterschiedlichen Regelungsgegenstände nebeneinander und müssen kumulativ beachtet werden.31 Die europäischen Regelungen genießen zumindest keinen normativen Vorrang vor den innerstaatlichen Kreditbegrenzungsvorschriften.32

II. Die bundesrechtlichen Beschränkungsmöglichkeiten der Haushaltsautonomie

Zwar sind die Länder Staaten mit eigener, »nicht vom Bund abgeleiteter, sondern von ihm anerkannter staatlicher Hoheitsmacht«33 ausgestattet, allerdings unterliegen sie als dessen Glieder gewissen Beschränkungen.

1. Ausgangslage: der Regelungsgehalt der Haushaltsautonomie der Länder

Allen Reformen der Finanzverfassung zum Trotz blieb der ursprüngliche Grundsatz des Art. 109 GG34 erhalten, wonach Bund und Länder in ihrer Haushaltswirtschaft selbständig und voneinander unabhängig sind. Art. 109 Abs. 1 GG ist eine Ausprägung und Konkretisierung des Bundesstaatsprinzips35 und gehört zum Kernbereich der Staatlichkeit von Bund und Ländern.36 Nach dem Grundsatz des Art. 109 Abs. 1 GG können Bund und Länder ihre Haushaltsentscheidungen im Rahmen ihrer Verfassungen unabhängig voneinander in eigener Verantwortung treffen.37 Diese Autonomie umfasst nicht nur die formelle Durchführung der Haushaltswirtschaft, sondern auch materielle Pflichten mit eigenständigen Entscheidungsspielräumen.38 Der Grundsatz der eigenen Haushaltsverantwortung gewährt aber nicht nur die Freiheit vor äußeren Einflüssen, sondern er verpflichtet auch dazu, diese Verantwortung tatsächlich wahrzunehmen.39

Die Haushaltsautonomie ist aber durch Art. 109 Abs. 1 GG nicht uneingeschränkt gewährt, vielmehr ist sie in das Gesamtgefüge des bundesstaatlichen Finanzwesens eingebettet40 und wird dementsprechend vielfältig modifiziert.41 So wird Art. 109 Abs. 1 GG in den folgenden Absätzen (Art. 109 Abs. 2 bis 5 GG) und in einigen Regeln der Finanzverfassung (Art. 91a bis d, 104a, 104b, 105 bis 108 GG) eingeschränkt.42 Darüber hinaus gehende Einschränkungen verstoßen allerdings gegen Art. 109 Abs. 1 GG.43 Im Ergebnis ist die Dispositionsmacht der Länder auf der Einnahmenseite, unter anderem bedingt durch die bundesgesetzlichen Steuern, das verfassungsrechtlich festgelegte Ertrags- und Finanzausgleichssystem und die nunmehr geregelten Grenzen der Kreditaufnahmen, stark eingeschränkt.44 Hingegen kommt den Ländern auf Ausgabenseite ein deutlich größerer Gestaltungsspielraum zu.45

2. Kompetenzgrundlage zur Durchbrechung

Gem. Art. 109 Abs. 3 S. 5 GG haben die Länder ihre Haushalte »im Rahmen ihrer verfassungsrechtlichen Kompetenzen« ohne eine strukturelle Verschuldung auszugestalten. Neben dem Verbot jeglicher struktureller Neuverschuldung werden die Länder zur näheren Ausgestaltung ihrer Kreditaufnahme ermächtigt.46 Dabei wird für den Landesgesetzgeber ein weiter Gestaltungsspielraum angedeutet, indem der verfassungsändernde Bundesgesetzgeber auf die verfassungsrechtlichen Kompetenzen verweist und es den Ländern freistellt, ob die Ausgestaltung in den Landesverfassungen oder durch einfache Landesgesetze erfolgt.47

Auch hier stellt sich die Frage, ob durch Art. 109 Abs. 3 S. 5 GG nicht die selbständige und unabhängige Haushaltswirtschaft des Art. 109 Abs. 1 GG untergraben wird,48 denn die Beschränkung der Kreditaufnahmemöglichkeiten könnte die gewährleistete Autonomie auf der Einnahmenseite in unzulässiger Weise einschränken. Allerdings greift auch hier, dass die Haushaltsautonomie nicht uneingeschränkt gewährt wird, sondern in das Gesamtgefüge des bundesstaatlichen Finanzwesens eingebettet ist.49 So soll die selbständige und unabhängige Haushaltswirtschaft der Länder zwar den jährlichen Ausgleich von Einnahmen und Ausgaben ermöglichen, dabei berechtigt dies nicht zu einem Vorgriff auf das Steueraufkommen zukünftiger Generationen.50 Im Ergebnis wird durch Art. 109 Abs. 1 GG der Haushaltwirtschaft eine Kreditfinanzierung der Landeshaushalte nur innerhalb der Grenzen des Art. 109 Abs. 3 S. 2, 3, 5 GG erlaubt.51

D. Die Durchschlagskraft der landesrechtlichen Normen zur Kreditbegrenzung

Es verbleibt zu klären, welche Konsequenzen sich für die gegenwärtigen landesverfassungsrechtlichen Verschuldungsregelungen aus den neuen grundgesetzlichen Vorgaben ergeben. Insbesondere ist zu beleuchten, welche zeitlichen Wirkungen die neuen Verschuldungsvorschriften entfalten.

I. Der Einfluss des Art. 109 Abs. 3 GG auf die landesverfassungsrechtlichen Verschuldungsregelungen ab dem Jahr 2020

Mit Blick auf die Normenhierarchie drängt sich die Frage auf, welche Konsequenzen die uneingeschränkte Anwendung des Art. 109 Abs. 3 GG für die landesverfassungsrechtlichen Verschuldungsregelungen ab dem Jahr 2020 hat. Hier könnte vor allem die Derogationsregelung des Art. 31 GG Anwendung finden. Nach der allgemeinen bundesstaatlichen Kollisions- und Vorrangsregel des Art. 31 GG »bricht« Bundesrecht Landesrecht, setzt es mithin außer Kraft.

1. Anwendbarkeit des Art. 31 GG auf Regelungen des Art. 109 Abs. 3 S. 5 GG

Problematisch ist in diesem Zusammenhang allerdings schon der rechtliche Charakter der Vorgabe des Art. 109 Abs. 3 S. 5 GG für das Landesrecht. So ist fraglich, ob es sich bei dieser Regelung um eine Durchgriffsbestimmung oder eine Normativbestimmung handelt. Sollte es sich um eine Normativbestimmung handeln, könnte Art. 31 GG schon gar nicht anwendbar sein, vielmehr würde die Problematik im Sinne der Grundsatzbestimmung des Art. 109 Abs. 4 GG über die Kompetenzregelung des Art. 72 Abs. 1 GG aufgelöst werden. Normativbestimmungen wirken nicht unmittelbar in den Ländern, sondern richten sich an den Landesgesetzgeber und müssen von diesem in Landesrecht umgesetzt werden.52 Durchgriffsbestimmungen wirken hingegen unmittelbar in den Ländern, ohne dass die Norm durch den Landesgesetzgeber umgesetzt werden muss.53

Während der erste Halbsatz des Art. 109 Abs. 3 S. 5 GG noch auf den Kompetenzraum der Länder verweist und auf den Charakter einer Normativbestimmung hindeutet, spricht der zweite Halbsatz des Art. 109 Abs. 3 S. 5 GG für eine bundesverfassungsrechtliche Durchgriffsbestimmung.54 Zwar steht den Ländern der Gestaltungsspielraum zu, von den Ausnahmeregelungen zur Kreditaufnahme in Art. 109 Abs. 3 S. 2 i.V.m. S. 5 Hs. 1 GG Gebrauch zu machen; die Möglichkeit der Ausnahmeregelung ändert aber nichts daran, dass die Länderhaushalte i.S.d. Art. 109 Abs. 3 S. 1 i.V.m. S. 5 Hs. 2 GG im Grundsatz ohne die Aufnahme von Krediten auszugleichen sind. Entsprechend muss auch das Verbot der strukturellen Neuverschuldung von den Ländern unmittelbar beachtet werden, so dass die Vorschrift nur als Durchgriffsbestimmung Sinn hat.55 Insofern ist Art. 31 GG bei Art. 109 Abs. 3 GG entgegenstehenden landesrechtlichen Kreditaufnahmeregelungen grundsätzlich anwendbar.56

2. Bricht Art. 31 GG auch inhaltlich übereinstimmendes Landesrecht?

Art. 31 GG räumt dem kompetenzgemäßen Bundesrecht gegenüber Landesrecht jedweder Art einen Geltungsvorrang ein und setzt Landesrecht außer Kraft. Die Landesverfassungen von Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein enthalten jeweils Kreditaufnahmeregelungen, die mit den Vorgaben des Art. 109 Abs. 3 GG inhaltlich weitgehend übereinstimmen.57 Fraglich ist, ob für diese Regelungen Art. 31 GG überhaupt anwendbar ist, denn es ist umstritten, ob dieser auch für inhaltlich übereinstimmendes Landesrecht und die Grundsatzgesetzgebung gilt.58

Nach der »unitarischen« Auslegung werde nicht nur widersprechendes, sondern auch inhaltsgleiches Landesrecht durch Art. 31 GG gebrochen.59 Dies wird vor allem mit dem Hinweis vertreten, dass Art. 142 GG konstitutive Wirkung entfalte und dadurch alle übrigen inhaltsgleichen Regelungen der Anwendung des Art. 31 GG zugänglich seien.60 Im Gegensatz dazu bleibt bei der »föderalistischen« Auslegung inhaltsgleiches Landesrecht von gleichlautendem Bundesrecht unberührt. Der letzteren Ansicht hat sich auch das Bundesverfassungsgericht angeschlossen, wodurch die »unitarische« Lösung weitgehend verdrängt wurde.61

Die »föderalistische« Auslegung ist vor allem wegen des Wortlauts des Art. 31 GG vorzugswürdig. Demnach »bricht« Bundesrecht Landesrecht. Dies spricht im Sinne der Rechtsprechung und mit weitgehender Zustimmung des Schrifttums62 dafür, dass die Anwendbarkeit des Art. 31 GG ausdrücklich an das Vorliegen einer Kollisionslage geknüpft ist.63 Somit greift Art. 31 GG immer nur bei solchen Normen, die kompetenzgemäß sowohl durch Bundes- als auch durch Landesrecht dieselbe Rechtsfrage regeln und zwischen denen auch eine Kollision besteht.64 Eine Kollision liegt allerdings nur dann vor, wenn die Anwendung der Normen auf dasselbe Rechtsverhältnis zu unterschiedlichen Rechtsfolgen führt.65

Für eine Anwendung des Art. 31 GG auf die Kreditaufnahmeregelungen der Landesverfassungen von Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein bedürfte es einer Kollisionslage. Allerdings ist bei diesen Regelungen eine Kollisionslage schon deshalb ausgeschlossen,66 da inhaltsgleiche Neuverschuldungsregelungen nicht zu unterschiedlichen Rechtsfolgen führen können. Somit ist mangels Kollisionslage Art. 31 GG in den Fällen nicht anwendbar, bei denen landesverfassungsrechtliche Kreditaufnahmeregelungen mit denen des Art. 109 Abs. 3 GG übereinstimmen. Daher findet Art. 31 GG in diesem Fall eben gerade keine Anwendung und setzt inhaltsgleiches Landesrecht auch nicht außer Kraft. Vielmehr behalten über das Jahr 2019 hinaus diejenigen Regelungen ihre Geltung, die bereits den Vorgaben des Art. 109 Abs. 3 GG entsprechend eine strikte Neuverschuldungsregelung in ihre Landesverfassungen eingeführt haben.

3. Möglichkeit der harmonisierenden Auslegung

Bevor ein Kollisionsfall und somit eine Anwendung des Art. 31 GG in Betracht kommt, muss zudem überprüft werden, ob nicht durch Anwendung der Auslegungsregelungen eine Möglichkeit zur Harmonisierung der beiden konfrontierten Rechtsnormen besteht, z.B. durch Feststellung eines Spielraums für das Landesrecht oder dessen »bundesrechtskonformer« Auslegung.67 Hier ist zu berücksichtigen, dass den Ländern in Art. 109 Abs. 3 S. 5 GG grundsätzlich ein weiter Gestaltungsspielraum zugestanden wird.68

Für eine harmonisierende Auslegung kommen insbesondere diejenigen Länder in Betracht, die zwar keine strikte Neuverschuldungsregel in der Landesverfassung haben, dafür aber ein Art. 109 Abs. 3 GG entsprechendes Kreditaufnahmeverbot in die Landeshaushaltsordnung übernommen haben. Das landeshaushaltsrechtliche Kreditaufnahmeverbot könnte die landesverfassungsrechtliche Regelung i.S.v. Art. 109 Abs. 3 GG konkretisieren. Hierfür müssten aber zumindest die landeshaushaltsrechtlichen Regelungen dem strikten Verbot der strukturellen Neuverschuldung gem. Art. 109 Abs. 3 S. 1, 5 GG folgen.

Zwar haben die Länder Baden-Württemberg, Bayern, Hamburg und Sachsen prinzipiell die Regelung des Art. 109 Abs. 3 S. 1 GG dahingehend übernommen, dass der Haushaltsplan grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen ist. Jedoch gelten in diesen Ländern gleichzeitig Ausnahmeregelungen, die ein Abweichen »zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts« ermöglichen.69 Es wird jedoch durch die Neuregelung des Art. 109 Abs. 3 GG die Kreditaufnahmemöglichkeit i.S.d. Art. 109 Abs. 4 S. 1 GG a.F. zugunsten des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts funktional ersetzt, um die Neuverschuldung in wirksamer und justiziabler Weise besser zu begrenzen.70 Da die Kreditaufnahmeregelungen von Baden-Württemberg, Bayern, Hamburg und Sachsen sich aber noch – wie Art. 115 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG a.F. für den Bund – auf den Ausnahmetatbe-stand des »gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts« beziehen, besteht bei diesen keine Möglichkeit zur Harmonisierung mit Art. 109 Abs. 3 GG durch Auslegung.

Lediglich in Thüringen und Sachsen-Anhalt könnte eine entsprechende Auslegung in Betracht kommen, da ihre Regelungen nicht nur ein Kreditaufnahmeverbot vorsehen, sondern ihre Ausnahmen den Regelungen des Art. 109 Abs. 3 GG zumindest ähneln. So beziehen sich die Ausnahmetatbestände vom Kreditaufnahmeverbot in Sachsen-Anhalt und Thüringen i.S.v. Art. 109 Abs. 3 S. 2 GG auf Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen.71 Zusätzlich sind in Sachsen-Anhalt gem. § 18 Abs. 2 Nr. 2 LSAHO Kreditaufnahmen bei einer von der Normallage abweichenden konjunkturellen Entwicklung in Übereinstimmung mit Art. 109 Abs. 3 S. 2 GG zulässig.

In Thüringen weicht der Ausnahmetatbestand allerdings von der Formulierung des Art. 109 Abs. 3 S. 2 GG (»der Normallage abweichenden konjunkturellen Entwicklung«) ab. Hier sind gem. § 18 Abs. 2 Nr. 1 ThürHO Kredite zudem dann zulässig, wenn die Einnahmen aus Steuern und Zuweisungen nach Art. 107 Abs. 1 S. 1, 2, Abs. 2 S. 1, 2 GG im Dreijahresdurchschnitt der vorangegangenen Jahre unterschritten werden. Eine derartige statische Festlegung auf einen Rückgang der Einnahmen aus Steuern und Zuweisungen erweitert jedoch die Kreditaufnahmemöglichkeiten im Vergleich zu einer Regelung, die sich auf eine von der Normallage abweichende konjunkturelle Entwicklung im Sinne von Art. 109 Abs. 3 S. 2 GG beschränken würde. Zum einen werden von der Ausnahmeregelung des § 18 Abs. 2 Nr. 1 ThürHO nicht nur rein konjunkturell bedingte Abweichungen berücksichtigt, sondern auch die bloße Änderung steuerrechtlicher und finanzpolitischer Zuteilungen. Zum anderen kann selbst ein rein konjunkturell bedingter Rückgang der Steuern und Zuweisungen im Dreijahresdurchschnitt der vorangegangenen Jahre unter Umständen noch eine der Normallage entsprechende konjunkturelle Entwicklung darstellen. Eine solche Kreditaufnahme wird von Art. 109 Abs. 3 S. 2 GG aber gerade nicht gedeckt, so dass § 18 Abs. 2 Nr. 1 ThürHO im Wege der Auslegung mit der Neuregelung im Grundgesetz nicht harmonisiert werden kann.

Im Übrigen lassen sich die einfachgesetzlichen Regelungen in den Landeshaushaltsordnungen von Sachsen-Anhalt und Thüringen aber i.S.d. Art. 109 Abs. 3 S. 2 GG auslegen, so dass für diese Kreditbegrenzungsregelungen ein Kollisionsfall fehlt und Art. 31 GG nicht anwendbar ist. Allerdings kommt dort noch eine Anwendung des Art. 31 GG auf die weitergehenden landesverfassungsrechtlichen Kreditaufnahmeregelungen in Betracht.72

Zudem ist zu klären, ob die Ausnahmeregelung des Art. 117 Abs. 1 S. 2 Nr. 2b RhPfVerf durch Auslegung mit Art. 109 Abs. 3 GG harmonisiert werden kann. Gem. Art. 117 Abs. 1 S. 2 Nr. 2b RhPfVerf ist eine auf vier Jahre befristete Kreditaufnahme zur »Anpassung an eine strukturelle […] und dem Land nicht zurechenbare Änderung der Einnahme- oder Ausgabesituation« zulässig. Bei dieser Regelung könnte es sich um eine der außergewöhnlichen Notsituation des Art. 109 Abs. 3 S. 2 Hs. 2 GG entsprechende Ausnahmeregelung handeln. Allerdings umfasst Art. 117 Abs. 1 S. 2 Nr. 2b RhPfVerf generell »dem Land« nicht zurechenbare Änderungen der Einnahmen- und Ausgabensituationen und damit auch beispielsweise vom Bund ausbleibende Ausgleichszahlungen. Allerdings müssen sich die außergewöhnlichen Notsituationen im Sinne von Art. 109 Abs. 3 S. 2 Hs. 2 GG der Kontrolle des »Staates« und nicht nur des »Landes« entziehen. Art. 117 Abs. 1 S. 2 Nr. 2b RhPfVerf geht insofern über die Ausnahmeregelung des Art. 109 Abs. 3 GG hinaus und kann nicht durch Auslegung harmonisiert werden. Auch hier liegt eine Kollisionslage im Sinne von Art. 31 GG vor.73

4. Anwendung des Art. 31 GG

In den verbleibenden Ländern mit strikter Verschuldungsregelung in der Landeshaushaltsordnung (Baden-Württemberg, Bayern, Hamburg, Sachsen und Thüringen) und in denen ohne ein striktes Verbot der strukturellen Neuverschuldung (Berlin, Brandenburg, Bremen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Saarland) kommt eine Anwendung des Art. 31 GG in Betracht.

Mit den haushaltsrechtlichen Regelungen der betroffenen Länder, unabhängig ob landesverfassungsrechtlicher oder einfachgesetzlicher Art, und dem Art. 109 GG als Regelung des Grundgesetzes kommt es zu einem Zusammentreffen von kompetenzgemäßem Bundes- und Landesrecht. Art. 109 Abs. 3 S. 1 i.V.m. S. 5 GG sieht ein striktes Verbot struktureller Neuverschuldung für die Länder vor.74 In den Ländern ohne ein Verbot struktureller Neuverschuldung ist die Kreditaufnahme zumindest »bis zur Höhe der Summe der Ausgaben für Investitionen« beschränkt. Zusätzlich sind hiervon Ausnahmen zugunsten der Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts möglich.75 Insofern ist in diesen Ländern eine Kreditaufnahme auch unabhängig davon zulässig, ob es sich um eine konjunkturelle oder strukturelle Neuverschuldung handelt. Indem aber auch eine strukturelle Neuverschuldung durch die landesrechtlichen Regelungen zulässig ist, wird gerade eine Art. 109 Abs. 3 S. 1 i.V.m. S. 5 GG entgegenstehende Rechtsfolge ermöglicht.

Im Ergebnis derogiert Art. 31 GG diese landesrechtlichen Regelungen, da ihre Rechtsfolgen zu Art. 109 Abs. 3 GG im Widerspruch stehen, und setzt sie somit ab dem Jahr 2020 außer Kraft.76 Dies führt ab dem 1.1.2020 dazu, dass die landesrechtlichen Kreditaufnahmeregelungen von Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen und dem Saarland das Schicksal der Nichtigkeit ereilt, wenn diese bis dahin nicht den Vorgaben des Art. 109 Abs. 3 S. 1, 5 GG angepasst werden. In Sachsen-Anhalt und Thüringen sind vor allem die landesverfassungsrechtlichen Kreditaufnahmeregelungen sowie die einfachgesetzliche Vorschrift des § 18 Abs. 2 Nr. 1 ThürHO von der Derogation durch Art. 31 GG betroffen. In Rheinland-Pfalz ist – die Untätigkeit des Landesgesetzgebers vorausgesetzt – Art. 117 Abs. 1 S. 2 Nr. 2b RhPfVerf gem. Art. 31 GG ab dem Jahr 2020 nichtig.

II. Entfaltet die Übergangsregelung Art. 143d GG eine Vorwirkung vor dem Jahr 2020?

Es verbleibt die Frage, ob sich trotz der Verschiebung des Anwendungsbeginns der strikten Verschuldungsregelungen nach Art. 143d Abs. 1 GG bis spätestens 2020 nicht schon eine zeitliche Vorwirkung der Neuregelungen im Grundgesetz ergibt. Insbesondere ist zu klären, ob nicht die Länder entsprechend Vorbereitungen zu treffen haben, um die verfassungsrechtliche Regelung jedenfalls ab 2020 auch tatsächlich einhalten zu können. Man könnte es auch anders formulieren: Besteht für die Länder gegenwärtig bereits eine Verpflichtung zur Einleitung eines Bremsmanövers oder können sie die neuen Kreditaufnahmeregelungen ignorieren, um dann im Haushaltsjahr 2020 eine Vollbremsung einlegen zu müssen?

Eine Antwort hierauf könnte die Übergangsregelung des Art. 143d GG geben. Darin wird ausdrücklich zwischen solchen Ländern unterschieden, die das Verbot struktureller Neuverschuldung ab 2020 ohne Konsolidierungshilfen einhalten sollen (Abs.1) und solchen Ländern, denen zum Erreichen dieses Ziels Konsolidierungshilfen gewährt werden (Abs. 2, 3). Für letztere gelten neben den allgemeinen Übergangsregelungen des Art. 143d Abs. 1 GG besondere Anforderungen, wie sie mit ihrem Finanzierungsdefizit umzugehen haben.

1. Die allgemeinen Vorgaben der Übergangsregelung, Art. 143d Abs. 1 GG

Von den Ländern ist der neu gefasste Art. 109 GG gem. Art. 143d Abs. 1 S. 1 GG erstmals im Haushaltsjahr 2011 anzuwenden. Dies gilt allerdings mit der Einschränkung des Art. 143d Abs. 1 S. 3 GG, dass die Länder noch »bis zum 31. Dezember 2019 nach Maßgabe der geltenden landesrechtlichen Regelungen« Kredite aufnehmen können. Problematisch ist allerdings, dass den Ländern kein »konkreter Pfad zum Abbau vorhandener Finanzierungsdefizite«77 vorgegeben wird. Vielmehr hat der Landesgesetzgeber grundsätzlich einen weiten Gestaltungsspielraum zum Erreichen dieses Ziels.78 Fraglich ist, welche rechtlichen Konsequenzen sich für den Landesgesetzgeber aus Art. 143d Abs. 1 GG überhaupt ergeben können.

Der Vorbehalt des Art. 143d Abs. 1 S. 3 GG (»nach Maßgabe der geltenden landesrechtlichen Regelungen«) begründet keinen Gesetzgebungsauftrag, denn dieser ergibt sich allein aus Art. 109 Abs. 3 S. 5 GG.79 Mit der Beschränkung auf das »geltende« Landesrecht in Art. 143d Abs. 1 S. 3 GG wird für die Länder lediglich ein Verschlechterungsverbot begründet, welches einen inhaltlichen Bezug zum Maßstab des Art. 109 Abs. 3 GG n.F. hat.80

Dementsprechend ist es den Ländern untersagt, die zum Inkrafttreten der Föderalismusreform II am 1.8.2009 bereits über eine gemessen an Art. 109 Abs. 2 GG a.F. strengere Verschuldungsgrenze im Landesrecht verfügten, diese Grenzen so zu lockern, dass sie dadurch gegen Art. 109 Abs. 3 GG n.F. verstoßen.81

Umstritten ist, welcher rechtliche Gehalt Art. 143d Abs. 1 S. 4 GG zu entnehmen ist. Gem. Art. 143d Abs. 1 S. 4 GG sind die Länderhaushalte bis zum Haushaltsjahr 2020 so aufzustellen, dass bis dahin die Vorgaben des Art. 109 Abs. 3 S. 5 GG erfüllt werden. Nach einer Ansicht hat Art. 143d Abs. 1S. 4 GG keinen rechtlichen, sondern einen nur faktisch auffordernden Charakter.82 Dies wird damit begründet, dass sich aus dieser Regelung keine konkreten Rechtsfolgen ergeben.83 Da dem Gesetzgeber zudem ein weiter Gestaltungsspielraum zukomme, sei die Norm kaum gerichtlich durchsetzbar.84 Demnach sei es sogar denkbar, dass die strukturelle Neuverschuldung eines Landes nicht nur in einem Jahr, sondern sogar in allen Jahren bis 2019 ansteigt.85 Nach anderer Auffassung spricht der Wortlaut des Art. 143d Abs. 1 S. 4 GG (»Haushalte der Länder sind so aufzustellen«) dafür, dass den Landesgesetzgeber zumindest eine Rechtspflicht zum Schuldenabbau treffe, die im Rahmen des Entscheidungsspielraums des Parlaments auch justitiabel sei.86

Mit Blick auf die Entstehungsgeschichte des Art. 143d GG wurde mit der Verschiebung des Anwendungsbeginns des Art. 109 GG das Ziel verfolgt, den verschiedenen Gebietskörperschaften den Abbau des bestehenden strukturellen Defizits als Voraussetzung eines weitgehenden Kreditaufnahmeverbots zu ermöglichen.87 Insbesondere die strenge Schuldengrenze für die Länder in Art. 109 Abs. 3 S. 1 i.V.m. S. 5 Hs. 2 GG war heftig umstritten und drohte, die Reform scheitern zu lassen. Unter anderem mit der Aussicht auf zukünftige Konsolidierungszahlungen wurden den Kritikern mit Art. 143d GG derartige Zugeständnisse gemacht, dass im Ergebnis nur der politische Kompromiss die erforderliche Mehrheit für die Reform erbrachte.88 Dies erhärtet auch den Verdacht, dass die lange Übergangsfrist die Verabschiedung der Schuldenbremse erleichtert hat, denn erst nachfolgende Politikergenerationen werden davon mit voller Härte getroffen.89 Dies zeigt zwar zum einen, dass es die Schuldenbremse ohne die Relativierungen durch die Übergangsregelungen nicht gegeben hätte. Zum anderen wird aber auch deutlich, dass spätestens ab 2020 eine strukturelle Nullverschuldung erreichbar sein soll. Man verlangt von dem gegenwärtigen Gesetzgeber zumindest, dass er bis dahin einen Pfad einschlägt, auf dem das Ziel der strukturellen Nullverschuldung erreichbar bleibt. Insofern besteht auch eine rechtliche Verpflichtung hierzu, die in bestimmten Grenzen gerichtlich überprüfbar ist. Hierfür spricht auch die Systematik der Übergangsregelung des Art. 143d GG, denn die strengen Vorgaben für die Länder mit Konsolidierungshilfen in Art. 143d Abs. 2, 3 GG und die generelle Überwachung zur Vermeidung von extremen Haushaltsnotlagen durch den Stabilitätsrat gem. Art. 109a GG sind zumindest Indizien dafür, dass auch die anderen Länder sich bis Ende 2019 nicht planlos verschulden dürfen. Dem könnte man entgegnen, dass der maßgebliche Unterschied des Absatzes 1 zu den Absätzen 2 und 3 des Art. 143d GG darin liege, dass den Ländern ohne Konsolidierungshilfen gerade keine klar vorgezeichneten Abbauschritte wie in Art. 143d Abs. 2 S. 5 GG vorgegeben sind.90 Außerdem fehle es bei der Regelung für die Länder an einer Art. 143d Abs. 1 S. 6 GG entsprechenden Klausel, wonach der Bund »mit dem Abbau des bestehenden Defizits« im Haushaltsjahr 2011 beginnen soll.91 Den Ländern werden kein Zeitpunkt für den Abbaubeginn92 und keine konkreten Abbauschritte zur Beseitigung der strukturellen Neuverschuldung rechtlich vorgezeichnet – das »Wann« und »Wie« wird eben gerade nicht geregelt. Allerdings trifft Art. 143d Abs. 1 S. 4 GG eine Regelung, »ob« überhaupt gehandelt werden muss, denn er verpflichtet die Länder zumindest dazu, dass diese überhaupt einen Abbaupfad beschreiten, der das Ziel der strukturellen Nullverschuldung zumindest ermöglicht. Zwar folgt das Grundgesetz der Systematik, dass die Budgetautonomie der Länderparlamente grundsätzlich zu wahren ist und dass diese über das »Wie« des Schuldenabbaus zu entscheiden haben.93 Der Budgetautonomie wird dabei insofern Rechnung getragen, dass der kontrollierende Richter zumindest den Entscheidungsspielraum des Parlaments achten müsse.94 Somit ist der Entscheidungsspielraum des Parlaments durch den Richter auch grundsätzlich zu berücksichtigen, ohne dass die gerichtliche Überprüfbarkeit dadurch gänzlich entfällt.

Auch der Wortlaut des Art. 143d Abs. 1 S. 4 GG (»sind so aufzustellen«) spricht für eine Rechtspflicht. Zudem bringen die Sätze 1 und 2 des Art. 143d Abs. 1 GG zum Ausdruck, dass die alte Fassung des Art. 109 GG letztmals im Haushaltsjahr 2010 und dessen neue Fassung erstmals im Haushaltsjahr 2011 anzuwenden ist. Insofern wird hiermit die Regel festgelegt, dass Art. 109 Abs. 3 GG ab dem Jahr 2011 grundsätzlich gelten soll. Art. 143d Abs. 1 S. 3 GG stellt hierzu nur eine Ausnahme dar, die die Möglichkeit eröffnet, nach Maßgabe der landesrechtlichen Regelungen von den Vorgaben des Art. 109 Abs. 3 GG abzuweichen. Zwischen Art. 143d Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG und dessen Satz 3 liegt insofern ein Regel-Ausnahme-Verhältnis vor. Dies ergibt sich auch daraus, dass die Soll-Vorschrift des Art. 143d Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG sonst obsolet wäre. Indem schon nach dem Wortlaut des Art. 143d Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG die neue Fassung des Art. 109 Abs. 3 GG als Regel bereits im Haushaltsjahr 2011 anzuwenden ist, muss davon ausgegangen werden, dass auch Art. 143d Abs. 1 S. 4 GG mehr als nur einen rein faktischen Charakter hat oder eine bloß abstrakte Verpflichtung darstellt,95 sondern vielmehr eine Rechtspflicht des Landesgesetzgebers begründet. Es ist auch nicht davon auszugehen, dass Art. 143d Abs. 1 S. 4 GG überflüssig ist, da er nur etwas Selbstverständliches formuliere, »was schon aus dem Zusammenhang der Neuregelung zu erschließen«96 sei. Vielmehr spricht die Tatsache, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber ausdrücklich im Verfassungstext darauf hinweist, dafür, dass die Vorgabe des Art. 143d Abs. 1 S. 4 GG auch rechtlich verbindlich sein soll.

Somit ergibt sich für die Länder aus Art. 143d Abs. 1 S. 4 GG die justitiable Rechtspflicht, zielführende Maßnahmen zu ergreifen, um auf die Vorgaben des Art. 109 Abs. 3 S. 1 i.V.m. S. 5 GG hinzuwirken.97 Zudem folgt indirekt aus Art. 143d Abs. 1 S. 3, 4 GG, dass der Landesgesetzgeber den Gesetzgebungsauftrag des Art. 109 Abs. 3 S. 5 GG zu erfüllen und bis dahin materielle und verfahrensrechtliche Regelungen zur Einhaltung des Neuverschuldungsverbots zu erlassen hat.98 Darüber hinausgehende Verpflichtungen sind in der Übergangszeit bis Ende 2019 für die Länder aus Art. 143d Abs. 1 GG aber nicht ableitbar.

2. Vorgaben für die Länder mit Konsolidierungshilfen, Art. 143d Abs. 2, 3 GG

Strengere Vorgaben ergeben sich hingegen für die Länder, denen Konsolidierungshilfen nach Art. 143d Abs. 2, 3 GG gewährt werden. Art. 143d Abs. 2 GG begründet eine für die Jahre 2011 bis 2019 befristete Ermächtigung des Bundeshaushaltsgesetzgebers zur Zahlung von Konsolidierungshilfen an die Länder Berlin, Bremen, Saarland, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein.99Allerdings setzt die Zahlung der Konsolidierungshilfen gem. Art. 143d Abs. 2 S. 4 GG den vollständigen Abbau100 der Finanzierungsdefizite bis Ende 2020 voraus. Dabei ist die Zahlung der Konsolidierungshilfen in Höhe von jährlich insgesamt 800 Millionen Euro an die Einhaltung eines Konsolidierungspfades geknüpft, der die betreffenden Länder in die Lage versetzen soll, ihre Haushalte bis spätestens 2020 auch ausgleichen zu können.101 Der Konsolidierungspfad ist von Art. 143d Abs. 2 S. 5 GG i.V.m. dem Gesetz zur Gewährung von Konsolidierungshilfen (KonsHilfG)102 präzise vorgezeichnet und unterteilt sich in drei Bestandteile. Erstens sind gem. § 2 Abs. 1 S. 2 KonsHilfG jährliche Obergrenzen zum Abbau des Finanzierungsdefizits einzuhalten.103 Zweitens unterliegt die Einhaltung des Konsolidierungspfades gem. § 2 Abs. 2 KonsHilfG der Überwachung durch den Stabilitätsrat. Drittens sieht § 2 Abs. 3 i.V.m. §§ 1 Abs. 3 S. 3 KonsHilfG Sanktionsmaßnahmen für den Fall vor, dass ein Land von seinem Konsolidierungspfad abweicht, d.h. die jährlichen Abbauschritte nicht einhält. In diesen strengen Vorgaben des Konsolidierungspfades liegt ein essentieller Unterschied zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Länder, denen keine Konsolidierungshilfen gewährt werden und die keinen konkreten Pfad zum Abbau vorhandener Finanzierungsdefizite einzuhalten haben.104

Die bundesgesetzliche Grundlage zur Gewährung der Konsolidierungshilfen gem. Art. 143d Abs. 2, 3 GG ist mit dem Erlass des KonsHilfG105 geschaffen worden.106 Konstitutive Voraussetzung für die Gewährung von Hilfen ist gem. Art. 143d Abs. 2 S. 3 GG der Abschluss einer Verwaltungsvereinbarung.107 Eine entsprechende Verwaltungsvereinbarung haben inzwischen alle in Art. 143d Abs. 2 S. 1 GG genannten Länder unterzeichnet.108 Damit haben sich Berlin, Bremen, Saarland, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein dem strengen Konsolidierungspfad des Art. 143d Abs. 2 GG unterworfen. Sie sind gem. Art. 143d Abs. 2 S. 4 GG verfassungsrechtlich verpflichtet, ihr strukturelles Finanzierungsdefizit109 in den Jahren 2011 bis Ende 2020 stufenweise abzubauen, wenn sie sich nicht den Sanktionsmaßnahmen gem. Art. 143 Abs. 2 S. 5 GG i.V.m. §§ 2 Abs. 3, 4 KonsHilfG aussetzen wollen. Gleichwohl besteht für diese Länder auch während des Konsolidierungsverfahrens des Art. 143d Abs. 2 S. 3 bis 5 GG die Möglichkeit, im Rahmen ihrer landesverfassungsrechtlichen Regelungen Kredite aufzunehmen, solange sie nur die in der Verwaltungsvereinbarung festgelegte Kreditobergrenze nicht überschreiten.110

3. Zwischenergebnis

Aus 143d GG ergeben sich nur für die Länder mit Konsolidierungshilfen strenge Vorgaben, um das Neuverschuldungsverbot zu erreichen. Für die übrigen Länder gilt bis dahin lediglich, dass sie ihre bisherigen Verschuldungsgrenzen insoweit nicht lockern dürfen, als sie dadurch gegen Art. 109 Abs. 3 GG n.F. verstoßen würden. Zudem müssen sie bis Ende des Jahres 2019 verfahrensrechtliche und materielle Regelungen zur Einhaltung des Verbots der strukturellen Neuverschuldung erlassen haben.

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