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Le fédéralisme: une introduction

Le fédéralisme :

une introduction

George Anderson

Forum des fédérations

LES PRESSES DE L’UNIVERSITÉ D’OTTAWA

2010

PRÉSENTATION

Benoît Pelletier

Le fédéralisme est à la mode. Au moment où j’écris ces quelques lignes, plus de 40 % de la population mondiale vit dans une fédération. Certains pays semblent tentés par l’expérience fédérale; d’autres se fédéralisent sans vraiment s’en rendre compte. Même l’Union européenne adopte un nombre sans cesse croissant de traits fédéraux, bien qu’elle repose encore essentiellement sur une structure de type confédéral.

Ce qui rend le fédéralisme si populaire, c’est la combinaison qu’il permet entre, d’une part, le partage de ressources, de valeurs et d’idéaux à l’échelon central (ou fédéral) et, d’autre part, l’autonomie de chaque entité constituante (État fédéré), cette autonomie étant susceptible de permettre à chaque région de conserver ses principales caractéristiques sociales, voire identitaires. En cette ère d’interdépendance entre les gouvernements, le fédéralisme est donc apprécié parce qu’il organise, formalise et favorise, grâce à diverses procédures et institutions, l’interaction et la collaboration entre ces derniers à l’intérieur d’un même pays, tout en permettant à chacun d’eux d’avoir une relation directe avec les citoyens. D’ailleurs, en principe, chaque gouvernement composant une fédération n’a à répondre de ses choix et de ses décisions qu’à son propre électorat. Ainsi le fédéralisme idéal repose-t-il sur une véritable culture de coopération entre les gouvernements en présence de même que sur leur égalité du point de vue juridique.

À l’intérieur d’une fédération, au moins deux ordres de gouvernement se partagent la souveraineté de l’État, c’est-à-dire jouissent d’une autonomie authentique : l’un de ces ordres a compétence à l’égard de l’ensemble du territoire du pays, l’autre se subdivise en fonction de plusieurs régions précises. Cela implique à la fois une certaine centralisation et une certaine décentralisation de la fonction législative, de même qu’un partage des compétences et des ressources fiscales entre les ordres de gouvernement en présence. Les pouvoirs de chacun d’eux varient certes d’une fédération à l’autre, mais ils découlent néanmoins, dans tous les cas, d’une constitution écrite ayant valeur supralégislative, c’est-à-dire ne pouvant être modifiée que selon une procédure relativement complexe requérant normalement le consentement à la fois de l’ordre central et de l’ordre décentralisé (à des degrés variables dans ce dernier cas) ou encore l’approbation de la population. Cette constitution est elle-même arbitrée, interprétée et appliquée par des instances (le plus souvent des tribunaux) qui se doivent d’être indépendantes de chacun des ordres de gouvernement en question. Il arrive aussi qu’on trouve dans les fédérations des dispositions spéciales en vertu desquelles les entités constituantes peuvent participer à la prise de décisions à l’échelon central. C’est le cas des chambres hautes où ces entités sont représentées.

En 1789, les États-Unis se sont constitués en une fédération, influençant du coup la Suisse (en 1848), puis le Canada (en 1867), et bien d’autres pays par la suite. Si les États-Unis ont été à l’origine du modèle fédéral dans le monde, à tout le moins en ce qui regarde la conception moderne de ce modèle, le Canada n’est toutefois pas en reste, puisqu’il compte certains des plus grands experts du fédéralisme et certains des meilleurs comparatistes. George Anderson est l’un de ceux-là.

Son livre Le fédéralisme : une introduction est simple et direct, mais combien rigoureux et riche en informations. Il nous offre un tour d’horizon des applications du fédéralisme sur la planète, fondé sur une approche comparative qui révèle l’ampleur des connaissances de l’auteur et ajoute à l’utilité de son analyse.

Ce que fait ressortir ce livre, c’est essentiellement la diversité du fédéralisme, soit ses nombreuses variétés et les contextes différents dans lesquels il se développe. En effet, le fédéralisme s’adapte à n’importe quelle dynamique sociale et se module en fonction de la géométrie politique propre à chaque entité constituante. C’est cette capacité d’adaptation du fédéralisme, sa souplesse, qui fait sa force en tant que concept. Dans certains cas, ce sont d’anciens pays unitaires qui, par un cheminement pacifique, sont devenus fédéraux. Dans d’autres cas, le fédéralisme a émergé dans des situations plus chaotiques. Peu importe qu’un pays soit en développement ou en transition, le fédéralisme semble attirant pour toute société qui souhaite soit relever le défi de l’unité dans la diversité, soit atteindre une forme viable de démocratie. Car, il faut le dire, il existe réellement un lien entre le fédéralisme et la démocratie, ne serait-ce que parce que, pour s’épanouir, cette dernière requiert souvent l’adoption de structures polycentriques et multipartites du pouvoir. Aussi constatons-nous que, plus certains pays se démocratisent, plus ils ont tendance à se fédéraliser. C’est le cas notamment de l’Argentine, du Brésil, du Mexique et de l’Espagne.

D’ailleurs, selon George Anderson, la popularité du fédéralisme s’explique en grande partie par la progression de la démocratisation qui redonne vie à certaines anciennes fédérations autoritaires ou qui exerce des pressions en faveur du fédéralisme dans certains régimes antérieurement unitaires. L’attention portée au fédéralisme de par le monde s’expliquerait également par la multiplication des politiques liées à l’identité dans certains pays, par les récentes expériences d’unification de pays autrefois distincts, ainsi que par la recherche d’approches stables en matière de gouvernance dans des contextes d’après-conflit.

S’il sied aux démocraties, le fédéralisme convient aussi habituellement aux pays couvrant de vastes territoires ou ayant des populations très nombreuses, diversifiées et concentrées dans certaines régions. Dans des pays où règne une grande diversité, le fédéralisme constitue parfois la seule forme de gouvernement compatible avec la stabilité politique. Du reste, le fédéralisme se révèle plus efficace lorsqu’il existe un grand respect pour le constitutionnalisme et la primauté du droit, une recherche de conciliation entre les groupes formant la population et un respect de l’indépendance des tribunaux. Comme le dit George Anderson, les mécanismes institutionnels peuvent certes aider les sociétés à gérer les différends et à aplanir les clivages régionaux sur les plans ethnique, linguistique et religieux, mais les institutions seules ne suffisent pas : il doit y avoir un engagement plus large de la société à refléter l’esprit de la diversité. Voilà pourquoi, dans les fédérations, on doit chercher à développer une culture nationale qui non seulement tolère la diversité, mais en plus l’accueille activement comme composante de ce qui définit le pays et lui donne de la valeur.

Malgré tout, comme le démontre ce livre, le fédéralisme ne convient probablement pas à tous les pays. Tout dépend de leur histoire, de leur géographie, de leur composition et de leurs objectifs. Par ailleurs, s’il est valable en soi, le fédéralisme ne comporte toutefois pas que de bons côtés. Par exemple, il entraîne parfois une confusion entre les responsabilités des entités constitutives et celles des institutions centrales, au profit, la plupart du temps, de ces dernières. Cette centralisation est inutile dans bien des cas. Elle ne fait qu’aiguiser l’appétit d’un gouvernement fédéral en mal de visibilité auprès de la population. De surcroît, les pouvoirs extraordinaires dont disposent les institutions centrales dans certaines fédérations – ces pouvoirs permettant à ces institutions d’intervenir dans les champs de compétence des entités constituantes pour différents motifs comme l’urgence ou l’intérêt national – ne font qu’ajouter aux tendances centralisatrices de ce régime. Il en est de même pour les transferts conditionnels effectués par le gouvernement central en direction des entités constituantes, pour l’exercice du pouvoir fédéral de dépenser, de même que pour l’importance parfois démesurée des dépenses publiques effectuées par les autorités centrales.

Dans certains régimes fédératifs, le fédéralisme est davantage coercitif que coopératif. Le pouvoir fédéral s’y fait dominant à l’égard des entités constituantes et les soumet à une véritable reddition de comptes. Dans d’autres cas, c’est la disparité ou le déséquilibre entre les entités constituantes elles-mêmes qui crée une menace pour la survie de la fédération. Dans d’autres cas encore, c’est la présence de plusieurs nations au sein d’une même fédération, ou le manque de respect pour les droits des groupes minoritaires, ou encore la diversité interne et la tension qu’elle engendre, qui complique les choses.

Peu importe ses faiblesses, ses travers et ses dérives, le modèle fédéral est d’une pertinence indiscutable dans le contexte contemporain. En effet, parce qu’il est constitué de paliers multiples, le système fédératif répond mieux que tout autre aux besoins découlant d’un monde toujours de plus en plus complexe et où un nombre sans cesse croissant de questions présentent des dimensions régionales, nationales et même internationales, dimensions qui sont elles-mêmes fréquemment interreliées. Voilà sans doute qui explique pourquoi, parmi les 28 fédérations qu’on recense en ce moment sur la planète, nombreuses sont celles qui connaissent un très grand succès économique et une très grande stabilité politique.

Le fédéralisme, ai-je dit ci-dessus, propose un intéressant compromis entre les intérêts communs, promus par les organes centraux, et les intérêts particuliers, soutenus par les entités constituantes. Ce système obéit à sa propre logique. Il ne donne toutefois sa pleine mesure que lorsque se développe une identité commune à la population du pays concerné, et que cette identité s’avère elle-même plus forte que les identités régionales ou locales. C’est principalement au gouvernement central que revient la tâche de développer le sentiment d’appartenance au pays, la solidarité de la communauté nationale. Il peut y parvenir non seulement en misant sur des symboles nationaux (des droits, un drapeau, etc.) ou en mettant en place des programmes ou des politiques d’intérêt mutuel (comme un marché commun), mais aussi en assurant une inclusion appropriée dans l’identité nationale des traditions, de l’histoire, de la religion, de la culture et de la langue des populations clés, ainsi qu’en promouvant une image de la nationalité politique qui soit positive, inclusive, tolérante, accommodante et respectueuse des différences. En somme, l’image que doit projeter le gouvernement central de l’identité nationale doit être telle que les citoyens doivent en venir à la juger compatible avec leurs autres identités importantes. Ainsi définie, l’identité nationale se trouve à intégrer la diversité comme si cette dernière en faisait partie. George Anderson suggère par ailleurs que, pour que le fédéralisme se développe sainement, les principales minorités régionales et les principaux groupes identitaires soient bien présents dans les institutions centrales.

L’auteur termine son livre avec cette mise en garde : les communautés majoritaires ne doivent pas céder à la tentation de définir leur pays dans des termes qui ne concernent qu’elles-mêmes, excluant ainsi les communautés minoritaires. Elles doivent plutôt chercher, en collaboration avec ces dernières, à définir la communauté nationale d’une façon qui trouve écho dans les différents courants de la société. De tels propos devraient, selon moi, inspirer toute réflexion sérieuse sur la vocation du fédéralisme en ce début de XXIe siècle.

Ottawa, le 1er décembre 2009

—Benoît Pelletier est professeur titulaire à la Faculté de droit de l’Université d’Ottawa et ex-ministre responsable des Affaires intergouvernementales canadiennes au sein du gouvernement du Québec

AVANT-PROPOS

Cette introduction au fédéralisme a été rédigée principalement à l’intention des praticiens engagés dans la gouvernance fédérale, soit les politiciens, les représentants du gouvernement, les journalistes, les membres d’organisations non gouvernementales et internationales et les citoyens concernés, qui éprouvent un réel intérêt pour le fédéralisme et se sont probablement penchés sur le fédéralisme dans leur propre pays ou dans d’autres pays. Ils se demandent peut-être comment l’expérience d’autres pays fédéraux pourrait les aider à mieux comprendre la nature du fédéralisme, ainsi que les choix et même les limites auxquels leur pays pourrait devoir faire face s’il modifie ou développe sa propre forme de fédéralisme. En même temps, il est à espérer que les étudiants en fédéralisme estimeront que cet ouvrage offre un aperçu utile et concis du fédéralisme.

Rédigé en termes simples, avec un minimum de jargon, sans notes en bas de page et sans références à des auteurs en particulier, ce livre traite, à l’intention des participants au débat politique ou des décideurs, des points essentiels du fédéralisme d’une manière directe et fondamentale.

Le fédéralisme peut prendre plusieurs formes. Chaque société est complexe et son caractère est façonné par de nombreux facteurs. Ce livre vise donc moins à indiquer « la manière de faire » et davantage à préciser « quoi prendre en compte ». Il décrit les composantes d’un régime fédéral et la façon dont ces composantes interagissent entre elles. Le catalogue des facteurs ne pourra jamais être complet, et certains facteurs interviennent très différemment, selon le contexte. Les renseignements fournis dans cet ouvrage doivent donc être jumelés à une bonne connaissance du pays en question, car par moment, même les experts constitutionnels avertis ont été étonnés de la façon dont leur design d’un régime fédéral fonctionnait dans la pratique.

Ce livre compte dix chapitres divisés en sections, dont chacune commence par une brève déclaration en caractères gras qui expose les principaux points abordés dans la section. À la lecture de ces brèves déclarations, il est possible d’effectuer un survol rapide du contenu de ce livre. Un exposé minutieux permet ensuite d’approfondir davantage les idées abordées et de présenter des éléments additionnels. En outre, le livre comporte des encadrés qui présentent les parcours de certaines fédérations touchant un aspect particulier du fédéralisme. Ces encadrés se veulent illustratifs et non exhaustifs : ils donnent un aperçu de la gamme des possibilités offertes. On peut décider de les lire ou non. Il est à espérer que cette façon de présenter l’information favorise une utilisation souple, facilite la compréhension et répond aux différents besoins des lecteurs. Il s’agit d’une introduction, et de nombreux lecteurs souhaiteront sans doute approfondir leurs connaissances. Si ce livre vous inspire d’autres lectures, ce sera tant mieux : vous trouverez une brève liste de suggestions de lecture à la fin de l’ouvrage.

Le Forum des fédérations est actif sur six continents et entend faire une large utilisation de cet ouvrage, que j’ai écrit pour répondre à un besoin que nous avons observé d’avoir un aperçu concis et d’intérêt général du fédéralisme. N’hésitez pas à nous faire part de vos suggestions afin d’améliorer les éditions suivantes.

George Anderson

Président et chef de la direction

Forum des fédérations

I

Aperçu du fédéralisme

L’importance du fédéralisme

Le fédéralisme revêt une importance grandissante dans le monde.

  • Vingt-huit pays, où réside plus de 40 % de la population mondiale, se réclament du fédéralisme ou sont généralement considérés comme des pays fédéraux.
  • Presque toutes les démocraties réparties sur de vastes territoires ou ayant des populations très nombreuses se révèlent fédérales.
  • Avec la démocratisation, l’Argentine, le Brésil et le Mexique deviennent de plus en plus fédéraux.
  • La Belgique, l’Éthiopie et l’Espagne représentent d’anciens pays unitaires devenus fédéraux.
  • Le fédéralisme a été adopté dans des contextes d’après-conflit en Bosnie, en République démocratique du Congo, en Irak, au Soudan et en Afrique du Sud, et il est envisagé au Sri Lanka et au Népal.
  • L’Union européenne présente un certain nombre de caractéristiques fédérales.

Les fédérations dans le monde

L’Argentine, l’Australie, l’Autriche, les Palaos, la Belgique, la Bosnie-Herzégovine, le Brésil, le Canada, les Comores, la République démocratique du Congo*, l’Éthiopie, l’Allemagne, l’Inde, l’Irak*, la Malaisie, le Mexique, la Micronésie, le Nigeria, le Pakistan, la Russie, Saint-Kitts-et-Nevis, l’Afrique du Sud, l’Espagne, le Soudan*, la Suisse, les Émirats arabes unis, les États-Unis et le Venezuela

*Sociétés en période d’après-conflit dont les constitutions fédérales ne sont pas consolidées.

La diversité du fédéralisme

Il existe de nombreuses variétés de fédéralisme et de nombreux contextes liés au fédéralisme.

Les fédérations diffèrent grandement dans leur composition sociale et économique, et leurs institutions. Elles englobent de très grands et de très petits pays, des pays riches et pauvres, et des pays dont les populations sont très homogènes et très diversifiées. Certaines fédérations constituent des démocraties de longue date, alors que d’autres présentent des histoires plus troubles ou plus récentes en ce qui a trait à la démocratie.

Les structures fédérales – les mécanismes institutionnels internes – varient grandement. En effet, les fédérations peuvent être composées de seulement deux entités constituantes ou de plus de 80. Certaines fédérations sont très centralisées et consacrent le pouvoir aux mains du gouvernement central*, alors que d’autres sont décentralisées et leurs entités constituantes bénéficient d’une grande autonomie ainsi que d’une marge de manœuvre considérable. Certaines ont établi des répartitions relativement claires des compétences entre le gouvernement central et les gouvernements territoriaux, alors que d’autres multiplient les chevauchements de compétences. Certaines fédérations sont dotées d’un système de gouvernement parlementaire et ont un premier ministre élu, d’autres sont dotées d’institutions de régime présidentiel et ont un président élu. Elles peuvent avoir recours à quelques systèmes de représentation proportionnelle ou à un système majoritaire uninominal. Elles peuvent compter deux ou plusieurs partis politiques. Certaines fédérations sont stables et harmonieuses, alors que d’autres s’avèrent plutôt instables et divisées. Tous ces facteurs ont une incidence sur le fonctionnement et le succès des différents régimes fédéraux. Aucun modèle ne serait approprié dans toutes les circonstances. Le fait que le fédéralisme se prête à la variété représente une des forces de ce genre de système.

Les caractéristiques communes du fédéralisme

Malgré de nombreuses différences, quelques caractéristiques communes distinguent les systèmes fédéraux des autres formes de gouvernement.

On s’entend habituellement pour dire que les caractéristiques suivantes sont associées à un système de gouvernement fédéral.

  • Au moins deux ordres de gouvernement, un pour l’ensemble du pays et l’autre pour les régions. Chaque gouvernement entretient une relation électorale directe avec ses citoyens. Les régions portent de nombreux noms différents : on les appellera les « entités constituantes » de la fédération.

Exemples de noms d’entités constituantes

Les noms d’entités constituantes les plus fréquemment utilisés sont États (Australie, Brésil, Éthiopie, Inde, Malaisie, Mexique, Nigeria et les États-Unis) et provinces (Argentine, Canada, Pakistan, Afrique du Sud). On utilise également Länder (Autriche et Allemagne) et cantons (Suisse). On trouve à la fois des régions et des communautés en Belgique et des communautés autonomes en Espagne. La Russie est composée de régions, de républiques, de districts autonomes, de territoires et de villes d’importance fédérale. Certaines petites fédérations sont composées d’îles.

  • Une constitution écrite dont certaines parties ne peuvent être modifiées unilatéralement par le gouvernement fédéral. Les modifications importantes touchant les entités constituantes exigent habituellement le consentement de la majorité d’entre elles et du gouvernement central.
  • Une constitution qui attribue officiellement des compétences législatives, y compris des compétences fiscales aux deux ordres de gouvernement, afin d’assurer une certaine autonomie authentique à chaque ordre de gouvernement. Toutefois, les fédérations diffèrent grandement relativement à la manière et à la mesure dans laquelle elles définissent les compétences distinctes des deux ordres.
  • Habituellement, certaines dispositions spéciales, notamment à l’égard des chambres hautes, prévoient la représentation des entités constituantes dans les principales institutions centrales afin de permettre aux régions de participer au processus central de prise de décisions. Dans de nombreux cas, ces dispositions accordent un poids plus grand aux entités plus petites que ce qui correspondrait à leur population.
  • Un arbitre ou une procédure (souvent des tribunaux) pour régler les différends constitutionnels entre les gouvernements. Dans certains cas, ce rôle peut être attribué à la chambre haute ou faire l’objet de processus référendaires.
  • Un ensemble de processus et d’institutions visant à faciliter ou à entretenir les relations entre les gouvernements.

En somme, l’essence du fédéralisme se définit par la présence de deux ordres de gouvernement constitutionnellement établis, chacun bénéficiant d’une autonomie véritable par rapport à l’autre, et par le fait que les gouvernements de chaque ordre sont d’abord tenus de rendre des comptes à leur électorat respectif.

Les caractéristiques de conception plus spécifiques de chaque fédération se trouvent conformes aux traditions institutionnelles locales, ainsi qu’au degré et au type d’autonomie recherchés. Toutefois, le fédéralisme est habituellement fondé sur la primauté du droit et la démocratie, car les régimes non démocratiques ne permettent généralement pas la véritable autonomie des entités constituantes.

Les 28 pays énumérés à la page 2 ne respectent pas tous pleinement l’ensemble des critères du fédéralisme. Certains sont très centralisés et ont un profil constitutionnel à la limite du fédéralisme.

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