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Policy-Analyse in der Schweiz

Markus Freitag und Adrian Vatter (Hg.)

Politik und Gesellschaft in der Schweiz

Band 1:

Markus Freitag (Hg.)

Das soziale Kapital der Schweiz

Band 2:

Thomas Milic, Bianca Rousselot, Adrian Vatter

Handbuch der Abstimmungsforschung

Band 3:

Markus Freitag und Adrian Vatter (Hg.)

Wahlen und Wählerschaft in der Schweiz

Weitere Bände in Vorbereitung

NZZ Libro

Fritz Sager, Karin Ingold und Andreas Balthasar

Policy-Analyse
in der Schweiz

Besonderheiten, Theorien, Beispiele

NZZ Libro

Danksagung

Dieses Buch wäre nicht zustande gekommen ohne die Unterstützung unserer Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, denen wir zu grossem Dank verpflichtet sind. Für ihren grossen Einsatz wollen wir vorab Frau Ursina Roffler vom Institut für Politikwissenschaft der Universität Bern sowie Frau Anna Frey und Frau Lyn Pleger vom Kompetenzzentrum für Public Management der Universität Bern danken. Ebenso danken wir für ihre wertvollen Beiträge Jasmin Blatter, Marietta Bürki, Anik Glaus, Susanne Hadorn, Markus Hinterleitner, Pascal Hurni, Lorenz Kammermann, Johanna Künzler, Jennifer Luginbühl, Philipp Lutz, Céline Mavrot, Nina Meili, Ladina Moser, Eva Thomann, Kristin Thorshaug und Stefan Wittwer. Adrian Vatter und Markus Freitag danken wir für die Aufnahme unseres Werks in die von ihnen betreute Schriftenreihe «Politik und Gesellschaft in der Schweiz». NZZ Libro schliesslich danken wir für die zügige und zielführende Zusammenarbeit bei der Produktion dieses Buchs.

Bern und Luzern, im Januar 2017

Fritz Sager, Karin Ingold und Andreas Balthasar

1 Einführung

Politik ist eine sehr vielschichtige und facettenreiche Angelegenheit. Eine sehr allgemeine Definition lautet: Politik ist die Lösung von gesellschaftlichen Problemen. Mit dieser sehr breiten Sichtweise werden verschiedene Aspekte von Politik erfasst: Erstens geht es um Gesellschaft, ob sie nun mitbestimmen kann oder nicht und in welcher Form und welche Teile davon einbezogen sind und welche ausgeschlossen werden – Politik betrifft immer ein soziales Ganzes. Zweitens ist Politik kein Selbstzweck, sondern es geht um gesellschaftliche Probleme. Probleme sind keine objektiv erfassbare Grösse, sondern bedingen eine Wertung. Das heisst, die Meinungen darüber, was ein gesellschaftliches Problem ist und was nicht, können auseinandergehen und sie tun das auch in den meisten Fällen. Politik beinhaltet deshalb den Streit und die Aushandlungsprozesse zu seiner Beilegung. Entsprechend impliziert drittens der Begriff «Lösung» sowohl einen Prozess als auch einen Erlass. Lösung als Prozess umfasst den Weg von der oben beschriebenen Feststellung, was für ein Problem denn genau gelöst werden soll, über die Einigung darüber, wie das Problem, auf das sich die Gesellschaft geeinigt hat, gelöst werden soll, bis hin zur tatsächlichen Behebung des Problems oder aber deren Scheitern. Lösung als Erlass bezeichnet das Konzept, in dem der Wirkmechanismus der Problembehebung festgelegt wird. Mit dieser Art und Weise der Problemlösung, also mit dem «Wie?» von Politik, beschäftigt sich die Policy-Analyse. Gegenstand der Policy-Analyse ist die Public Policy beziehungsweise die öffentliche Politik, wie sie in Abgrenzung zu den anderen Aspekten von Politik im deutschen Sprachraum genannt wird. Allgemein lässt sich eine öffentliche Politik definieren als «Ensemble kohärenter und zielgerichteter Handlungen und Entscheidungen unterschiedlicher Rechtsqualität, die dazu berufene staatliche, verbandliche oder private Personen im Hinblick auf die Lösung eines gesellschaftlichen Problems vornehmen beziehungsweise treffen» (Bussmann et al., 1997, S. 62).

Die Policy-Analyse umfasst nicht nur eine praktisch-analytische Tätigkeit, die meistens von der Verwaltung, aber auch von privaten und Nichtregierungsorganisationen ausgeführt wird, sondern ist vor allem eine eigenständige Forschungsdisziplin, die sich hauptsächlich in der Politikwissenschaft ansiedelt. Im englischen Sprachraum werden die beiden Zugänge unterschieden durch die begriffliche Aufteilung in Policy Analysis für die praktische und meist ökonomisch ausgerichtete Wirkungsmodellierung von politischen Interventionen und in Policy Studies für die politikwissenschaftliche Auseinandersetzung mit der öffentlichen Politik als gesellschaftlichem Phänomen, das in der oben beschriebenen Weise sowohl Prozesse als auch Wirkmechanismen und Umsetzung umfasst. Im deutschen Sprachraum hat sich der Begriff Policy-Analyse für beide Orientierungen durchgesetzt und wird deshalb auch von uns für die hier präsentierte sozialwissenschaftliche Ausrichtung verwendet. In diesem Lehrbuch fokussieren wir uns somit auf die Policy-Analyse als akademische Disziplin und explizit politikwissenschaftliche Forschungstätigkeit.

Ziel dieses Buchs ist es, verschiedene theoretische und konzeptionelle Elemente der Policy-Analyse vorzustellen und mit empirischen Beispielen aus der Schweiz zu untermauern. Hierzu stützen wir uns sowohl auf traditionelle Literatur der Policy-Analyse wie auch auf neuere theoretische, methodische und empirische Entwicklungen im Feld, die meistens unter dem Begriff Governance zusammengefasst werden. Den nachfolgend vorgestellten Ansätzen ist eigen, dass sie Policy-Analyse als die Untersuchung der öffentlichen Politik verstehen. Die öffentliche Politik dient wie gesehen der Lösung gesellschaftlicher Probleme. Die Policy-Analyse bietet also eine «Rahmenperspektive», die analytische Kategorien und Konzepte für die Untersuchung von Politikprozessen und -strukturen bietet (Döhler, 2014, S. 76). Damit bilden unter anderem auch die Frage nach dem Verhältnis zwischen Politik und Verwaltung sowie die Rolle, Ressourcen und Einflussmöglichkeiten der öffentlichen Verwaltung als politischer Akteur wichtige Untersuchungsgegenstände sowohl der politik- als auch der verwaltungswissenschaftlichen Betrachtung öffentlicher Politiken und ihrer Entstehungsprozesse.

Die öffentliche Politik wird in der Schweizer Politikwissenschaft sehr aktiv beforscht und ist Gegenstand sämtlicher politikwissenschaftlichen Curricula. Gleichwohl gibt es bislang kein Lehrbuch, das sich der Analyse der öffentlichen Politik in der Schweiz annimmt (für Ausnahmen im Umweltbereich siehe Ingold et al., 2016; Knoepfel, 2007). Der vorliegende Band füllt diese Lücke, indem zum einen der institutionelle Rahmen des politischen Systems der Schweiz explizit als Raster genommen wird, andererseits ein umfassender Theorieüberblick mit jeweils konkreten Anwendungsfällen aus der Schweizer Politik illustriert wird.

Nachdem wir nachfolgend den Begriff der «öffentlichen Politik» in der Policy-Analyse genauer definieren und einführen, gehen wir auf die Policy-Analyse als Disziplin in der Schweizer Politikwissenschaft ein. Wir schliessen mit einer Einführung in das Ziel und die Struktur des Buchs.

1.1 Policy, Polity und Politics

Mittels der angelsächsischen Differenzierung der Begriffe Policy, Polity und Politics wird eine Konkretisierung des Begriffs einer Public Policy möglich. So liegt dem Begriff der Policy ein doppelter Sinngehalt zugrunde. Zum einen dient er der Beschreibung einer Sachpolitik beziehungsweise eines Politikfelds wie zum Beispiel die Gesundheitspolitik, die Arbeitsmarktpolitik oder die Energiepolitik. Zum anderen erfasst er auch eine analytische Politikkategorie, die aus der englischen Begrifflichkeit abgeleitet wird. Die analytische Politikkategorie Policy ist neben der Polity und Politics eine der drei Dimensionen von Politik, die in Tabelle 1 dargestellt sind. Sie bezeichnet sowohl Ziele als auch Inhalte politischer Programme. Die Dimension Policy manifestiert sich in politischen Programmen, Aufgaben und Zielen. Dabei versucht die Policy Probleme zu lösen, zu gestalten und Aufgaben zu erfüllen, wobei ihr eine Wert- und Zielorientierung innewohnt (Schubert und Bandelow, 2003, S. 4 ff.). Beispiele für Policies sind Gesetze, Verordnungen, Entscheidungen und Massnahmen: zusammenfassend also alle politischen Entscheidungen, die einen direkten oder indirekten Einfluss auf die Bürger haben. Die Polity hingegen meint die Form von Politik, die sich durch Normen, Institutionen oder die Verfassung ausdrückt und durch Organisation, Verfahrensregeln und Ordnung gekennzeichnet ist. Die dritte Dimension von Politik, die Politics, weist prozessualen Charakter auf, sodass ihre potenziellen Erscheinungsformen zum Beispiel Interessen oder Konflikte sein können. Die Erscheinungsformen sind hierbei besonders durch Macht, Konsens und Durchsetzung gekennzeichnet (Böhret et al., 1988, S. 7). Die semantische Dreiteilung hat primär theoretischen Charakter, da in der Realität die drei Dimensionen eng miteinander verwoben und mitunter nicht klar voneinander zu trennen sind. Dennoch ist es wichtig, diese Trennung vorzunehmen, um insbesondere die verschiedenen Aspekte bei der Generierung und Umsetzung einer Public Policy zu verstehen.

Tabelle 1: Dimensionen von Politik.
Polity
(Form)
Policy
(Inhalt)
Politics
(Prozess)
Erscheinungsformen• Verfassung
• Normen
• Institutionen
• Aufgaben und Ziele
• Politische Programme
• Interessen
• Konflikte
• Kampf
Merkmale• Organisation
• Verfahrensregeln
Ordnung
• Problemlösung
• Aufgabenerfüllung
• Wert- und Zielorientierung
Gestaltung
• Macht
• Konsens
Durchsetzung
Quelle: eigene Darstellung nach Böhret et al. (1988).

Eines der Hauptziele dieses Buchs ist es, auf die Eigenheiten des schweizerischen Kontexts einzugehen, wenn es um die Bereitstellung und Umsetzung von öffentlichen Politiken geht. Gerade die schweizerischen Institutionen (Polity), wie Föderalismus oder direkte Demokratie, haben einen entscheidenden Einfluss auf die Ausgestaltung von Prozessen (Politics) und schliesslich auch von Inhalten (Policy). Auf diese politischen Institutionen der Schweiz wird im Kapitel 2 eingegangen, worauf sich Kapitel 3 und 4 dann konkreter dem Policy-Begriff widmen: Sie definieren die öffentliche Politik und stellen sie als Forschungsgegenstand vor. Politics spielen dann in den Kapiteln 5 und 6 eine zentrale Rolle: Der Policy Cycle fasst das Entstehen und Sich-entwickeln einer öffentlichen Politik als Prozess in verschiedenen Etappen zusammen. Und auch wenn sich die Politikprozesstheorien, wie sie in Kapitel 6 vorgestellt werden, von der Phasenheuristik des Policy Cycles distanzieren, sprechen auch sie den Politics eine wichtige Rolle zu, wenn es darum geht, Policies (als Plural von Policy) und somit Inhalte zu verstehen und erklären. Policies können also als ein Resultat von Politics verstanden werden; sie entstehen und entwickeln sich eingebettet in Polity. Deshalb versucht die Policy-Analyse, den gegenseitigen Abhängigkeiten dieser drei Elemente Rechnung zu tragen. Als Folge davon hat sich der Governance-Begriff, wie in Kapitel 7 vorgestellt, als neue Form des Steuerns und Lenkens etabliert. Unter Governance verstehen wir die komplexen Interdependenzen zwischen Akteuren, Prozessen und Institutionen bei der Untersuchung von öffentlichen Politiken, was also einer Policy-Analyse entspricht, die Policy, Polity und Politics berücksichtigt.

1.2 Entwicklung einer Disziplin in der Schweiz

Die Policy-Analyse hat die Schweiz via Etablierung der Verwaltungswissenschaft erreicht (Sager, 2014; Bandelow et al., 2013; Sager und Hurni, 2013). Germann (1998, S. 7) hält in seinem Übersichtswerk Öffentliche Verwaltung in der Schweiz zur schweizerischen Verwaltungswissenschaft fest, dass in der Nachkriegszeit die juristische Sichtweise prägend war und sich erst ab den 1970er-Jahren auch «Ökonomen, Betriebswirte, Organisationssoziologen und Politikwissenschaftler» mit der öffentlichen Verwaltung zu beschäftigen begannen. Die Entwicklung wurde begleitet beziehungsweise getragen von der institutionellen Etablierung des Fachs. Als ersten wichtigen Schritt der Institutionalisierung identifiziert Germann (1998, S. 18) den Anfang der 1970er-Jahre eingerichteten Lehrgang für öffentliche Verwaltung am Département de science politique der Universität Genf. 1981 wurde das Institut des hautes études en administration publique (IDHEAP) in Lausanne in Form einer Stiftung als erstes Hochschulinstitut in der Schweiz gegründet, das sich ausschliesslich der Lehre und der Forschung im Gebiet der öffentlichen Verwaltung widmet. Das IDHEAP beschäftigte sich neben Lehre und Forschung auch stark mit Beratungsaufträgen der öffentlichen Hand und erhielt damit einen starken Praxisbezug.

Die Policy-Analyse hat bei der Neuausrichtung der schweizerischen Verwaltungswissenschaft als Sozialwissenschaft zu Beginn eine tragende Rolle gespielt, die in der weiteren Entwicklung des Fachs jedoch alsbald wieder verloren ging. Das Bewusstsein, dass die öffentliche Verwaltung nicht als blosser «Durchlauferhitzer» beim Vollzug öffentlicher Politik fungiert, sondern vielmehr einen zentralen politischen Akteur in allen Phasen des Policy Cycle darstellt, also von der Problemdefinition über die Umsetzung und bis zur Bewertung von öffentlicher Politik, hat sich in der Politikwissenschaft seit dem Aufkommen der Policy-Analyse in den 1960er-Jahren etabliert. Dieser Befund einer dominanten Verwaltung zeigt sich beispielsweise in Urios (1972) Untersuchung der Mirage-Affäre. Eine eigentliche Blütezeit erlebte die politische Verwaltungsforschung in der Schweiz in den 1970er- und frühen 1980er-Jahren mit den Werken von Klöti (1972), Geser und Höpflinger (1977), Geser (1981), Germann (1981), Urio (1984) und Linder (1987). Schon bald darauf hat sich die einschlägige Politikwissenschaft allerdings von den institutionellen Strukturen des Policy Making (Government) abgewandt und den Fokus auf den Prozess der gesellschaftlichen Steuerung (Governance) gelegt. Dieser Perspektivenwechsel weg von den administrativen Strukturen war durchaus gerechtfertigt durch den Wandel der politischen Realitäten. Tatsächlich stellten sich zunehmend hybride Formen der Politikgestaltung und -umsetzung ein, die die hierarchischen Strukturen formaler Demokratie ergänzten und teilweise substituierten (Benz und Papadopoulos, 2006). Der Wandel führte allerdings zu einer tendenziellen Übergewichtung der Rolle der gesellschaftlichen Selbststeuerung bei der Formulierung und Umsetzung öffentlicher Politik.

Während die Anfänge der Policy-Analyse in der Schweiz eine starke Binnenorientierung aufwiesen, zeichnet sich die heutige Forschungslandschaft durch eine ausgeprägte Internationalität aus. Eine im Jahr 2013 durchgeführte Analyse der Ko-Autorenschaft in der Schweizer Politikwissenschaft hat gezeigt, dass zwei Drittel aller Artikel gemeinsam mit internationalen Forschenden publiziert wurden (Leifeld und Ingold, 2016). Vor allem die Disziplin der Policy-Analyse und der Verwaltungswissenschaften scheint besonders gut international wie auch national vernetzt zu sein: Unter den zehn aktivsten Forschenden, was Ko-Autorenschaften anbelangt, sind mehr als die Hälfte Policy-Analysten, auch wenn weniger als ein Viertel der Schweizer Politologen dieser Disziplin angehören (Leifeld und Ingold, 2016). Es zeigt sich also, dass, anders als ihre grossen Nachbarn Deutschland und Frankreich, die Schweiz zu klein ist, um sich selber zu genügen, was insbesondere bei der schweizerischen Politikwissenschaft frühzeitig zu einer Ausrichtung an internationalen Debatten geführt hat (Bandelow et al., 2013, S. 83). Die aktuelle sozialwissenschaftliche Auseinandersetzung mit der öffentlichen Politik in der Schweiz ist viel eher theoriegeleitet denn nur an schweizspezifischen Problemen interessiert, da sich internationale Visibilität nur mit Beiträgen zur disziplinären Theorieentwicklung herstellen lässt (Sager und Pleger, 2015). Idealerweise gelingt die Verbindung von praktischem Interesse und wissenschaftlicher Relevanz über den Fall hinaus.

Für die Policy-Analyse stellt die Schweiz aus mehreren Gründen einen äusserst spannenden Fall dar. Aufgrund der direktdemokratischen Kontrolle ist die politische Debatte über öffentliche Politik in der Schweiz besser sichtbar, indem sie sich nicht auf Parlamentsdebatten und die Medienöffentlichkeit reduziert, sondern im Abstimmungskampf eine ausgeprägte Pluralität der öffentlichen Deliberation zeigt, die sich direkt in den Politikentscheid übersetzt. Diese Vielzahl der involvierten Akteure ist nicht einzigartig, sehr wohl aber die politische Bedeutung dieser Akteure. Aufgrund der Referendumsfähigkeit auch kleiner politischer Gruppen gilt es in der Schweiz, Interessen sehr breit aufzunehmen. Zweitens haben die direkte Demokratie und der Föderalismus zu einem begrenzten Zentralstaat geführt und auch die Kantone und Gemeinden weisen – nicht zuletzt aufgrund des nach wie vor verbreiteten Milizprinzips – eine vergleichsweise schwache Staatsmacht aus. Die Schweiz ist damit auf allen föderalen Ebenen ein spannender Testfall für hybride Formen der Politikgestaltung und -umsetzung, wie sie beispielsweise die New-Modes-of-Governance-Literatur beschreibt. Drittens bietet der Föderalismus ein ideales Forschungsfeld für den Vergleich von politischen Einheiten, indem sich die Kantone in einer Vielzahl von Eigenschaften unterscheiden, aber die wesentlichen Systemeigenschaften der schweizerischen Demokratie teilen und somit die Gegenüberstellung von 26 vergleichbaren staatlichen Systemen und ihres Umgangs mit Policy-Entscheidungen und deren Umsetzung ermöglichen (Sager und Mavrot, 2015). Die Bedeutung und Autonomie der untergeordneten föderalen Einheiten bietet schliesslich auch ein hervorragendes Forschungsfeld für die Analyse der vertikalen Mehrebenensteuerung einerseits, der horizontalen Koordination von formalen territorialen Einheiten in Gebieten, die nicht den tatsächlichen funktionalen Problemräumen entsprechen, in denen eine öffentliche Politik wirken soll, andererseits.

Die folgenden Ausführungen zur Policy-Analyse alimentieren sich aus der internationalen Literatur und den theoretischen Debatten, die das Fach prägen. Der Fall, an dem diese Ansätze gespiegelt werden, ist jedoch die Schweiz. Und gemäss dem Anspruch des Buchs werden die Theorien und Konzepte auch auf ihre Anwendbarkeit auf den spezifischen Fall des politischen Systems der Schweiz hin diskutiert und bewertet.

1.3 Ziel, Publikum und Aufbau dieses Buchs

Das übergeordnete Ziel dieses Buchs ist es, die Besonderheiten des politischen Systems der Schweiz in den Zusammenhang mit der öffentlichen Politik und der Policy-Analyse zu stellen. Wir folgen also der Annahme, dass die Schweizer Institutionen einen speziellen Kontext für die Entstehung, Umsetzung und Evaluation öffentlicher Politiken schaffen. Das zweite Ziel, das wir mit diesem Buch verfolgen, ist es, eine Einführung in die wichtigsten Elemente, theoretischen Ansätze und konzeptionellen Entwicklungen der Policy-Analyse des 21. Jahrhunderts zu geben. In erster Linie handelt es sich hier um ein Lehrbuch, weshalb die Vermittlung von Grundlagen sowie das Darlegen aktueller wissenschaftlicher und empirischer Diskussionen zentral scheinen. In diesem Sinne kombinieren wir traditionelle Literatur und Standardwerke mit neusten Erscheinungen und Erkenntnissen der Forschung. Illustriert werden diese Heuristiken, Konzepte, Theorien und Ansätze anhand von Beispielen der Schweizer Policy-Forschung.

Das Wechselspiel zwischen Theorie und Empirie dient sowohl der Veranschaulichung der Forschungstätigkeit als auch der Bestätigung des Eingangsvotums, dass die Policy-Analyse sowohl Wissenschaft wie auch Praxis sein kann. Dieses Buch wendet sich in erster Linie an Studierende der Politik-, Wirtschafts- und Sozialwissenschaften im weiteren Sinne, der Verwaltungswissenschaften und der Policy-Analyse im engeren Sinne. Doch auch Forschenden und Praktikern aus Universitäten, Fachhochschulen, im öffentlichen und privaten Sektor Tätige, die sich für die Policy-Analyse im Schweizer Kontext sowie für aktuelle Forschung in verschiedenen Schweizer Politikfeldern interessieren, bietet dieses Buch ein geeignetes Grundlagen- und Nachschlagewerk.

Dieses Buch gliedert sich in acht Kapitel und umfasst nach dieser Einleitung folgende Inhalte. In Kapitel 2 werden das politische System und die zentralen Institutionen der Schweiz beschrieben. Dieser Einstieg durch die Darlegung der Polity verfolgt oben erwähntes Ziel, den Fokus auf die Gestaltung öffentlicher Politiken im speziellen Rahmen des Schweizer Kontexts zu legen. Anschliessend wird eine Abgrenzung des Begriffs der öffentlichen Politik anhand ihrer zentralen Elemente vorgenommen. Ein solches Element stellen sogenannte Policy-Instrumente dar: Sie sind einzelne Eingriffe des Staats in die Gesellschaft oder Wirtschaft und Teil einer Policy oder eines politischen Programmes. Typische solche Policy-Instrumente sind zum Beispiel Verbote, aber auch Steuern oder andere marktwirtschaftliche Anreizsysteme. Zudem wird in Kapitel 3 auch auf Akteure und spezifische Akteursgruppen eingegangen, die direkt mit diesen Policy-Instrumenten in Berührung kommen. Dazu gehören die Verwaltung und die politischen Behörden, die Policy-Instrumente gestalten, über ihre Einführung entscheiden und diese umsetzen oder die Umsetzung delegieren; aber auch Begünstigte oder Adressaten einer öffentlichen Politik. Letztere werden auch Zielgruppe einer staatlichen Intervention genannt, da durch ihre Verhaltensänderung das politisch definierte Ziel erreicht werden soll. Kapitel 4 legt anschliessend den Anspruch der Policy-Analyse zum Verständnis öffentlicher Politiken dar. Wir diskutieren sowohl die Definition von Policy-Erfolg, seine verschiedenen Ausprägungen wie auch die Wichtigkeit von erfolgreichen Politiken. Darauf aufbauend werden die zentralen theoretischen Grundlagen zur Analyse öffentlicher Politiken in den Kapiteln 5 und 6 detailliert erläutert. Dazu stellen wir zuerst den Policy Cycle vor (Kapitel 5): Vom Agenda Setting über Formulierung, Entscheid und Umsetzung bis hin zur Evaluation einer öffentlichen Politik wird jede einzelne Phase des Zyklus vorgestellt und anhand von Schweizer Beispielen illustriert. Der Wert des Policy Cycle als analytische Heuristik, die auf der Abfolge von Phasen basiert, liegt vorab in der Darstellung und Systematisierung von öffentlicher Politik. Für die theoriegeleitete empirische Erklärung von Entstehung und Wandel öffentlicher Politiken müssen aber weitere Ansätze herbeigezogen werden. Dies geschieht in Kapitel 6, in dem wir fünf verschiedene Theorien und Frameworks (Multiple Streams, Neoinstitutionalismus, lerntheoretischer Ansatz, Advocacy Coalition Framework, Punctuated Equilibrium, Policy Diffusion, Blame Avoidance) vorstellen und erneut mit neuen Forschungsergebnissen der Schweizer Policy-Analyse illustrieren. Dieses Kapitel zeigt auf, dass die Policy-Analyse als Disziplin der Politikwissenschaft fähig ist, Elemente der Politics sowie der Policy zu kombinieren, aber auch einzeln zu identifizieren, und somit Faktoren, die einen Politikwandel herbeiführen können, herauszuschälen. In Kapitel 7 wird mit der Darstellung neuer Governance-Ansätze auch die veränderte Rolle des Staates, und damit der öffentlichen Verwaltung, im Rahmen neuer politisch-gesellschaftlicher Steuerungsformen dargelegt. Dabei fokussieren wir uns auf neue Policy-Formen im Sinne von veränderten Steuerungsinstrumenten, die entstehen, um komplexe gesellschaftliche, durch Nachhaltigkeit und Globalisierung geprägte Themen anzugehen. Governance umfasst aber auch weiter die Dimensionen der Politics und der Polity und legt die Rolle neuer Akteure und von Netzwerken dar, wenn öffentliche Politiken liberalisiert, staatliche Betriebe (teil-)privatisiert werden. In unserem Fazit (Kapitel 8) gehen wir explizit nochmals darauf ein, welchen speziellen Rahmen die Schweiz für die Gestaltung öffentlicher Politiken bietet. Wir hinterfragen das Gelernte aus dem Wechselspiel zwischen aus der internationalen Literatur angewandten Theorien mit einem Allgemeingültigkeitsanspruch und Schweizer Anwendungen und beantworten so die Frage, welchen Beitrag die Schweiz und die hiesige Policy-Analyse zur theoretischen Weiterentwicklung der Disziplin leisten kann.

2 Das politische System der Schweiz als spezieller Kontext

2.1 Einleitung

Die Schweiz verfügt über ein spezifisches politisches System und gilt bisweilen als Sonderfall unter den liberalen Demokratien. Die ausgeprägte Pluralität unterschiedlicher Sprachen, Religionen und gesellschaftlicher Strukturen hat politische Institutionen mit aussergewöhnlicher demokratischer Machtteilung geformt. Das schweizerische System zeichnet sich durch die partikuläre Kombination von «direkter Demokratie», «Föderalismus» und «Konkordanz» aus. Dieses institutionelle Setting gestaltet den politischen Prozess in der Schweiz auf spezifische Weise. Dabei stellt die Schweiz in zweierlei Hinsicht ein Labor politischer Prozesse dar. Einerseits ermöglicht ein ausgeprägter Föderalismus, dass die Kantone ein experimentelles Versuchslabor für die nationale Politik bilden, und andererseits erlaubt der föderale Staatsaufbau Forschenden, die Wirkungen der direkten Demokratie empirisch-vergleichend zu analysieren (Vatter, 2002). In diesem Kapitel stellen wir die drei institutionellen Grundpfeiler des schweizerischen politischen Systems dar und diskutieren deren spezifischen Folgen für den politischen Prozess.

2.2 Institutionen

Die zentralen Institutionen des politischen Systems der Schweiz sind die direkte Demokratie, der ausgeprägte Föderalismus und die Konkordanz, die im Folgenden in dieser Reihenfolge präsentiert werden.

2.2.1 Direkte Demokratie

In keinem anderen Land sind die unmittelbare Volkssouveränität und die direktdemokratische Bürgerpartizipation so stark ausgebaut wie in der Schweiz. Im internationalen Vergleich werden die Schweizerinnen und Schweizer mit Abstand am häufigsten an die Urne gerufen, um über wichtige sachpolitische Fragen die abschliessende Entscheidung zu treffen (Trechsel, 2007, S. 436). Beeinflusst von den politischen Ideen der Französischen Revolution, entwickelte sich die direkte Demokratie im 19. Jahrhundert zuerst auf der Ebene der Kantone. Erst später erfolgte die Entwicklung auf Bundesebene (Vatter, 2014a, S. 344 ff.). Die Bundesverfassung von 1848 kannte einzig das obligatorische Verfassungsreferendum als Element direkter Demokratie. Infolge von Verfassungsrevisionen kamen das Gesetzesreferendum (1874), die Volksinititiave (1891) und das Staatsvertragsreferendum (1921) als neue direktdemokratische Instrumente hinzu.1 Diese vier Instrumente bilden bis heute den Kernbestand direktdemokratischer Mitwirkungsrechte und geben der Stimmbevölkerung die Funktion einer institutionalisierten Opposition. Die direkte Demokratie dient so als Ergänzung der repräsentativen, parlamentarischen Demokratie. Das schweizerische Entscheidungssystem wird daher in seiner Gesamtheit als «halbdirekte Demokratie» beschrieben (Linder, 2012, S. 242).

Die verschiedenen direktdemokratischen Instrumente können nach deren Anwendungsbereich und der Art ihres Zustandekommens unterschieden werden (Linder, 2012, S. 270). Das «Verfassungsreferendum» ist die obligatorische Volksabstimmung über alle Verfassungsänderungen sowie Beschlüsse über einen Beitritt zu supranationalen Organisationen. Das «Gesetzesreferendum» kann gegen alle verabschiedeten Gesetze sowie referendumspflichtigen Bundesbeschlüsse ergriffen werden und kommt dann zustande, wenn 50 000 gültige Unterschriften gesammelt wurden oder acht Kantone eine Abstimmung verlangen. Die «Volksinitiative» verlangt eine Teil- oder Gesamterneuerung der Bundesverfassung und kommt bei einer Anzahl von 100 000 gültigen Unterschriften zustande. Das «Staatsvertragsreferendum» kann gegen wichtige Staatsverträge ergriffen werden und benötigt für das Zustandekommen die gleichen Erfordernisse wie das Gesetzesreferendum. Auf kantonaler Ebene existieren zudem eine Reihe weiterer direktdemokratischer Mitwirkungsrechte, wobei zwischen den einzelnen Kantonen grosse regionale Unterschiede festzustellen sind (Fischer, 2005).

Tabelle 2: Übersicht direktdemokratischer Instrumente auf Bundesebene.
Instrument (Jahr der Einführung)AnwendungsbereichErfordernis für Zustandekommen
Verfassungsreferendum (1848)Verfassungsänderung, Beitritt zu supranationaler OrganisationObligatorisch
Gesetzesreferendum (1874)Gesetzesbeschlüsse, referendumspflichtige Bundesbeschlüsse50000 Unterschriften oder acht Kantone
Volksinitiative (1891)Ausformulierter Vorschlag für Verfassungsänderung100000 Unterschriften
Staatsvertragsreferendum (1921)Wichtige Staatsverträge50000 Unterschriften oder acht Kantone
Quelle: Linder (2012, S. 270).

Auch wenn nur gegen wenige Gesetzesbeschlüsse ein Referendum ergriffen wird, wirkt das Gesetzesreferendum als wichtiges Kontrollinstrument gegenüber Regierung und Parlament. Die Referendumsdrohung wie auch die mögliche Ergreifung einer Volksinitiative dienen als Verhandlungspfand im politischen Prozess und führen dadurch zur Integration aller wichtigen politischen Kräfte und zum Erarbeiten einer Kompromisslösung, die sich in einer allfälligen Volksabstimmung als mehrheitsfähig erweisen würde (Neidhart, 1970). Während dem Referendum gerne die Wirkung als Bremspedal zugeschrieben wird, kommt der Volksinitiative die Wirkung eines Gaspedals zu, die es der ausserparlamentarischen Opposition ermöglicht, neue Themen und Ideen ins politische System einzubringen (Linder, 2012, S. 265). Der Volksinitiative werden die Funktionen eines Ventils (Lösungsvorschläge bei hohem Problemdruck), eines Schwungrades (Verstärkung eines politischen Anliegens), eines Katalysators (Forderungen auf die politische Agenda setzen) und der politischen Mobilisierung zugeschrieben (Linder, 2012, S. 287 ff.).

In der politischen Praxis erzeugen direktdemokratische Beteiligungsmöglichkeiten als zusätzlicher Vetospieler einen Status-quo-Bias (Brunetti und Straubhaar, 1996), einen Bremseffekt auf staatliche Interventionen sowie eine moderate Fiskalpolitik (Freitag et al., 2003). Des Weiteren konnten eine Reihe von gesellschaftlichen Auswirkungen der direkten Demokratie festgestellt werden. So weist Freitag (2006) einen positiven Effekt der direkten Demokratie auf zivilgesellschaftliches Engagement und Sozialkapital nach. Stadelmann-Steffen und Vatter (2012) zeigen zudem, dass direktdemokratische Partizipation die Zufriedenheit mit dem Funktionieren der Demokratie erhöht.

Die demokratischen Mitspracherechte werden rege genutzt: Zwischen 1848 und 2012 kam es insgesamt zu 582 direktdemokratischen Urnengängen (Vatter, 2014a, S. 353). Während obligatorische Referenden mit 75 Prozent meist angenommen wurden, haben Volksinitiativen mit 10 Prozent eine deutlich geringere Erfolgschance. In den letzten Jahrzehnten zeichnet sich nicht nur ein Trend zu einer stärkeren Nutzung direktdemokratischer Rechte ab (Altman, 2011), sondern auch zu einer deutlich gestiegenen Erfolgschance von Volksinitiativen (Vatter, 2014a, S. 351).

Die direkte Demokratie ist ein bestimmendes Wesensmerkmal des politischen Systems der Schweiz und erfreut sich wachsender Beliebtheit bei den politischen Akteuren. Trotzdem steht das Verfahren vor neuen Herausforderungen. So droht die direkte Demokratie die Rechte von religiösen Minderheiten zu beschneiden (Vatter, 2011) und die Schweiz in Konflikt mit dem internationalen Recht zu bringen, was zu einer aussenpolitischen Isolation führen könnte. Mit der verstärkten Polarisierung im Schweizer Parteiensystem könnte sich ein Funktionswandel der direktdemokratischen Rechte abzeichnen, bei dem Volksinitiativen verstärkt durch politische Parteien zur Wählermobilisierung verwendet werden und weniger als Instrument zur Förderung von Minderheitenanliegen (Lutz, 2011, S. 374). Empirische Belege für diese These sind hingegen rar (Vatter und Caroni, 2016). Das Verhältnis von Volkssouveränität zu Rechtsstaatlichkeit und Parlamentarismus gewinnt durch diese Entwicklungen neue Aktualität und verstärkt die Spannungen im politischen System der Schweiz.

2.2.2 Föderalismus

Die schweizerischen Kantone geniessen verglichen mit dem internationalen Umfeld eine einmalig starke Stellung innerhalb des Bundesstaates: Aufgrund von Elementen wie einer eigenen Verfassung, ausgebauten Institutionen der Gewaltentrennung sowie verschiedenen Einflusskanälen auf die bundesstaatliche Ebene stellen die Gliedstaaten gewissermassen «Nationen im Kleinen» dar (Vatter, 2014a, S. 427, 466). Die Schweiz wird daher in der Forschungsliteratur als Paradebeispiel eines föderalistischen Staats bezeichnet (Watts, 2008; Rentsch, 2002).

Die zentrale Position der Kantone lässt sich auf die Zeit vor der Staatsgründung 1848 zurückführen. Jahrhundertelang waren die Kantone – auch «Stände» genannt – tatsächlich eigenständige Gebilde gewesen, die nur durch einzelne Verträge lose miteinander verbunden waren (Linder, 2010, S. 43). Nachdem Napoleon Bonaparte ihnen zu Beginn des 19. Jahrhunderts erfolglos den Stempel einer zentralistischen Republik nach französischem Vorbild aufzudrücken versucht hatte, stellten die Industrialisierung und die sich in Westeuropa abwickelnde Errichtung von Nationalstaaten schliesslich die zentralen Impulse dar, die eine engere politische und wirtschaftliche Gemeinschaft ermöglichten (Linder, 2010, S. 44; Braun, 2003, S. 59). Im Anschluss an die Beendigung des Sonderbundskriegs wurde 1848 eine föderalistische Ordnung mit starker Dezentralisierung und Autonomiegarantien für die kantonale sowie die lokale Ebene eingeführt (Vatter, 2014a, S. 429). Den vorwiegend katholischen Zentralschweizer Kantonen, die im Bürgerkrieg auf der Verliererseite gestanden hatten, wurde durch verschiedene Instrumente des Minderheitenschutzes wie der Ständemehrklausel ein zusätzliches Gewicht im politischen Entscheidungsprozess zugestanden.

Im heutigen föderalistischen System mit den drei Ebenen Bund, Kantone und Gemeinden kommt den Kantonen eine zentrale Rolle zu, da noch nicht zugeordnete staatliche Aufgaben standardmässig bei ihnen angesiedelt sind. Soll der Bund eine neue Kompetenz übernehmen, so muss ihm diese explizit per Volksabstimmung über eine entsprechende Verfassungsänderung erteilt werden (Vatter, 2014a, S. 430; Art. 3 BV). Die Gemeinden hingegen beziehen ihre Zuständigkeiten von den Kantonen: Im kantonalen Recht nicht abschliessend geregelte Bereiche können von den Kommunen autonom ausgestaltet werden (Vatter, 2014a, S. 437; Art. 50 BV). Kombiniert mit einer ausgebauten Finanz- und Steuerhoheit befinden sie sich damit zwar international verglichen in einer starken Position; in Anbetracht der Tatsache, dass rund 80 Prozent der Gemeindebudgets gebundene Ausgaben sind, muss dies allerdings wieder relativiert werden (Vatter, 2014a, S. 436). Die tatsächliche Machtdezentralisierung variiert zudem je nach Kanton beträchtlich (Mueller, 2015, S. 97).

Die Kompetenzverteilung zwischen den unterschiedlichen Ebenen wird oft mit dem Prinzip der Subsidiarität erklärt (Vatter, 2014a, S. 429, 437; Linder, 2010, S. 56). Diese seit 2004 auch ausdrücklich in der Bundesverfassung festgehaltene Ordnungsregel,2 nach der nur jene Aufgaben an eine übergeordnete Ebene delegiert werden sollen, die nicht effizient von einer unteren Staatsebene erledigt werden können, ist seit Langem Bestandteil der politischen Kultur in der Schweiz (Linder, 2010, S. 56). So sind die Gemeinden etwa für die Versorgung der Bevölkerung mit Elektrizität und Wasser sowie für die Abfallentsorgung zuständig, während die Kantone die Gestaltung der Bildungs-, Gesundheits- und Polizeisysteme übernehmen und der Bund für die Aussen- und die Währungspolitik verantwortlich ist (Vatter, 2014a, S. 427 ff., 432). In einem Grossteil der staatlichen Tätigkeitsbereiche bestehen jedoch funktionale Aufgabenteilungen, die weiter unten im Abschnitt zum «Vollzugsföderalismus» vertieft betrachtet werden.

Der schweizerische Föderalismus wird nicht nur durch die soeben dargestellte Dreiteilung charakterisiert, sondern auch durch verschiedene Koordinations- und Kontrollmechanismen, die zwischen den Einheiten der unterschiedlichen Stufen operieren. Für die Politikgestaltung werden insbesondere die beiden oberen Ebenen als relevant betrachtet, weshalb im Folgenden auf den Bund und die Kantone fokussiert wird. Den Kantonen stehen mehrere Wege zur nationalen Ebene offen, wobei hier vornehmlich der Ständerat und das Ständemehr aufgrund ihres Einflusspotenzials zu nennen sind. Der Ständerat ist die zweite nationale Parlamentskammer neben dem Nationalrat. Dieses Gremium, das sich aus je zwei von den kantonalen Stimmbevölkerungen gewählten Vertretern3 zusammensetzt, verfügt über die gleichen Kompetenzen wie die erste Kammer und kann damit den Entscheidungsprozess wesentlich mitgestalten (Vatter, 2014a, S. 312 f.). Dank dem sogenannten Ständemehr verfügen die Kantone des Weiteren über ein erhöhtes Gewicht bei direktdemokratisch durchgeführten Abstimmungen zu Verfassungsänderungen. Damit derartige Vorlagen als angenommen gelten, müssen sie nicht nur eine allgemeine Mehrheit der Abstimmungsberechtigten, sondern auch eine Mehrheit der jeweiligen Kantonsbevölkerungen hinter sich haben (Vatter, 2014a, S. 348 f.; Vatter und Sager, 2006, S. 73). Das Ständemehr ist hauptsächlich für seine bremsende Wirkung bekannt, die in der Geschichte der Schweizer Volksabstimmungen bislang neunmal zum Tragen kam (Vatter, 2014a, S. 406).

Durch interkantonale Verträge und Konferenzen können sich die Kantone auch untereinander koordinieren, Informationen und Erfahrungen austauschen sowie eine gemeinsame Vertretung gegenüber dem Bund aufbauen (Bochsler und Sciarini, 2006, S. 24). Diese Formen der interkantonalen Kooperation haben in den vergangenen Jahrzehnten stark zugenommen, wofür nicht zuletzt die 2008 in Kraft getretene Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) verantwortlich ist (Wasserfallen, 2015, S. 539; Vatter, 2014a, S. 433;). Diese stellte eine Reform der Geldtransfers von finanzstarken an finanzschwache Kantone dar, die mit einer klareren Aufgabenverteilung zwischen Bund und Kantonen einherging. Der Bund erhielt zudem die Möglichkeit, interkantonale Vereinbarungen für allgemeinverbindlich zu erklären, wenn dies von mindestens 18 Kantonsregierungen beantragt wird (Vatter, 2014a, S. 434 f.). Sechs Jahre nach deren Einführung zeigte sich der Bundesrat 2014 mit den bisherigen Wirkungen der NFA zufrieden (Schweizerischer Bundesrat, 2014, S. 6587 ff.).

Entgegen diesen positiven Einschätzungen hat sich gezeigt, dass die Neuregelung des Finanzausgleichs in kürzester Zeit zum umstrittensten Instrument des schweizerischen Föderalismus avanciert ist. Finanzstarke Kantone wie etwa Schwyz oder Zug kritisieren regelmässig den Ausgleichsmechanismus und verlangen Anpassungen, durch die sie von den Solidaritätsbeiträgen entlastet würden. Im Parlament werden sie jedoch von der Mehrzahl an Nehmerkantonen überstimmt (Vatter, 2014a, S. 436). Aufgrund der allgegenwärtigen Budgetkürzungen ist mittelfristig eher eine zusätzliche Politisierung als eine Beruhigung dieses Konflikts zu erwarten. Dies könnte sich als substanzielle Bedrohung für die NFA erweisen, falls die Frage in die direktdemokratischen Arenen der Kantone getragen wird (Wasserfallen, 2015, S. 550).

Auch anderweitig sieht sich das föderalistische System der Schweiz mit Herausforderungen konfrontiert. Bedingt durch die demografische Entwicklung hat sich beispielsweise das effektive Einflusspotenzial von Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern unterschiedlicher Kantone in den Institutionen des Ständerats und des Ständemehrs zunehmend auseinanderentwickelt: So wiegt bei einem obligatorischen Referendum etwa die Stimme einer Appenzell Innerrhoderin heute mehr als jene von 40 Zürchern (Vatter, 2014a, S. 404). Ob damit die ursprüngliche Funktion des Minderheitenschutzes nicht überkompensiert werde, ist Gegenstand zahlreicher Diskussionen. Eine allfällige Korrektur ist jedoch nicht in Sicht, da sie selbst einer solchen Abstimmung mit Minderheitengewichtung unterstehen würde (Linder, 2010, S. 84 f.; Vatter und Sager, 2006).

Eine zusätzliche Problematik, die oft in die Diskussionen zum föderalistischen System hineinspielt, ist die Kleinräumigkeit der politisch-administrativen Einheiten. Eine Mehrzahl der über 2300 Schweizer Gemeinden umfasst weniger als 1300 Einwohner, was sich negativ auf die Besetzung politischer Ämter oder die effiziente Aufgabenerledigung auswirkt (Vatter, 2014a, S. 437 ff.). In Anbetracht der sich stets ausdehnenden Wirtschafts- und Lebensräume dank der erhöhten Mobilität scheinen Gemeindefusionen ein angemessenes Gegenmittel zu sein. In der Tat ist die Gemeindezahl dank Zusammenschlüssen seit 1990 um 20 Prozent zurückgegangen (Vatter, 2014a, S. 438). Vielerorts ist die Identität der Einwohner aber zu stark an die Wohngemeinde gebunden, als dass sie sich freiwillig mit der Nachbargemeinde zusammenschliessen würden. Ähnliche Debatten finden auch auf der kantonalen Ebene statt, wo die Ausführung der vielfältigen Pflichtgeschäfte besonders in Kleinkantonen teilweise ebenfalls nicht gesichert ist (Linder, 2012, S. 210). Allerdings erweisen sich mögliche Kantonsfusionen als noch schwieriger, wie die Abstimmung in Basel-Landschaft und Basel-Stadt gezeigt hat.4

Ähnlich wie in vielen anderen Bereichen haben schliesslich die Tendenzen der Europäisierung und Globalisierung ihre Auswirkungen auf den Föderalismus. Fragestellungen, die früher als ausschliesslich innerstaatlich betrachtet und dementsprechend behandelt wurden, sind zunehmend von internationalen Entwicklungen abhängig, wodurch der Einfluss der Kantone notwendigerweise eingeschränkt wird. Um nicht vom europäischen Binnenmarkt abgeschnitten zu werden, übernimmt etwa der Bund eine Vielzahl von Regulierungen der Europäischen Union, ohne vorher mit der subnationalen Ebene Rücksprache zu halten (Linder, 2010, S. 87 ff.). Die 1993 vollzogene Institutionalisierung der interkantonalen Kooperation in Form der Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) kann auch als Reaktion auf solche Entwicklungen gesehen werden: Als stellvertretende Ansprechpartnerin aller Kantone beteiligt sie sich seither an Verhandlungen über internationale Abkommen wie beispielsweise den Bilateralen Verträgen mit der EU (Vatter, 2014a, S. 454).

Trotz dieser unterschiedlichen Herausforderungen geniesst der Föderalismus weiterhin ein hohes Ansehen in der Schweizer Bevölkerung (Linder, 2010, S. 56). Die kleinräumigen Strukturen erlauben eine relativ grosse Bürgernähe und vielfältige Mitsprachemöglichkeiten (Linder, 2012, S. 211). Die kulturelle, wirtschaftliche und geografische Heterogenität der Schweiz bedingt ausserdem lokal und regional angepasste Lösungen, die in einem föderalistischen System besonders effizient generiert werden können.

2.2.3 Konkordanz

Das politische System der Schweiz galt im internationalen Vergleich lange Zeit als klassisches Beispiel einer Konkordanzdemokratie, die auf einer ausgeprägten institutionellen Machtteilung basiert (Lijphart, 1999; 1984). Im Gegensatz zu einer Mehrheitsdemokratie wie dem britischen Westminster-Modell verfügt die Schweiz über starke institutionelle Vetospieler und eine Regierung, in die alle wichtigen politischen Kräfte einbezogen werden. Dadurch wird die Mehrheitsherrschaft gezähmt und durch die politische Mitwirkung von Minderheiten eine breite Machtteilung geschaffen. Der ausgeprägte Föderalismus, die direkte Demokratie mit dem obligatorischen Verfassungsreferendum und das proportionale Wahlsystem führten im Laufe der Zeit zu einem politischen Entscheidungsprozess, der geprägt wird von konsensualer Konfliktbeilegung und Kompromisslösungen (Linder, 2009, S. 573).

Die weiteren Wesensmerkmale dieser Konsensdemokratie sind der Bundesrat als Koalitionsregierung unter Beteiligung aller grossen Parteien und die überparteiliche Zusammenarbeit im Parlament (Klöti et al., 2014, S. 197). Die Mitglieder der siebenköpfigen Regierung sind sich gleichgestellt und entscheiden gemeinsam als Kollegialregierung.5 Diese Machtteilung in der Landesregierung soll zu politischen Lösungen führen, die sowohl im Parlament wie auch in der Bevölkerung über eine breite Mehrheit verfügen (Linder, 2009, S. 573). Damit unterscheidet sich das Schweizer Regierungssystem von allen anderen westeuropäischen Demokratien, die die Regierung durch die Mehrheitsregel bestimmen (Ismayr, 2009).

Nach der Gründung des Bundesstaats 1848 war die Schweiz noch weit entfernt von einer Konkordanzdemokratie: Das Parlament wurde im Majorzverfahren gewählt, und bis in die 1870er-Jahre sassen fast nur FDP-Vertreter in der Landesregierung (Altermatt, 1991). Nach Einführung des Verfassungsreferendums 1874 konnte die katholisch-konservative Opposition die freisinnige Dominanz durch erfolgreiche Referenden infrage stellen (Linder, 2012, S. 267). Dies führte in der Folge zum Einbezug der Konservativen in den Bundesrat. Die wachsenden Wahlerfolge der Sozialdemokraten mündeten 1918 in einen Generalstreik und die Forderung nach einem proportionalen Wahlrecht, das ein Jahr später bereits eingeführt wurde. Dennoch geschah es erst 1943, dass die bürgerliche Parlamentsmehrheit den ersten Vertreter der Sozialdemokratie in die Landesregierung wählte. Seit 1959 entwickelte sich mit der Zauberformel (2 FDP, 2 CVP, 2 SPS, 1 SVP) dann eine stabile Zusammensetzung des Bundesrates, die bis 2003 Bestand hatte und zu einem wichtigen Charakteristikum der Schweizer Konkordanzdemokratie wurde. Mit dem Aufstieg der Schweizerischen Volkspartei (SVP) zur wählerstärksten Partei wurde 2003 auf Kosten der politischen Mitte (CVP) ein zweiter SVP-Vertreter in die Landesregierung gewählt. Während von 2007 bis 2015 der Sitz von der Bürgerlich-Demokratischen Partei, einer Abspaltung der SVP, gehalten wurde, hat sich im Jahr 2015 mit der weiteren Stärkung der SVP eine neue Zusammensetzung (2 FDP, 2 SPS, 2 SVP, 1 CVP) etabliert.6

Die Konsensorientierung stellt dabei eine informelle Regel dar, die sich im Laufe der Zeit aus den formellen institutionellen Regelungen und der politischen Kultur verfestigt hat (Klöti et al., 2014, S. 197). Durch den institutionellen Zwang zur politischen Kompromissfähigkeit dauern die politischen Entscheidungsverfahren in der Schweiz oft länger als in Mehrheitsdemokratien. Die ausgeprägte Konsensorientierung des politischen Systems der Schweiz wurde verschiedentlich für ihre Innovationsfeindlichkeit und Ineffizienz kritisiert (Klöti et al., 2014, S. 198). Das aufwendige Entscheidungsverfahren hat jedoch den bedeutenden Vorteil, dass ein einmal beschlossener Kompromiss auf breite politische Unterstützung zählen darf und die Akteure bereits darauf vorbereitet sind, was die effektive Implementation eines neuen Gesetzes begünstigt (Linder, 2010, S. 145).

Die Konkordanzdemokratie der Schweiz hat in den letzten Jahren diverse Veränderungen erfahren. Die verstärkte Polarisierung des Parteiensystems und das Ende der Zauberformel lassen vermuten, dass das Konkordanzsystem geschwächt wurde und die Schweiz dadurch von einem Extremfall zum Normalfall einer Konkordanzdemokratie geworden ist (Vatter, 2008). Der Aufstieg der SVP mit ihrem konfrontativen Politikstil und eine abnehmende Kooperationsbereitschaft der politischen Elite führen zu zunehmend zentrifugalen Kräften und stärkerem politischen Konfliktpotenzial (Vatter, 2016). Das schweizerische Regierungssystem basiert nach wie vor auf starken Elementen institutioneller Machtteilung, hat sich jedoch in den letzten Jahren zunehmend dem europäischen Durchschnitt einer stärker konfliktiven Demokratie angenähert.

Das institutionelle Gefüge führt zu spezifischen Eigenschaften politischer Prozesse in der Schweiz, die für die öffentliche Politik zentral sind, wie im Folgenden für die vorparlamentarische und parlamentarische Genesephase, die politische Entscheidung sowie und insbesondere für den Vollzug öffentlicher Politik gezeigt wird.

2.3 Prozesse

Die Ausgestaltung des politischen Systems der Schweiz prägt den politischen Prozess auf spezifische Weise. Im Folgenden diskutieren wir, wie das Gesetzgebungsverfahren und die Politikimplementation durch die politischen Institutionen der Schweiz geformt wurden.

2.3.1 Vorparlamentarisches Verfahren

Die ausgeprägte Machtteilung im politischen System der Schweiz (siehe Abschnitt 2.2.3) führt zu einer intensiven vorparlamentarischen Phase im Gesetzgebungsverfahren, bei der bereits zu Beginn versucht wird, durch breite Konsultationen politische Konflikte in einem konsensorientierten Verfahren zu lösen. Neidhart (1970) führt diese intensive vorparlamentarische Konsultation auf die institutionelle Wirkung des Referendums zurück, das als Damoklesschwert über dem Gesetzgebungsverfahren hängt und mit dem immer dann gedroht wird, wenn wichtige politische Interessen zu wenig berücksichtigt wurden. Dieses Risiko wird durch die politischen Akteure antizipiert und hat zu einem vorparlamentarischen Prozess geführt, bei dem alle referendumsfähigen Organisationen zur Teilnahme eingeladen werden (Linder und Wirz, 2014, S. 156). Mit dem Vernehmlassungsverfahren, das Interessengruppen ein Recht auf Konsultation einräumt, wurde die vorparlamentarische Konsultation 1947 durch eine Verfassungsänderung erstmals institutionalisiert (Vatter, 2014b, S. 131) und seit 2005 im sogenannten Vernehmlassungsgesetz (VIG) konkretisiert (Sciarini, 2011, S. 192). So wurde ein Kanal geschaffen, durch den organisierte Interessen Einfluss auf die Entstehung eines Gesetzesentwurfs nehmen können. Dadurch, dass die teilnehmenden Organisationen von der Verwaltung bestimmt werden und direkten Einfluss auf den Gesetzgebungsprozess ausüben können, wird der Einfluss des Parlaments zurückgebunden und die Rolle der Exekutive im Gesetzgebungsverfahren gestärkt (Linder, 2010, S. 149).

Die vorparlamentarische Phase des Gesetzgebungsprozesses basiert auf zwei Schritten. Zuerst setzt der Bundesrat eine Expertenkommission ein, die sich aus unabhängigen Experten und betroffenen Interessenvertretern zusammensetzt. Nachdem diese Kommission ihren Bericht fertiggestellt hat, erarbeitet der Bundesrat einen ersten Gesetzesentwurf. Diesen lässt er den Kantonen, Parteien und Interessenorganisationen zukommen, um deren Rückmeldungen zu sammeln. Dieser zweistufige Prozess unterstützt die Bundesverwaltung bei der Verbesserung des Gesetzesentwurfs und erhöht dessen politische Akzeptanz (Sciarini, 2014, S. 534 f.). Der Einbezug von externen Experten dient der Reduzierung von Unsicherheit und kommt nebst der Schweiz in verschiedenen westeuropäischen Demokratien zum Einsatz (Papadopoulos, 1997, S. 69 f.).

Dennoch wird die intensive vorparlamentarische Politikphase auch kritisch beurteilt. Obwohl sie den Einbezug vieler Interessengruppen ermöglicht, löst sich dadurch nicht das Problem der ungleichen Behandlung dieser Gruppen (Vatter, 2014b, S. 131). So haben zwar alle politischen Gruppierungen formal die gleichen Teilnahmerechte, jedoch variiert deren Fähigkeit zur Organisation gesellschaftlicher Interessen deutlich (Linder, 2010, S. 37). Der pluralistische Verhandlungsprozess im schweizerischen System begünstigt kurzfristige und spezifische Interessen gegenüber langfristigen und allgemeineren Interessen. Er nimmt zudem kaum Rücksicht auf jene Gesellschaftsgruppen ohne schlagkräftige politische Interessenvertretung. Referendumsfähige Interessenorganisationen verfügen folglich über eine starke Position im vorparlamentarischen Prozess, während andere Akteure wie die Kantone und Parteien in dieser Phase in einer schwächeren Position sind (Linder, 1987, S. 203 f.). Gerade die Kantone verfügen über eine vergleichsweise geringe Organisationsfähigkeit (Vatter, 2014b, S. 132; Sager und Steffen, 2006).

Ein weiterer Kritikpunkt betrifft die Langsamkeit des politischen Entscheidungsprozesses. Alleine die vorparlamentarische Phase dauert im Durchschnitt drei Jahre und damit länger als der parlamentarische Prozess (Sciarini, 2014). Umgekehrt wird die intensive politische Vorberatung im Gesetzgebungsverfahren auch als Garant für politische Akzeptanz und für eine effektive Umsetzung eines Gesetzes verstanden. Inwiefern der Prozess zur Konsensbildung beiträgt, bleibt in der Literatur hingegen umstritten. So zeigt Sciarini (2014), dass die vorparlamentarische Konsultation nicht zu einem geringeren Konfliktniveau im Parlament führt und keinen Einfluss auf die Wahrscheinlichkeit der Referendumsergreifung hat. Durch deren lange Dauer kann sich eine exzessive Konsultationsphase folglich negativ auf die Effizienz und Effektivität des politischen Systems auswirken (Sciarini, 2014, S. 553 f.). Die politischen Institutionen der Schweiz prägen den Gesetzgebungsprozess in eindeutiger Weise, indem sie zu einer intensiven Konsultationsphase im vorparlamentarischen Prozess führen und der Input-Legitimität von neuen Gesetzen hohes Gewicht zuweisen.

2.3.2 Parlamentarischer Prozess und Entscheid

Trotz ausgebauter direktdemokratischer Mitspracherechte werden die allermeisten Gesetzesentwürfe abschliessend durch das Parlament verabschiedet. Nur rund 7 Prozent münden in einem Referendum, bei dem die Stimmbevölkerung die Entscheidung trifft (Linder, 2009). Die Stellung des Parlaments im politischen Prozess der Schweiz ist also nicht zu unterschätzen, was auch in der Bundesverfassung betont wird (Art. 148, Abs. 1). Seine föderalistische Prägung aufgrund der Institution Ständerat wurde bereits oben erläutert; hier soll der Fokus auf den Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens gelegt werden.

Die Behandlung eines parlamentarischen Geschäfts erfolgt jeweils separat durch beide Kammern, die mit identischen Funktionen und Kompetenzen ausgestattet sind. Welche Kammer sich zuerst damit befasst, wird durch einen gemeinsamen Ausschuss bestimmt. Vor der Diskussion im Plenum setzt sich eine parlamentarische Kommission, in deren Themenbereich die Vorlage zu verorten ist, mit dem Entwurf auseinander. Sie unterbreitet ihrem Rat Vorschläge dazu, ob der Gesetzestext angenommen oder modifiziert werden soll. Nach abgeschlossener Beratung im Erstrat geht der Entwurf an den Zweitrat, damit sich zuerst dessen Kommission und anschliessend die Vollversammlung damit befassen können. Divergieren die Resultate zwischen den beiden Kammern, so wird ein Differenzbereinigungsverfahren durchgeführt: Das Geschäft wird hin- und hergereicht, bis eine konsolidierte Fassung entstanden ist. Ist dies nach je drei Beratungen nicht der Fall, wird in einer Einigungskommission mit Delegierten beider Räte über eine gemeinsame Lösung verhandelt. Wenn sich auch dort kein Kompromiss finden lässt, gilt die Vorlage als gescheitert (Linder, 2012, S. 222).

Die vorberatenden Kommissionen der beiden Räte üben einen entscheidenden Einfluss in dieser Phase des Gesetzgebungsprozesses aus. In enger Zusammenarbeit mit der Exekutive werden hier die eigentlichen Verhandlungen zwischen den Parteien geführt; da die Beratungen vertraulich sind, werden eine Verständigung und Kompromisssuche abseits des ansonsten allgegenwärtigen Profilierungsdrucks ermöglicht (Vatter, 2014a, S. 266).

Immer wieder für Diskussionen gesorgt hat in den letzten Jahren die verstärkte Präsenz von Lobbyorganisationen im Bundeshaus. Die berühmte Wandelhalle, in der die letzten Gespräche vor Plenumsabstimmungen in den beiden Räten stattfinden, wird von schätzungsweise bis zu 400 Interessenvertreterinnen und -vertretern bevölkert (Vatter, 2014a, S. 182). Durch den persönlichen Kontakt zu den Mitgliedern des Parlaments versuchen sie, die Anliegen ihrer Klientel in den politischen Prozess einzubringen. Dank dem Einsitz ihrer Spitzenfunktionäre in den Kammern selbst sowie der zunehmenden Beliebtheit von Verwaltungsratsmandaten unter den Parlamentsmitgliedern können sie ausserdem ihren Einfluss direkt in den parlamentarischen Beratungen geltend machen (Vatter, 2014a, S. 182; Wiesli, 1999, S. 420). Diese verstärkt pluralistische Art der Interessenvermittlung mit professionalisierten und teilweise gar forschen Methoden unterschiedlichster Verbände, Nichtregierungsorganisationen und einzelner Betriebe wird mitunter auch als Gefahr für das traditionelle Konkordanzsystem betrachtet (Vatter, 2014a, S. 182 f.).

2.3.3 Vollzugsföderalismus

Der Vollzug öffentlicher Politik wird in der Schweiz wesentlich durch die föderalistische Staatsstruktur geprägt. Dies äussert sich darin, dass die Kantone bei einem Grossteil der national verabschiedeten Politiken für die Umsetzung zuständig sind – ein Umstand, den man gemeinhin als «Vollzugsföderalismus» bezeichnet (Sager und Mavrot, 2015, S. 177). Auch die Gemeinden spielen in diesem System eine bedeutende Rolle, indem sie oftmals als Träger der Umsetzung den direkten Kontakt zu den betroffenen Bürgerinnen und Bürgern herstellen. Ihr Handlungsspielraum wird durch die Vorgaben der Kantone allerdings stark eingeschränkt (Wälti, 2001, S. 79).

Der Einfluss der Kantone im Vollzugsföderalismus beschränkt sich nicht nur auf die Gestaltung der Umsetzung. Gesetze der Bundesebene werden oft derart allgemein formuliert, dass die Kantone sie mittels eigenständiger Ausführungsgesetzgebungen an ihre lokalen Verhältnisse und Bedürfnisse anpassen können. Sie sind demnach nicht nur Vollzugs-, sondern auch Programminstanzen (Rieder et al., 2014, S. 568; Sager und Rüefli, 2005, S. 105 f.), was zu einer Ergänzung des Policy Cycle (siehe Kapitel 5) um eine zweite Phase der Politikformulierung und -entscheidungsfindung führt (siehe Abbildung 1).

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Die sozioökonomische und administrative Vielfalt der Kantone führt zu einer starken Varietät der föderativen Politikprogramme, was vom Bundesgesetzgeber allerdings durchaus so vorgesehen ist (Sager, 2003, S. 310; Wälti, 2001, S. 81 ff.). Die Kantone fungieren gewissermassen als Labors, in denen unterschiedliche Lösungsansätze für die gleichen Problemstellungen entwickelt werden (Sager und Mavrot, 2015, S. 178; Vatter, 2002, S. 20). Besonders erfolgreiche Modelle breiten sich oft auch auf andere Kantone aus, indem sie als Musterlösungen anerkannt werden (Kissling-Näf und Wälti, 2006, S. 530). Diverse Studien zeigen jedoch, dass diesem Prozess des gegenseitigen Lernens und der Vereinheitlichung Grenzen gesetzt sind, wenn die neuen Modelle beispielsweise kantonalen Traditionen zuwiderlaufen oder die Ressourcen der Kantone übersteigen (Balthasar, 2003; Sager, 2003).

Der Vollzugsföderalismus wird aus politikwissenschaftlicher Perspektive unterschiedlich bewertet. Die wesentlichen Vorteile wurden bereits angesprochen: Durch die kantonsspezifische Adaption nationaler Politikmassnahmen kann deren Effektivität und damit auch Akzeptanz in der Bevölkerung erhöht werden (Kissling-Näf und Wälti, 2006, S. 538). Die dezentralisierte Ausführungsgesetzgebung sowie Implementation wirken ausserdem als innovationsfördernde Mechanismen. Der verhältnismässig kleine Bundesstaat ist schliesslich auf die Delegation der Arbeitslast angewiesen, die sich durch den Vollzugsföderalismus ergibt (Sager und Mavrot, 2015, S. 177).

Als Schwierigkeit des Vollzugsföderalismus wird hingegen betont, dass mit der Heterogenität der Kantone auch eine grosse Vielfalt an Partikulärinteressen in den Formulierungs- und Umsetzungsprozess hineinspielt (Kissling-Näf und Wälti, 2006, S. 542). Es wird dadurch schwierig einzuschätzen, ob und wie eine Politik auf Kantonsebene umgesetzt wird. Zwar übt der Bund formell eine Aufsichtsfunktion über die Kantone aus; davon wird faktisch aber nur selten Gebrauch gemacht, da die nationale Ebene im föderalistischen System auf die langfristige Kooperationsbereitschaft ihrer gliedstaatlichen Partner angewiesen ist. Konsensuale Strategien werden daher gegenüber Interventionen bevorzugt (Vatter, 2014a, S. 451). Entscheidend sind somit die jeweiligen Konfliktkonstellationen auf und zwischen den staatlichen Ebenen: Ein vollständiger und effektiver Vollzug ist nur bei genereller Einigkeit garantiert, ansonsten können Einbussen oder Lücken entstehen (Linder, 2012, S. 198 ff.; Kissling-Näf und Wälti, 2006, S. 542). Dies wiederum erscheint in Hinblick auf die Rechte der Schweizer Bevölkerung problematisch: Die Bundesverfassung postuliert in Artikel 43a, dass Leistungen der Grundversorgung allen Personen in vergleichbarer Weise offenstehen müssen. Ob dies im Rahmen des vorliegenden Vollzugssystems durchgehend der Fall ist, kann zumindest angezweifelt werden (Sager, 2003, S. 325).

Nichtsdestotrotz geniesst der Vollzugsföderalismus weiterhin eine hohe Akzeptanz und wird in nächster Zeit wohl kaum abgeschafft oder grundlegend reformiert werden. Um auch im bestehenden System bessere Resultate zu erzielen, ist die Einbindung der kantonalen Akteure in der nationalen Gesetzgebungsphase – genauer dem Vernehmlassungsverfahren – entscheidend. Durch ausführliche Konsultationen und Mitspracherechte können allfällige Widerstände bereits im Voraus ausgelotet und geschmälert werden, damit der Übergang auf die kantonale Ebene reibungslos verläuft (Vatter, 2014a, S. 453).

2.4 Akzeptanz als Wesensmerkmal öffentlicher Politik in der Schweiz

In diesem Kapitel haben wir die zentralen politischen Institutionen der Schweiz präsentiert und deren Gestaltung des politischen Prozesses diskutiert. Das politische System der Schweiz ist geprägt durch die drei institutionellen Pfeiler der direkten Demokratie, des Föderalismus und der Konkordanz. Das Zusammenspiel dieses institutionellen Arrangements führt zu einer starken Gewichtung der Input-Legitimität von Politik gegenüber der Output-Legitimität sowie Problemlösungskompetenz und hat eine politische Kultur der Konsensfindung und Kompromissbereitschaft hervorgebracht. In der heterogenen und multikulturellen Gesellschaft der Schweiz etablierte sich die Akzeptanz von öffentlicher Politik als zentrale Grundmaxime des politischen Handelns.

Mit der Akzeptanz von öffentlicher Politik ist die Frage der Legitimität öffentlichen Handelns in einer Demokratie verbunden. In seinen wegweisenden Arbeiten zur demokratischen Legitimation unterscheidet Scharpf (1999a; 1970) zwischen der Input-Legitimation und der Output-Legitimation. Scharpf (2006) argumentiert, dass die Legitimität in heutigen Demokratien fast ausschliesslich im Glauben an institutionelle Arrangements liege, die sicherstellen, dass zum einen der Regierungsprozess für die Präferenzen der Regierten empfänglich sei und zum anderen, dass die eingeführten Politiken effektive Lösungen für die Probleme der Regierten böten. Die Input-Legitimation beruht auf dem traditionellen Prinzip der Politikgenerierung durch die Zustimmung des Volkes, repräsentiert durch ein gewähltes Parlament (Government by the People). Die Input-Legitimität bezieht sich folglich auf die Herrschaft «durch» das Volk. Damit gelten politische Entscheidungen als legitim, wenn sie den Willen des Volks widerspiegeln (Scharpf, 1999a, S. 16). Die Logik der Input-Legitimität baut auf Formeln wie Partizipation, Konsens und kollektiver Identität auf, wie sie sich in der schweizerischen halbdirekten Demokratie in besonderem Masse manifestieren. Die Output-Legitimation dagegen beruht auf dem funktionalen Prinzip der Nützlichkeit (Government for the People), wobei die Akteure nicht unbedingt demokratisch gewählt oder legitimiert sein müssen, sondern eine effektive Aufgabenerfüllung im Vordergrund steht. Demnach sind politische Entscheidungen dann legitim, wenn sie das allgemeine Wohl im Gemeinwesen fördern (Scharpf, 1999a, S. 16). Die Legitimität ergibt sich aus der Lösung von kollektiven Problemen, wenn diese aus individueller Sicht nicht gelöst werden können. Entgegen der inputorientierten Legitimität, die eher eine starke kollektive Identität erfordert, ist für die outputorientierte Perspektive lediglich ein gewisser Bestand an einem gemeinsamen Interesse nötig, der ein kollektives Handeln rechtfertigt (Scharpf, 1999a, S. 20 f.).

Auch wenn diese beiden Dimensionen komplementär verwendet werden, sind sie analytisch zu unterscheiden. Jedoch liegt beiden die normative Prämisse zugrunde, dass eine legitime Regierung dem «Gemeinwohl» der Regierten dienlich sein muss. Beide Dimensionen interagieren miteinander, wobei eine hohe Leistung auf der einen Seite nicht die Defizite auf der anderen Seite ersetzen kann (Scharpf, 2006, S. 4). Jedoch wird der demokratische Prozess der Selbstbestimmung zu einem «leeren Ritual» ohne die Erbringung von Leistungen für die Regierten, also der Output-Legitimität (Scharpf, 1999a, S. 16 ff.). Damit stellt sich für die schweizerische Demokratie eine besondere Herausforderung. Demokratische Legitimation von öffentlicher Politik lässt sich nicht allein durch Mitsprache und Partizipation herstellen (Input-Legitimation), sondern bedarf auch einer überzeugenden Lösung im Dienste der Gesamtgesellschaft (Output-Legitimation) (Scharpf, 1999a; 1970).

Für den Akzeptanzbegriff haben die beiden Legitimationsdimensionen konzeptionelle Konsequenzen. Während bei einem Urnengang die Akzeptanz relativ eindeutig anhand des Abstimmungsergebnisses gemessen werden kann, ist die Akzeptanzfrage im Vollzug diffuser. Als Unterscheidung der beiden Begriffsverständnisse bietet sich ein Rückgriff auf zwei unterschiedliche Akzeptanzkonzepte an.

Für die Messung der Akzeptanz in Abstimmungen kann das Begriffsverständnis der soziologischen Akzeptanzforschung beigezogen werden, das sich an die Herrschaftsdefinition von Max Weber anlehnt: «Akzeptanz ist die Chance, für bestimmte Meinungen, Massnahmen, Vorschläge und Entscheidungen bei einer identifizierbaren Personengruppe ausdrückliche oder stillschweigende Zustimmung zu finden und unter angebbaren Bedingungen aussichtsreich auf deren Verständnis rechnen zu können» (Lucke, 1995, S. 104). Der Akzeptanzgrad kann sich demgemäss über den Erfolg einer Vorlage im Sinne einer Annahme oder einer Ablehnung durch die Mehrheit oder aber über die prozentuale Zustimmung der Stimmbevölkerung als differenzierteres Mass ausdrücken.

Der Akzeptanzgrad einer Massnahme im Vollzug dagegen lässt sich nicht mehr auf einfache Mehrheitsverhältnisse reduzieren. Schenk (2000) weist hier auf die zentrale Bedeutung der Sozialverträglichkeit als einen objektiven, nicht manipulierbaren Wert, der sich von der individuellen Einstellung, die subjektiv und damit manipulierbar bleibt, abhebt. Für die Analyse der Akzeptanz in der Umsetzung wird deshalb auf eine gekoppelte Definition zurückgegriffen, die mit Schenk (2000) als «Akzeptabilität» bezeichnet werden kann: «Akzeptanz ist die Eigenschaft einer Innovation, bei ihrer Einführung positive Reaktionen bei Betroffenen zu erreichen. Sozialverträglichkeit ist die Eigenschaft einer Innovation, sich funktional in eine bestehende Sozialstruktur einpflanzen zu lassen (evolutionärer Wandel)» (Stoll, 1999, S. 29). Bei der Akzeptabilität handelt es sich nun um die «objektive Bewertung der (gesellschaftlichen) Akzeptierbarkeit» (Schenk, 2000). Die Analyse der Akzeptanz im Vollzug zielt in diesem Sinne auf die Einschätzung der Akzeptabilität von politischen Massnahmen und Programmen.

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