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Industrieförderung durch Unionspolitik

Tobias Fabian Teichner

Industrieförderung durch Unionspolitik

Eine Analyse der Mechanismen zur Förderung der Industrie in der Europäischen Union

Vorwort

Die vorliegende Arbeit wurde im Oktober 2017 von der Bucerius Law School – Hochschule für Rechtswissenschaft – als Dissertation angenommen. Für die Veröffentlichung konnten Gesetzgebung, Rechtsprechung und Literatur bis Ende 2017 berücksichtigt werden. Die mündliche Prüfung erfolgte am 15. November 2017.

Mein erster Dank gilt meinem Doktorvater, Herrn Prof. Dr. Jörn Axel Kämmerer, der mich während der Erstellung der Arbeit umfassend betreut und unterstützt hat.

Dank gebührt auch Herrn Prof. Dr. Michael Fehling LL.M. für die zügige Erstellung des Zweitgutachtens.

Herrn Prof. Dr. Michael Fehling LL.M., Herrn Prof. Dr. Thomas Rönnau sowie Herrn Prof. Dr. Dr. h.c. mult. Karsten Schmidt danke ich für die Aufnahme der Arbeit in diese Schriftenreihe.

Der erfolgreiche Abschluss meiner Promotion wäre ohne die Unterstützung meiner Familie nicht denkbar gewesen. Von Herzen danke ich meinen Eltern, Regine und Matthias sowie meinen Geschwistern, Florian und Theresa Teichner, die mich seit jeher auf all meinen Wegen unterstützen und fördern. Ihr Vertrauen in mich und den von mir eingeschlagenen Weg hat maßgeblich zum Gelingen dieser Arbeit beigetragen. Schließlich bedanke ich mich bei meiner Freundin, Saskia Erb, für die zahlreichen gewinnbringenden Diskussionen, ihr Verständnis und ihre Geduld.

Tobias Teichner Hamburg, im Juli 2018

Inhaltsverzeichnis

Vorwort

Abkürzungsverzeichnis

Einleitung

Erster Teil: Begriffliches und Ziele einer Industrieförderung

A. Das uneinheitliche Verständnis des Industriebegriffs

I. Semantik

II. Primärrechtliches Verständnis des Industriebegriffs

III. Der Industriebegriff in sekundären Quellen

1. Arbeitspapiere der Kommission
2. Sonstige offizielle Dokumente

IV. Das heutige Verständnis des Industriebegriffs in EU-rechtlicher Hinsicht

B. Ziele einer Industrieförderung

I. Motive und Maßstab einer Industrieförderung

1. Begriff der Förderung
2. Zweckbestimmtheit der Förderung
3. Maßstab der Wettbewerbsfähigkeit
4. Bezugsobjekt der Wettbewerbsfähigkeit

II. Zusammenfassung

C. Das Verhältnis zwischen Dirigismus und Wettbewerb

I. Wettbewerb als Industrieförderung

II. Intervention als Industrieförderung

III. Das Verhältnis zwischen Wettbewerb und Intervention

1. Das Verhältnis von Industrie- und Wettbewerbsförderung
2. Industrie- und Unternehmensförderung
3. Zielkonflikte und deren Lösung im AEUV

IV. Zwischenergebnis

Zweiter Teil: Die Industriepolitik gem. Art. 173 AEUV

A. Mitgliedstaatliche und unionale Mechanismen der Industriepolitik

I. Industriepolitik als Kernkompetenz der Mitgliedstaaten

II. Die Koordinierungskompetenz der Union

1. Der Benchmarking-Prozess
2. Ergänzende Leitlinien

III. Die Unterstützungskompetenz der Union

IV. Die Querschnittsklausel als Kompetenz

V. Die Kompetenzsperre des Art. 173 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV

VI. Zwischenergebnis

B. Industriefördernde Maßnahmen der Union

I. Industrieförderung durch Initiativ- und Koordinierungsmaßnahmen

1. Der Small Business Act (SBA) und dessen Überprüfung
2. Benchmarks zur Finanzierung von KMU
3. Zwischenergebnis

II. Industrieförderung durch Ergänzungs- und Unterstützungsmaßnahmen

1. Rahmenprogramme als Industrieförderung
2. Das Europäische Innovations- und Technologieinstitut (EIT)
3. Hochrangige Gruppe für Wettbewerbsfähigkeit und nachhaltiges Wachstum
4. Zwischenergebnis

C. Zwischenergebnis zum Kompetenztitel Industriepolitik

Dritter Teil: Die Handelspolitik gem. Art. 207 AEUV

A. Handelspolitik als Industrieförderung

I. Handelspolitische, industriefördernde Maßnahmen

1. Protektionistische Industrieförderung durch das Zollrecht
2. Protektionistische Industrieförderung durch nichttarifäre Maßnahmen
3. Defensive Industrieförderung durch Antidumpingmaßnahmen
4. Defensive Industrieförderung durch Antisubventionsmaßnahmen
5. Offensive Industrieförderung durch den Schutz vor Protektionismus in Drittstatten
6. Exkurs: Industrieförderung durch Ausfuhrförderungspolitik

II. Zwischenergebnis

B. Industrieförderung durch handelspolitische Maßnahmen

I. Industriefördernde Tendenzen des GZT

1. Förderung der Kautschuk verarbeitenden Industrie
2. Förderung der Metall verarbeitenden Industrie
3. Industrieförderung des Maschinensektors
4. Industrieförderung des Beförderungsmittelsektors
5. Zwischenergebnis

II. Industrieförderung durch nichttarifäre Steuerungselemente

1. Industrieförderung durch die Beschränkungen der Wareneinfuhr
a. Allgemeine Beschränkungen
b. Industrieförderung durch spezielle, nichttarifäre Maßnahmen
2. Industrieförderung durch Beschränkungen der Warenausfuhr
a. Allgemeine Beschränkungen der Warenausfuhr
b. Spezielle Maßnahmen der Union

III. Industrieförderung durch Antidumpingmaßnahmen

1. Sektorale Maßnahmen
2. Industrieförderung durch spezielle Antidumpingmaßnahmen
a. CD-Spieler aus Japan und Südkorea
b. Biodiesel aus den USA
c. Solarmodule aus China
d. Aktuelles

IV. Industrieförderung durch Antisubventionsmaßnahmen

1. Biodiesel aus den USA
2. Solarmodule aus China
3. Weitere Antisubventionsmaßnahmen der Union

V. Industrieförderung durch die Beseitigung von Protektionismus in Drittstaaten

1. Der Antidumping-Act der USA
2. Das kolumbianische Steuergesetz (Estatuto Tributario)
3. Aktuelles

VI. Exkurs: Exportförderungsrecht am Beispiel der Exportkredite und Exportkreditversicherungen

C. Ergebnis des Kapitels Handelspolitik

Vierter Teil: Das EU-Wettbewerbsrecht

A. Beihilferecht

I. Die Kontrollrechte der Union

1. Die Abwägungslehre im Beihilferecht
a. Der Abwägungstest
b. Ansatzpunkte des Abwägungsprozesses
2. Fazit

II. Industrieförderung durch Einzelbeihilfen und die AGVO

1. Die Bewertung industriefördernder Einzelbeihilfen
a. Forschungs- und Entwicklungs- und Innovationsbeihilfen
b. Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen als Industrieförderung
c. Regionalbeihilfen
d. Sektorale Beihilfen
2. Industrieförderung durch die AGVO
a. Industrieförderung durch höhere Freistellungsbeträge
b. Industrieförderung durch gezielte KMU-Förderung
c. Zwischenergebnis
3. Ergebnis Beihilferecht

B. Fusionskontrolle

I. Industrieförderung durch Unternehmenszusammenschlüsse

1. Die Entstehungsgeschichte der FKVO
2. Die Modernisierung der FKVO
3. Industriefördernde Elemente der aktuellen FKVO
a. Effizienzen und andere ökonomische Grundsätze
b. Industrieförderung durch Verpflichtungszusagen im Rahmen der FKVO
c. Exkurs: Extraterritorialität und Industrieförderung durch Verbotsentscheidungen
4. Fazit

II. Ausgewählte Unternehmenszusammenschlüsse

1. Industrieförderung unter alter und neuer FKVO
a. Industrieförderung durch Effizienzgewinne
b. Abhilfemaßnahmen als Industrieförderung
c. Verbotsentscheidungen als Industrieförderung
d. Ausblick: Airbus/BAE Systems, KMW/Nexter und Shell/BG
2. Ergebnis der Bewertung der FKVO-Praxis

C. Kartellverbot

I. Die Anwendung des Kartellverbots

1. Industriefördernde Zwecke des Art. 101 AEUV
a. Einzelfreistellungen
b. Gruppenfreistellungsverordnungen
2. Zusammenfassung

II. Industrieförderung durch Kartellfreistellungen

1. Einzelfreistellungen
a. Lichtwellenleiter-Entscheidung
b. BBC Brown Boveri / NGK Insulators Ltd. Nagoya
c. Continental / Michelin
d. Ford / VW
e. Exxon / Shell
f. Neuere Entwicklung
2. Gruppenfreistellungsverordnungen
a. Gruppenfreistellungsverordnung für FuE
b. Die Gruppenfreistellungsverordnung für Spezialisierungsvereinbarungen
c. Gruppenfreistellungsverordnung zu Technologietransfer-Vereinbarungen
d. Die Vertikal-GVO
3. Ergebnis Kartellverbot
4. Exkurs: Die Deregulierung der europäischen Märkte
a. Die Deregulierung als (Voraussetzung einer) Industrieförderung
b. Ergebnis

Fünfter Teil (Exkurs): Die Kapitalmarktunion

A. Industriefördernde Motive der Kapitalmarktunion

I. Die Bedeutung des Kapitalmarkts für die Realwirtschaft

1. Die Abhängigkeit von Finanzinstituten
2. Eine verringerte Krisenanfälligkeit als industrieförderndes Motiv
3. Finanzierungsquellen als Industrieförderung und Teil der Kapitalmarktunion

II. Zwischenergebnis

B. Industrieförderung durch Kapitalmarkt- und Unternehmensregelungen

III. Industrieförderung durch Crowdfunding

IV. Industrieförderung durch Fonds

1. Aktive Fonds
a. Exkurs: Europäischer Fonds für strategische Investitionen (EFSI)
b. Weitere Kreditfonds
2. Implementierung eines Rechtsrahmens für weitere Fonds
a. EuVECA-Fonds
b. EuSEF-Fonds
c. Investmentfonds
3. Zwischenergebnis Fonds

V. Industrieförderung durch den Zugang zu Anleihe- und Aktienmärkten

1. Ein erleichterter Zugang für Unternehmen
2. Die Reaktivierung von Vermögen
a. Kleinanleger
b. Institutionelle Anleger
c. Zwischenergebnis
3. Die Implementierung eines europäischen Marktes für Privatplatzierungen
4. Die Belebung des Wertpapierhandels

5. Zwischenergebnis

VI. Gelockerte Maßnahmen der Bankenregulierung

1. Kreditgenossenschaften
2. Die Reaktivierung des Verbriefungsmarktes
3. Zwischenergebnis

C. Ergebnis Kapitalmarktrecht

Sechster Teil: Bewertung und Ausblick

A. Bewertung

B. Ausblick

Literaturverzeichnis

1. Dokumente der Europäischen Union:

2. Sonstige Einzelliteratur

Abkürzungsverzeichnis

a.A. anderer Ansicht
a.F. alte Fassung
ABB Asea Brown Boveri
ABl. EU Amtsblatt der Europäischen Union
Abs. Absatz
ACEC Ateliers de Constructions Electriques de Charloi
AD-Act Antidumping-Act
AD-GVO Antidumping-Verordnung
AEUV Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union
AG Aktiengesellschaft
AGVO Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung
AKP-Staaten Gruppe der afrikanischen, karibischen und pazifischen Staaten
Art. Artikel
Asahi Asahi Glass Company Ltd.
ASEAN Association of Southeast Asian Nations
AT&T American Telephone and Telegraph Company
AWD Außenwirtschaftsdienst des Betriebs-Beraters
BAe Systems British Aerospace and Marconi Electronic Systems
BBC BBC Brown Boveri
BG British Gas Group plc
BIP Bruttoinlandsprodukt
BKartA Bundeskartellamt
BMWI Bundesministerium für Wirtschaft und Energie
BR-Drs. Bundesratsdrucksache
Bsp./ bspw. Beispiel/ beispielsweise
BT British Telecommunications plc
BT-Drs. Bundestagsdrucksache
Bzgl. Bezüglich
Bzw. Beziehungsweise
ca. circa
Canon Canon Inc.
CARTRENE Cluster for Applycation and Technology Research in Europe on Nanoelectronics
CCCME China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products
ccm Kubikzentimeter
CDP Compactdiscplayer
CGT Carbon Gas Technology
CIRR Commercial Interest Reference Rates
CO2 Kohlenstoffdioxid
Continental Continental Gummi-Werke AG
Corning Corning Glass Work
COSME Competitiveness of Enterprises and Small and Medium-sized Enterprises
d.h. das heißt
DBP Deutsche BP
DCN Direction des Constructions Navales
DGJC Directorate-General Justice&Consumers oft he European Commission
DoJ Department of Justice
DVBl Deutsches Verwaltungsblatt
ECS Electrabel Customer Solutions
ECSEL ECSIP Electronic Components and Systems for European Leadership European Competitiveness and Sustainable Industrial Policy Consortium
EdF Électricité de France
EEN Enterprise Europe Network
EG Europäische Gemeinschaft
EGV Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft
EIT Europäisches Innovations- und Technologieinstitut
EnBW Energie Baden-Württemberg
Enel Ente nazionale per l´energia elettrica
ENIAC JU Electronic Numerical Integrator And Computer Joint Undertaking
Etc. Et cetera
EU Europäische Union
EuG Gericht der Europäischen Union
EuGH Europäischer Gerichtshof
EuR Zeitschrift Europarecht
EUREKA European Research Coordinating Agency
EUROFER Wirtschaftsverband der europäischen Eisen- und Stahlindustrie
EUV Vertrag über die Europäische Union
EuZW Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht
EWG Europäische Wirtschaftsgemeinschaft
EWGV Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft
f./ ff. folgende/ fortfolgende
FDSOI Fully Depleted Silicon On Insulator
FKVO Fusionskontrollverordnung
FMStFV Verordnung zur Durchführung des Finanzmarktstabilisierungsfondgesetzes
FuE Forschung und Entwicklung
FuEuI Forschungs- und Entwicklungs- und Innovation
GATS General Agreement on Trade in Services
GATT General Agreement on Tariffs and Trade
GDF Gaz de France
GE General Electric
GECAS General Electric Capital Aviation Services
gem. gemäß
ggf. gegebenenfalls
GLC GLC-Poly
GMAC General Motors Acceptance Corporation
GmbH Gesellschaft mit beschränkter Haftung
GPS Global Positioning System
GRUR Gewerblicher Rechtsschutz und Urheberrecht
GU Gemeinschaftsunternehmen
GVO Gruppenfreistellungsverordnung
GWB Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen
GZT Gemeinsamer Zolltarif
hL herrschende Lehre
HDW Howaldtswerke-Deutsche Werft GmbH
iHa im Hinblick auf
iHv in Höhe von
IODS Insead OEZ data services
iRd im Rahmen der/ des
iSd im Sinne des/der
iVm in Verbindung mit
IBM International Business Machines Corporation
IKB Deutsche Industriebank AG
IKT Informations- und Kommunikationstechnik
IT Informationstechnik
ITP Industria de Turbo Propulsores
JV Joint Venture
KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau
Kfz Kraftfahrzeug(e)
KIC Knowledge and Innovation Community
KMU Kleine und mittlere Unternehmen
KMW Kraus-Maffei Wegmann
KOM Europäische Kommission
lit. Buchstabe
LKW Lastkraftwagen
LLPDE Linear Low Density Polyethylene
LPDE Low Density Polyethylene
LSF Lone Star Fund
MCI MCI Communications Corporation
Memo Memorandum
Michelin Michelin Gruppe
Mind. Mindestens
Mio. Million(en)
mm Millimeter
Mrd. Milliarde(n)
MTU MTU Aero Engines GmbH
MW Megawatt
Nexter Nexter Systems
NGK NGK Insulators Ltd. Nagoya
NGO Non-governmental organization
nm Nanometer
Nr. Nummer
NTT Nippon Telegraph and Telephone
NVwZ Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht
OEE o.g. Observatoire de L’epargne Europeen oben genannt(e)
OCI OCI Chemical Cooperation
OECD Organisation for Economic Co-operation and Development
Olivetti Ing. C. Olivetti & C. SpA
p.a. per anno
PCV Projektierung Chemische Verfahrenstechnik GmbH
PET Polyethylenterephthalat
R&U Rettungs- und Umstrukturierung
RDM Rotterdamsche Droogdok Maatschappij NV
RIW Zeitschrift Recht der Internationalen Wirtschaft
Rn. Randnummer
Rs. Rechtssache
RWE RWE AG
S. Seite
s.u./s.o. Siehe unten/siehe oben
Saint Gobain Saint Gobain Vitrage International
SBA Small Business Act
SIEC-Test Significant Impediment to Effective Competition Test
SLC-Test Substantial Lessening of Competition-Test
Slg. Amtliche Sammlung
SNECMA Société nationale d'études et de constructions de moteurs d'aviation
Sog. Sogenannte
SPE Société productrice d´électricité
SSA Special Security Arrangement
STM STMicroelectronics
T&D Transmission and Distribution
TBR Handelshemmnisverordnung
TGV Train à grande vitesse
TKW Thyssen Krupp Werften GmbH
TRIPS Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights
TSMC Taiwan Semiconductor Manufacturing Company Limited
TT-GVO GVO zur Technologietransfer-Vereinbarung
TTIP Transatlantic Trade and Investment Partnership
u.a. Unter anderem
UAbs. Unterabsatz
UK United Kingdom
UN United Nations
UN/ECE Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für Europa
USA United States of America
Vgl. Vergleiche
VO Verordnung
VW Volkswagen
WIFO Österreichisches Institut für Wirtschaftsforschung
WM Zeitschrift für Wirtschafts- und Bankrecht
WTO World Trade Organization
WuW Wirtschaft und Wettbewerb
ZWeR Zeitschrift für Wettbewerbsrecht

Einleitung

Im Hinblick auf eine noch näher zu bewertende Beihilfe1 stellte der ehemals für Wettbewerbspolitik zuständige Vizepräsident der Europäischen Kommission, Joaquín Almunia,2 fest, dass „die Kommission einer modernen und zukunftsorientierten Industriepolitik nicht im Wege steht, sondern [dass diese] vielmehr ein Mittel ist, um in (…) Schlüsselbereich[en] (…) zu investieren.“3

Trotz ihres speziellen Geltungsbereichs lässt diese Äußerung die Relevanz der Industriepolitik in der Europäischen Union erahnen. Dass die Politikansätze zukunftsorientiert sind, ist evident, wird aber auch durch Leitprogramme wie Europa 20204 oder Horizont 20205 präzisiert. Essenziell für eine positive Dynamik des Binnenmarktes ist dabei eine fortlaufende Entwicklung ihrer Schlüsselindustrien, da diese eine sektorenübergreifende Bedeutung und einen prägenden Einfluss auf den Binnenmarkt haben.

Unter dem Titel „Industrieförderung durch Unionspolitik“ wird diese Arbeit daher der Forschungsfrage nachgehen, inwieweit die Europäische Union durch ihre Kompetenzen dazu beiträgt, die mitgliedstaatlichen Industrien in dieser durch Globalisierung geprägten Zeit nachhaltig zu fördern.

Daran, dass der europäische Industriesektor für das Wirtschaftsgefüge des Binnenmarktes von entscheidender Bedeutung ist, besteht kein Zweifel. Eine Besonderheit der Moderne zeigt sich jedoch darin, dass durch die Globalisierung die weltweiten Handelsströme zunehmend zueinander in Beziehung stehen.

Ziele der Verknüpfung von Handelsmärkten (dies zeigt auch die Errichtung des Binnenmarktes)6 sind die Verbesserung der Lebensqualität der Bürger, die Steigerung der Effizienz der Märkte sowie die Verbesserung der Rahmenbedingungen für Unternehmen.7 In einer Extension des Marktes erkennen die Unternehmen neben Vorteilen jedoch auch nachteilige Tendenzen. Zeigen sich Vorteile vorrangig in Expansionsmöglichkeiten und einem daraus resultierenden Wachstum, erklären sich die Nachteile spiegelbildlich: Ein verstärkter Wettbewerbsdruck führt zum Ausscheiden von Marktteilnehmern. Im Hinblick auf diese Vorund Nachteile besteht daher ein naheliegendes unionales Interesse, den Binnenmarkt als wettbewerbsfähigen Markt im weltweiten Gesamtkontext zu implementieren. Dieses Dogma, galt bei der Errichtung des Binnenmarktes für mitgliedstaatliche Interessen und zeigt sich aktuell in der Motivation, den Binnenmarkt zum Kern des Welthandels zu machen.

Eine einheitliche Politik zum Erreichen dieses Zieles zu finden, ist aufgrund der diametralen Wirtschaftsauffassungen der Mitgliedstaaten jedoch schwierig. Während Mitgliedstaaten wie Frankreich, Belgien, Spanien und Italien einem Dirigismus in struktureller Hinsicht positiv gegenüberstehen, erkennen wirtschaftsliberale Staaten wie Deutschland, Dänemark, Großbritannien oder die Niederlande in einem zu intensiven staatlichen Aktionismus eine Gefahr für eine förderliche Entwicklung des wirtschaftlichen Gesamtgefüges.8

Es wird sich zeigen, dass dieses Spannungsverhältnis der ökonomischen Dogmen an verschiedenen Stellen zu divergierenden Ergebnissen führt. Dies resultiert daraus, dass sich die Mitgliedstaaten über die Verankerung wirtschaftlicher Grundsätze im AEUV nur so lange einig waren, wie alle Mitgliedstaaten ihre eigene ökonomische Grundausrichtung im AEUV wiederfanden.9 Auch wenn der AEUV im Ergebnis als wirtschaftsliberales Gesamtkonstrukt bezeichnet werden muss, finden sich jedoch auch sog. „französische Klauseln“ im AEUV, die als Einfallstor merkantilistischer Motive verstanden werden müssen. Danach ist zumindest in der Theorie eine lenkende Einflussnahme auf Wirtschaftsabläufe denkbar.

Unabhängig von diesen Differenzen ist allen Mitgliedstaaten gemein, dass sie an einer positiven Entwicklung der Industrie in der EU sowie einer Steigerung ihrer Wettbewerbsfähigkeit, insbesondere im internationalen Vergleich, interessiert sind. Das Ziel dieser Arbeit ist es daher im Speziellen, herauszuarbeiten, aufgrund welcher Kompetenzen im AEUV die EU auf die Industrie in der EU derart Einfluss nehmen kann, dass diese Einflussnahme als positiv und mithin industriefördernd bezeichnet werden kann.

Eingangs soll dabei der Frage nachgegangen werden, was der AEUV unter Industrie versteht. Zwar trägt der XVII. Titel des AEUV die Überschrift „Industrie“, eine Legaldefinition enthält der Vertrag jedoch nicht. Der Umstand, dass der Industriebegriff in den Mitgliedstaaten uneinheitlich verstanden wird, vereinfacht die Definition nicht.10 Da auch Rechtsprechung, Literatur und Politik11 keiner einheitlichen Definition folgen, ist die Entwicklung einer solchen im Rahmen dieser Arbeit unabdingbar. Dies gilt vorrangig im Hinblick auf den Primär-, Tertiär- und Quartärsektor, da ein extensives Begriffsverständnis auch den Dienstleistungssektor als Zielfeld industriefördernder Maßnahmen kennzeichnen würde, während eine reduktive Sichtweise nur das Produzierende und Verarbeitende Gewerbe (= Sekundärsektor) erfasst. Sowohl für die Rechtsanwendung als auch den Erlass politischer Leitprogramme erscheint eine gültige Definition daher als notwendige Voraussetzung. Dabei wird in dieser Arbeit erstmals ein praktikables Ergebnis formuliert, das alle Rechtsquellen beachtet.

Ausgehend von dieser Definition wird der Begriff der Industrieförderung näher beleuchtet. Auch hier fehlt es an einer gesetzlichen Definition. Insbesondere der Maßstab der Förderung, also ob dieser als quantitative und/oder qualitative Verbesserung zu verstehen ist, und, ob ein unionsinterner oder -externer Bezug vorliegen muss, bleibt sowohl im XVII. Titel des AEUV als auch den übrigen Rechtsquellen unbeantwortet.

Zusammenhängend damit stellt sich die Frage nach dem dogmatischen Charakter industriefördernder Maßnahmen. Denn auch wenn die Industrieförderung als evident politisches Ziel anerkannt ist, erscheint es fraglich, ob nur Maßnahmen, die auf eine Förderung zielen, oder auch solche, die eine Förderung als Reflex, gegebenenfalls als unerwünschten Nebeneffekt bewirken, als Industrieförderung bezeichnet werden können. Letzteres findet seinen Niederschlag in den Zielkonflikten des AEUV und dem sich daraus ergebenden (Spannungs-)Verhältnis der Unionsziele, die im Vorfeld der einzelnen Kompetenztitel abschließend bewertet werden. Diesbezüglich wird präzisierend der Frage nachzugehen sein, in welchem Verhältnis die widersprüchlichen Vertragsziele (Interventionismus und freier Wettbewerb) in dogmatischer Hinsicht zueinander stehen. Exemplarisch kann schon hier auf Art. 173 Abs. 3 S. 1 AEUV verwiesen werden, wonach die Union durch Maßnahmen, die sie aufgrund anderer Bestimmungen der Verträge durchführt, zur Erreichung des Ziels der Industriepolitik beitragen soll. Ein Spannungsverhältnis zwischen Dirigismus und freiem Wettbewerb ist schon in dieser Querschnittsklausel angelegt.

An die Bestimmung der sprachlichen und dogmatischen Grenzen schließt sich die eingehende Bewertung an, in welchem Maße die Normenkomplexe der Industriepolitik (Art. 173 AEUV)12, der Handelspolitik (Art. 207 AEUV)13, des Beihilferechts (Art. 107 ff. AEUV)14, des Kartellrechts (Art. 101 ff. AEUV)15, der Unternehmens- und Kapitalmarktregelungen16 sowie die Vorschriften der Fusionskontrollverordnung17 Maßnahmen zur Förderung des Industriesektors ermöglichen. Dabei wird sekundär auch ein Blick auf aktuelle Veränderungen wie TTIP18, CETA19 oder den drohenden „Brexit“ zu legen sein.

Schon ihrem Wesen nach offenbaren die Normenkomplexe, dass ihre jeweiligen Zwecke vielschichtig sind. Einerseits unterscheidet sich die Intensität der Maßnahmen insofern, als die Handelspolitik die gewichtigste außenpolitische Einzelkompetenz der Union ist und somit umfangreichere und intensivere Mechanismen umfasst als die Industriepolitik, in deren Hinsicht der Union nur eine ergänzende Kompetenz zuteil wird. Andererseits haben einzelnen Maßnahmen per se eine unterschiedliche Zielrichtung: Während einige Maßnahmen darauf ausgerichtet sind, den Binnenmarkt und seine Wettbewerber vor äußeren Einwirkungen zu schützen, tangieren andere das Interesse, den innereuropäischen Wettbewerbern eine Expansion nach außerhalb des Binnenmarktes zu ermöglichen.

Die Bewertung der zuvor genannten Normenkomplexe erfolgt dazu in einem theoretischen und in einem praxisorientierten Abschnitt. In einem ersten Schritt werden die jeweiligen Kompetenzen dahin gehend untersucht, inwieweit sich aus ihnen die Möglichkeit ergibt, durch unionale Maßnahmen einen förderlichen Einfluss auf den europäischen Industriesektor zu nehmen. Dazu gehört neben der Frage nach der dogmatischen Reichweite auch, inwieweit eine Interaktion mit anderen Vertragszielen erfolgt.

Im zweiten Schritt wird das insoweit gefundene Ergebnis mit den konkreten Maßnahmen verglichen, um abschließend bewerten zu können, inwieweit sich die Maßnahmen im rechtlichen Rahmen der Kompetenz befinden und die Grenzen der Einflussnahme eingehalten werden. Dazu werden die ausgewählten Entscheidungen inhaltlich aufgearbeitet und abschließend bewertet. Davon umfasst ist eine wirtschaftliche Marktanalyse und die Bewertung, inwieweit die Marktstellung der Unternehmen positiv beeinflusst wird. An einzelnen Stellen wird sich zeigen, dass auch Verbotsentscheidungen, die auf den ersten Blick als Industriehemmung gekennzeichnet werden, eine Förderung darstellen. Diese Eigenheit zeigt sich im Rahmen der Beantwortung der Frage, inwieweit eine Förderung ausschließlich durch eine aktive Förderung der europäischen Unternehmen selbst oder auch durch eine passive Behinderung konkurrierender Unternehmen erfolgen kann. Erstmals werden damit die einschlägigen Einzelmaßnahmen in einem Gesamtwerk bewertet.

Die Analyse wird sich auch der Frage widmen, inwieweit es sich bei der Verwirklichung um Ziele der EU und nicht um mitgliedstaatliche Partikularinteressen handelt. Die augenscheinliche Divergenz ergibt sich daraus, dass die mitgliedstaatlichen Unternehmen partiell miteinander in einem intensiven Wettbewerb stehen und ein Partikularinteresse bestehen kann, ein mitgliedstaatliches Unternehmen auch im Vergleich zur europäischen Konkurrenz zu stärken.

Die Beantwortung der Frage, welche Kompetenzen für eine effektive Industrieförderung existieren, ist insbesondere im Hinblick auf die Ausrichtung einer zukunftsorientierten, industriefördernden Politik von entscheidender Bedeutung. Dies gilt insbesondere mit Blick darauf, dass vornehmlich auf den „neuen Märkten“ ein Rückstand der europäischen Industrie omnipräsent erscheint. Auf Märkten wie der Chip- oder Handyherstellung sowie der Softwareproduktion dominieren US-amerikanische oder asiatische Unternehmen wie Apple, Samsung, Huawei oder Alphabet. Europäische Marktführer wie ehemals Nokia sucht man vergebens. Dies wirft die Frage auf, inwieweit die Europäische Union es vermag, durch die ihr übertragenen Kompetenzen einen im weltweiten Gesamtkontext wettbewerbsfähigen Binnenmarkt zu schaffen, der die Globalisierungsprozesse gewinnbringend überdauert.

Dies gilt umso mehr, als die Märkte zunehmend enger miteinander verwoben sind, was sich auch in den Verhandlungen zu neuen Handelsabkommen (TTIP oder CETA) zeigt. Ist es das Ziel der Union, auch weiterhin ein wettbewerbsfähiger Bestandteil des Welthandels zu sein, müssen es die Kompetenzen der Europäischen Union ermöglichen, den europäischen Industriesektor zielgerichtet zu unterstützen.

Im Speziellen geht es dabei auch um die Frage, ob und, wenn ja, durch welche Mechanismen der Europäischen Union die Unterstützung sich neu entwickelnder Märkte gewährleistet wird. Der Rückstand europäischer Industrieunternehmen auf neuen Märkten einerseits und die nachhaltige Platzierung europäischer Wettbewerber auf traditionellen Märkten wie dem Maschinenbau oder der Kfz-Produktion andererseits lassen die These zu, dass die Kompetenzen der EU zwar eine zu träge Reaktionsfähigkeit auf sich ändernden Handelsmärkten offenbaren, aber etablierte Märkte effektiv zu schützen vermögen.

In der Gesamtschau bewertet diese Arbeit somit in einem ersten Abschnitt abschließend die Voraussetzungen einer Industrieförderung in sprachlicher und dogmatischer Hinsicht. In einem zweiten Abschnitt erfolgt eine ausführliche Untersuchung der unionalen Kompetenzen auf ihren industriefördernden Gehalt, um in diesem Kontext die Fragen beantworten zu können, inwieweit sich die europäischen Maßnahmen an dem Dogma orientieren, ein wettbewerbsfähiges Europa zu schaffen, und ob der Binnenmarkt in Zukunft Kernbestandteil des Weltmarktes sein oder an Bedeutung verlieren wird.

Erster Teil: Begriffliches und Ziele einer Industrieförderung

Um die unionale Industrieförderung abschließend bewerten zu können, müssen einige Begriffe definiert werden. Industrieförderung bezieht sich ihrem Verständnis nach auf Maßnahmen, welche die Industrie direkt oder indirekt betreffen und positiv beeinflussen. Doch schon die Eingangsfrage, was der AEUV unter Industrie versteht, bleibt ungeklärt.

Der Umstand, dass es vierundzwanzig verbindliche Amtssprachen20 gibt, vereinfacht die Definition nicht. Auch die Termini „Industriepolitik“ oder „Industrieförderung“ sind im AEUV nicht als Rechtsbegriffe etabliert. Art. 173 Abs. 1 AEUV statuiert lediglich, dass „die Union und die Mitgliedstaaten dafür sorgen, dass die notwendigen Voraussetzungen für die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie der Union gewährleistet sind“.21

Um bewerten zu können, was Industrieförderung bedeutet, müssen an erster Stelle die Begriffe „Industrie“ und „Förderung“ definiert werden. Da die Analyse von vierundzwanzig Amtssprachen nicht zu mehr Erkenntnissen führt, beschränken sich die folgenden Ausführungen auf die Amtssprachen Deutsch und Englisch. Diese Auswahl offenbart die dem Verständnis der Begriffe zugrunde liegende Diskrepanz am deutlichsten.

Anschließend wird anhand von Beispielen gezeigt, ob und inwieweit diese Definition des Begriffs „Industrieförderung“ von den Unionsorganen beachtet wird.

A. Das uneinheitliche Verständnis des Industriebegriffs

Das uneinheitliche Verständnis des Industriebegriffs ist ein in der Literatur anerkanntes Problem.22 Das Fehlen einer Legaldefinition führt zu sprachlichen Unsicherheiten im Hinblick auf die Kompetenzen der Union. Der Umstand, dass selbst Unionsorgane den Begriff der Industrie uneinheitlich verwenden,23 wird im Folgenden beleuchtet.

I. Semantik

Der Ursprung des Wortes Industrie liegt im Lateinischen und bedeutet Betriebsamkeit und Fleiß (industria). Im heutigen deutschen Sprachgebrauch wird darunter jedoch der „Wirtschaftszweig verstanden, der die Gesamtheit aller mit der Massenherstellung von Konsumund Produktionsgütern beschäftigten Fabrikationsbetriebe eines Gebietes umfasst.“24 Damit ist die gewerbliche Gewinnung von Rohstoffen sowie die Be- und Verarbeitung dieser oder anderer Halbfabrikate gemeint.25

Die betriebswirtschaftliche Definition greift diesen Ansatz auf und erfasst die „gewerbliche Gütererzeugung, die (sich) durch eine hohe Kapitalintensität, arbeitsteilige Groß- und Massenproduktion unter Verwendung moderner Technologien und Produktion für überregionale Märkte“26 auszeichnet. Dabei wird der Begriff von dem des Handwerks abgegrenzt, welches sich durch eine individuellere Produktion und höhere Arbeitsintensität auszeichnet und – anders als die Industrie – zumeist im Mittelstand verortet wird.27 Aus betriebswirtschaftlicher Sicht umfasst der Industriebegriff somit (kongruent zur lexikalischen Wortanalyse) die Großindustrie des Produzierenden und Verarbeitenden Gewerbes. Aussagen, ob der Dienstleistungssektor per Definition umfasst sein soll, fehlen gänzlich.28

Vergleicht man dieses Ergebnis mit dem Begriff „industry“ im Englischen, so ergibt sich ein widersprüchliches Bild. Der Begriff „industry“ korrespondiert im deutschen Sprachgebrauch nicht nur mit dem Begriff der Industrie, sondern auch mit dem tertiären Sektor, der

Dienstleistungen umfasst.29 Im Englischen wird industry definiert als „the production of goods or services within an economy“30, wobei in betriebswirtschaftlicher Hinsicht der Begriff der service industries implementiert wurde, der wie folgt definiert wird: „Service industries comprise businesses whose principal activity (…) is to provide service products“.31 Es zeigt sich, dass der Begriff „industry“ im Vergleich zum deutschen Sprachgebrauch umfangreicher ist und annähernd die Weite des deutschen Wirtschaftsbegriffs aufweist,32 da der Dienstleistungssektor neben dem Produzierenden und Verarbeitenden Gewerbe Hauptbestandteil ist.

Schon der sprachliche Vergleich offenbart ein unterschiedliches Verständnis innerhalb der Union und liefert wenig Anhaltspunkte für eine allgemeingültige Definition.

II. Primärrechtliches Verständnis des Industriebegriffs

Auch der Rückgriff auf den EUV und den AEUV bringt keine weiter gehende konzeptionelle Klarheit hinsichtlich der Begriffsdefinition. Der AEUV bedient sich ausschließlich in Art. 173 AEUV und in der Überschrift des XVII. Abschnitts des Industriebegriffs. Dort heißt es: Union und Mitgliedstaaten haben dafür Sorge zu tragen, dass die Voraussetzungen der Wettbewerbsfähigkeit der Industrie gewährleistet sind. Eine weiter gehende Präzisierung findet sich in den Verträgen nicht.33 Da Gleiches für den Begriff der Industriepolitik gilt, erscheint eine Definition im Lichte des Art. 173 AEUV ausschließlich auf Grundlage einer systematischen Auslegung möglich, wobei die Literatur darauf hinweist, dass es einer autonomen europarechtlichen Auslegung bedarf.34

Innerhalb des Art. 173 AEUV geben die Einzelziele des Abs. 1 Anhaltspunkte für eine Definition. Art. 173 Abs. 1, 4. Spiegelstrich AEUV scheint dabei einen Bezug zum Gegenstand der Industrie herzustellen. Dort heißt es, die Tätigkeiten von Union und Mitgliedstaaten sollen auf die Förderung einer besseren Nutzung des industriellen Potenzials in den Bereichen Innovation, Forschung und technologische Entwicklung abzielen. Diese Begriffe weisen ihrerseits allesamt eine zumindest sprachliche Nähe zum Produzierenden und Verarbeitenden Gewerbe auf, da die wirtschaftswissenschaftlichen Definitionen eine Entwicklung/Verbesserung von Material und Produkten zugrunde legen.35 Dies wiederum würde die Definition anhand des Produzierenden und Verarbeitenden Gewerbes nahelegen. Auf der anderen Seite ist es nicht ausgeschlossen, dass auch Dienstleistungen – entgegen den wirtschaftswissenschaftlichen Definitionen – einem Innovationsprozess zugänglich sind, auch aufgrund technologischer Entwicklung oder Forschung. Eindeutig erscheint auch dieser Rückgriff daher nicht. Da die anderen Einzelziele des Art. 173 Abs. 1 AEUV ausnahmslos die Industrie oder Unternehmen als solche adressieren, liefern sie keine weiteren Anhaltspunkte für eine Definition des Industriebegriffs.

Im Übrigen vermittelt auch die Stellung des Art. 173 AEUV im Gesamtgefüge des Vertrages keine abschließende Klarheit. Die Stellung der Industriepolitik im Dritten Teil des Vertrages („Interne Politiken und Maßnahmen der Union“) impliziert nicht, dass der Industriebegriff seinem Wesen nach weit oder eng auszulegen ist. Gleiches gilt für die voranstehenden und nachfolgenden Normenabschnitte.

Zum Teil wird jedoch darauf hingewiesen, dass Strukturprobleme und der Charakter des Art. 173 AEUV als Ausnahme vom Wettbewerbsprinzip eine Beschränkung des Industriebegriffs auf das Produzierende und Verarbeitende Gewerbe erzwängen.36 Ob Strukturprobleme einer Kompetenznorm jedoch zwingend eine enge Auslegung erfordern, erscheint fraglich. Dies gilt umso mehr, als nicht ersichtlich ist, warum das Bestreben, wettbewerbsfähige Unternehmen zu fördern, ausschließlich auf das Produzierende und Verarbeitenden Gewerbe beschränkt sein sollte. Zwar stimmt es, dass industriepolitische Ziele grundsätzlich in einem Spannungsverhältnis zu Zielen des freien Wettbewerbs stehen, dies lässt jedoch keine Rückschlüsse auf die Definition des zugrunde liegenden Industriebegriffs zu, sondern stellt vielmehr eine Frage der Reichweite der Kompetenznorm als solcher dar.37 Das Ziel, wettbewerbsfähige Unternehmen zu fördern, ist ein allgemeines, das, würde es auf einen Teil der Wirtschaft beschränkt werden, an Effektivität verlieren würde. Zwar verweisen einige Autoren darauf, dass Art. 173 AEUV keine Generalklausel der Wirtschaftsförderung sei,38 dies kann jedoch abermals ausschließlich im Hinblick auf die Reichweite der Kompetenz als solcher von Belang sein, nicht jedoch in Bezug auf den Industriebegriff. Aus eben diesem Grund stellen einige Autoren konträr dazu darauf ab, dass der Titel des Art. 173 AEUV als Wirtschaftsförderungskompetenz zu lesen sei, mithin eine allumfassende Definition des Industriebegriffs zu gelten habe.39

Festzustellen ist damit, dass die primärrechtlichen Quellen keinen eindeutigen Ansatz zur Definition des Industriebegriffs bieten. Die Frage, ob der Industriebegriff daher weit oder eng auszulegen ist, ist daher unter Einbeziehung der Arbeitspapiere, mithin der sekundären Quellen der Unionsorgane, zu ermitteln, da allenfalls diese Aufschluss über den Zweck des Art. 173 AEUV geben können.

III. Der Industriebegriff in sekundären Quellen

Da die Semantik und das primärrechtliche Verständnis keine einheitliche Definition zulassen, müssen im Folgenden in systematischer Verbindung zum AEUV stehende Quellen zur Begriffsdefinition herangezogen werden.

1. Arbeitspapiere der Kommission

Auch den Mitteilungen und Empfehlungen der Kommission liegt kein einheitliches Verständnis zugrunde. Konformität besteht ausschließlich hinsichtlich der Aussage, dass das Produzierende und Verarbeitende Gewerbe Kernbereiche der Industrie seien.40 Dies gilt, anders als in einigen veralteten ökonomischen Analysen angenommen, inzwischen auch unbestritten für die Kleinstunternehmen sowie die kleinen und mittleren Unternehmen41 und das Handwerk.42 Der Begriff ist insofern nicht mehr auf die Großindustrie beschränkt.43 Dieses Verständnis ergibt sich aus dem Umstand, dass KMU inzwischen den größten Teil des Verarbeitenden Gewerbes ausmachen und ihre Zugehörigkeit zu diesem anerkannt ist.44

Hinsichtlich der Frage, ob auch Dienstleistungen als Teil der Industrie verstanden werden, erscheinen die Arbeitspapiere der Kommission uneinheitlich.45 Lange Zeit wurde die Beschränkung des Industriebegriffs auf das Verarbeitende Gewerbe46 ebenso beobachtet wie ein weites Verständnis unter Einbeziehung der unternehmensbezogenen Dienstleistungen.47 Früh äußerte die Kommission dabei die Erkenntnis, dass das Produzierende und Verarbeitende Gewerbe mit einigen Dienstleistungen in der Produktentstehung so eng verbunden ist, dass eine Differenzierung innerhalb des Begriffs als erzwungen erscheinen würde. Dies begründet sich aus dem Umstand, dass alle Produkte des Produzierenden und Verarbeitenden Gewerbes Dienstleistungselemente enthalten und teilweise untrennbar mit diesen verbunden sind.48

Diese Tendenz der Kommission lässt erste Rückschlüsse erkennen, dass sie unternehmensbezogene Dienstleistungen als so industrienah betrachtet,49 dass sie Teil eines europäischen weiten Industriebegriffs sind, der Zielsektor industriefördernder Maßnahmen sein kann.

Unternehmensbezogene Dienstleistungen sind per Definition „marktbestimmte Dienstleistungen, die direkt die Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen (…) beeinflussen“.50 Darunter fallen insbesondere Netzwerk- (Strom-, Gas-, Wasser- und Kommunikationsdienstleistungen) und Finanzdienstleistungen. Die Existenz einzelner, vor allem aber die Wettbewerbsfähigkeit der meisten Unternehmen des Produzierenden und Verarbeitenden Gewerbes hängt dabei maßgeblich von eben diesen Dienstleistungen ab.51 Oftmals bestimmt gerade der Beitrag der unternehmensbezogenen Dienstleistungen den Mehrwert und die darauf beruhende Wettbewerbsfähigkeit des Endproduktes.52

Die Erkenntnis, dass unternehmensbezogene Dienstleistungen einen direkten Einfluss auf Unternehmen des Produzierenden und Verarbeitenden Gewerbes haben, darf jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass das Kernsegment der Industrie das Produzierende und Verarbeitende Gewerbe bleibt.53 Allerdings erscheint im Hinblick auf eine Förderung des Kernsegments und unter Bezugnahme auf das übergeordnete Ziel des Industrietitels des AEUV, „die notwendigen Voraussetzungen für die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie der Union zu gewährleisten“54, eine Begrenzung des Begriffs der Industrie auf das Kernsegment des Produzierenden und Verarbeitenden Gewerbes als Zielsektor industriefördernder Maßnahmen widersprüchlich und kurzsichtig.55

Vielmehr scheint auch die Kommission den Zielsektor einer Industrieförderung als weitreichender definieren zu wollen. Durch die Anerkenntnis, dass die unternehmensbezogenen Dienstleistungen eng mit dem Kernsegment der Industrie verbunden sind und die Wettbewerbsfähigkeit des Produzierenden und Verarbeitenden Gewerbes direkt beeinflussen, lässt die Kommission erkennen, dass zumindest die unternehmensbezogenen Dienstleistungen Zielsektor einer effektiven Industrieförderung sein müssen.

Im Folgenden muss daher klarstellungshalber zwischen einem engen und einem weiten Industriebegriff differenziert werden. Der enge Begriff umfasst (in klassischer Hinsicht) als Kernsegmente das Produzierende und Verarbeitende Gewerbe56 und muss im Ergebnis, unmittelbar oder mittelbar, gefördert werden. Daneben steht jedoch ein weiter Industriebegriff, der sich aus der inneren Verbundenheit einiger Dienstleistungen mit dem Produzierenden und Verarbeitenden Gewerbe ergibt. Dies gilt insbesondere für Finanz- und Netzwerkdienstleistungen, da gerade diese Grundlage für das Bestehen und die Funktionsfähigkeit der Industrieunternehmen und ihre daraus resultierende Wettbewerbsfähigkeit sind. Der weite Industriebegriff ist dabei als Zielsektors industriefördernder Maßnahmen anzuerkennen, da auch eine Förderung dieses Sektors (mittelbar) eine Förderung des engen Industriebegriffs bedingt. Der weite Industriebegriff umfasst folgerichtig neben den Kernsegmenten die unternehmensbezogenen Dienstleistungen, denen eine bedeutende Stellung im Entstehungsprozess der Industrieprodukte des Produzierenden und Verarbeitenden Gewerbes zugeschrieben werden kann.57 Aus der Abhängigkeit des Produzierenden und Verarbeitenden Gewerbes von der Erbringung und Einbindung der unternehmensbezogenen Dienstleistungen begründet sich der weite Industriebegriff. Der Umstand, dass gerade der unternehmensbezogene Dienstleistungssektor als Motor des Produzierenden und Verarbeitenden Gewerbes verstanden werden kann, rechtfertigt ein solches Verständnis.

Es lässt sich daher resümieren, dass das Verständnis der Kommission hinsichtlich des Industriebegriffs differenziert betrachtet werden muss. Der enge Industriebegriff, bestehend aus Produzierendem und Verarbeitendem Gewerbe (der Großindustrie und der KMU), wird als Kernsegment der Industrie verstanden. Die unternehmensbezogenen Dienstleistungen sind jedoch so industrienah, dass diese als Zielsektor einer effektiven Industrieförderung verstanden werden müssen.58 Dieser Zielsektor ist wiederum identisch mit dem modernen Verständnis des weiten Industriebegriffs59.

2. Sonstige offizielle Dokumente

Eine einheitliche Definition des Industriebegriffs ist auch nicht den offiziellen Dokumenten der sonstigen Institutionen60 zu entnehmen. Dennoch geben auch diese Aufschluss über das tendenziell weitreichende Verständnis des Industriebegriffs als Zielsektor einer Industrieförderung. Die Bedeutung und Zugehörigkeit der KMU zur „Industrie“ wurde durch die sonstigen Institutionen anerkannt.61 Zwar lässt sich abermals erkennen, dass die Termini „Industrie“ und „Dienstleistung“ teilweise nebeneinander verwendet wurden,62 was darauf schließen lässt, dass das Kernsegment der Industrie auf den Bereich des Produzierenden und Verarbeitenden Gewerbes beschränkt ist.63 Doch früh wiesen auch die sonstigen Institutionen darauf hin, dass die unternehmensbezogenen Dienstleistungen positiv auf „die Entwicklung der Industrie“64 einwirken und beide Bereiche sich gegenseitig bedingen.65 Auch die sonstigen Institutionen gehen also davon aus, dass der Beitrag der unternehmensbezogenen Dienstleistungen für die Entwicklung und Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen des Produzierenden und Verarbeitenden Gewerbes von entscheidender Bedeutung ist. Die unternehmensbezogenen Dienstleistungen werden daher auch von den sonstigen Institutionen als so industrienah angesehen, dass deren Förderung als mittelbare Förderung des Kernsektors der Industrie zu betrachten ist.66 Somit hat auch nach Ansicht der sonstigen Institutionen die Förderung der unternehmensbezogenen Dienstleistungen eine direkte Auswirkung auf die Produktivität und Wettbewerbsfähigkeit der Industrie, was es ermöglicht, die unternehmensbezogenen Dienstleistungen als Zielsektor einer effektiven Industrieförderung zu bezeichnen. Auch den Arbeitspapieren der sonstigen Institutionen kann mithin das Verständnis eines engen und weiten Industriebegriffs entnommen werden.

IV. Das heutige Verständnis des Industriebegriffs in EU-rechtlicher Hinsicht

Resümierend muss somit festgehalten werden, dass der Begriff „Industrie“ in EUrechtlicher Hinsicht nicht einheitlich definiert werden kann. Es lässt sich jedoch erkennen, dass unter Industrie im engeren Sinne nur das Produzierende und Verarbeitende Gewerbe verstanden wird. Diese gelten (auch aus dogmatischen Gründen) als Kernsektor der Industrie. Die unternehmensbezogenen Dienstleistungen nehmen im Entstehungsprozess des Industriegutes jedoch einen immer größeren Stellenwert ein. Hinzu kommt, dass viele Unternehmen Dienstleistungen inzwischen eigenständig67 erbringen. Dies führt dazu, dass bei einzelnen Unternehmen die Sparten nicht unterschieden werden können. Im Umkehrschluss dürften aber Unternehmen, die unternehmensbezogene Dienstleistungen auslagern, nicht unterschiedlich im Hinblick auf industriefördernde Maßnahmen behandelt werden. Es muss vielmehr sichergestellt werden, dass Unternehmen, die keine eigenen unternehmensbezogenen Dienstleistungen erbringen, in ihrer Wettbewerbsfähigkeit gegenüber Großunternehmen dadurch gestärkt werden, dass (externe) unternehmensbezogene Dienstleistungen wettbewerbsfähig erbracht werden, um ihre eigene Wettbewerbsfähigkeit zu schützen.

Von diesem Ergebnis ausgehend, ist es angezeigt, den weiten Industriebegriff bei der Bewertung solcher Maßnahmen zugrunde zu legen, die aufgrund unionaler Kompetenzen erfolgen. Andernfalls könnte das Ziel, die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie zu fördern, nicht nachhaltig verfolgt werden.

B. Ziele einer Industrieförderung

Die Definition des Industriebegriffs erfordert es, dass eine Förderung des Kernsegments der Industrie bezweckt werden muss. Dass sich die Maßnahmen dabei auch auf unternehmensbezogene Dienstleistungen beziehen können, ergibt sich aus der beschriebenen Industrienähe einiger Dienstleistungen.

I. Motive und Maßstab einer Industrieförderung

Auch der Begriff der Industrieförderung ist in den Vertragstexten der Union nicht definiert.68 Somit bedarf es auch diesbezüglich einer Auslegung. Anhaltspunkte ergeben sich aus den unterschiedlichen Politiktiteln des AEUV, insbesondere aus dem der Industriepolitik.

Anders als für den Begriff der Industrieförderung existiert für den Begriff der Industriepolitik eine Definition. Auch diese war lange diffus,69 umfasst in betriebswirtschaftlicher Hinsicht inzwischen jedoch alle „politischen und verbandlichen sowie gesetzgeberischen Maßnahmen, die darauf gerichtet sind, die industrielle Struktur eines Staates zu erhalten (Bestandserhaltung), auszubauen (z.B. durch Exporthilfen) oder an neue wirtschaftlichtechnische Herausforderungen anzupassen (z.B. durch Förderung von Forschung und Entwicklung[70]).71 Unabhängig von dieser Zielrichtung beabsichtigt die Industriepolitik72 eine Veränderung der Industrie, da durch Anpassungsmaßnahmen erreicht werden soll, dass der betroffene Sektor sich an das jeweilige Marktumfeld, unabhängig von seiner geografischen Größe, anpasst. Insofern können die Begriffe der Industriepolitik und -förderung in betriebswirtschaftlicher Hinsicht gleichgesetzt werden. Insbesondere der Begriff der Förderung erscheint in diesem Zusammenhang jedoch auslegungsbedürftig hinsichtlich seines Umfangs und seines Zwecks.

1. Begriff der Förderung

Die Betriebswissenschaften definieren den Begriff der Wirtschaftsförderung als „Maßnahmen der Wirtschaftspolitik zur selektiven Begünstigung bestimmter wirtschaftlicher Tatbestände oder Verhaltensweisen.“73 Da eine Legaldefinition fehlt, gilt es diese betriebswirtschaftliche Definition mit der Anwendung des Begriffs durch die EU-Institutionen zu vergleichen. Einen ersten Rückschluss liefern dabei die Leitprinzipien der Union. Der Begriff der Förderung wird bei diesen als Mittel zum Zweck von Wachstum verstanden.74 Das Leitprogramm Europa 2020 verwendet den Begriff eben so unter der Überschrift des „intelligenten und nachhaltigen Wachstums“.75 Dabei steht er im Kontext mit Innovationen, FuE-Vorhaben, dem Wissenstransfer oder der Stärkung des Unternehmertums (insbesondere KMU).76 Zur Generierung dieser Ziele spricht die Kommission von einer Steigerung der Forschungsleistungen, der Gewährleistung, dass innovative Entwicklungen in neuen Produkten verwendet werden, und davon, dass das Potenzial der einzelnen Industriebereiche vollends ausgeschöpft wird.77 Gebündelt finden sich diese Einzelziele auch in der Innovationsunion wieder, die darauf abzielt, FuE-Vorhaben innerhalb der Union mit Investitionen in Höhe von 3 % des BIP zu subventionieren. Im Kontext des innovativen Wachstums ist daher Förderung als Investitionsanreiz zu verstehen, wonach innovatives Wachstum unterstützt werden soll, um einen technologischen Vorsprung zu schaffen oder zu erhalten. Förderung ist dabei als Anreiz einer qualitativen Verbesserung zu verstehen, die darauf abzielt, durch Innovationen die Wettbewerbsfähigkeit zu stärken. Es zeigt sich somit schon an dieser Stelle, dass das Ziel einer Förderung die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit ist, in diesem Fall durch eine innovative Entwicklung.

Diesen Ansatz greift die Kommission auch andernorts auf, indem sie die Förderung mit der Unterstützung wichtiger Vorhaben von europäischem Interesse gleichsetzt.78 Ebenso sehen das Europäische Parlament und der Europäische Rat den Begriff der Förderung im Kontext der Entwicklung von Spitzenforschung (von Weltrang).79 Die Begriffsverwendung zielt dabei auf eine Stärkung des internationalen Profils der europäischen Wettbewerber ab, ggf. sogar darauf, Weltmarktführer im jeweiligen Segment zu werden. Anders als bei FuE-Vorhaben zeigt sich die Förderung dabei jedoch nicht ausschließlich in finanziellen Anreizen, sondern sie wird durch strukturelle Veränderungen bedingt. Dies wird u.a. deutlich in den Freistellungsmöglichkeiten der Art. 101 Abs. 3 AEUV oder Art. 2 Abs. 1 lit. a und b FKVO. Beiden ist gemein, dass sie auf die Entwicklung des technischen und wirtschaftlichen Fortschritts abzielen, sich mithin an Spitzenforschung orientieren, diese jedoch vorrangig durch strukturelle Veränderungen erreichen wollen, aus denen sich Synergieeffekte und final eine qualitative Verbesserung ergeben. In diesem Kontext kann unter einer Förderung verstanden werden, dass das Marktergebnis, das bei der Anwendung des ggf. wettbewerbsbeschränkenden Verhaltens erzielt wird, günstiger ist als das Ergebnis, das ohne die Freistellung erreicht wird.80 Auch insofern ist mithin unter einer Förderung eine qualitative Verbesserung und eine damit einhergehende Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit zu verstehen.

Eine Besonderheit gilt hinsichtlich der Frage, ob der Schutz vor Wettbewerbern, die auf den Binnenmarkt drängen, eine (passive) Förderung darstellen kann, die nicht auf eine qualitative, individuelle Verbesserung der betroffenen Unternehmen gerichtet ist, sondern einen quantitativen, passiven Bestandschutz anstrebt. Die (aktive) Förderung europäischer Unternehmen findet ihre Grenzen, wo Unternehmen trotz fördernder Maßnahmen in preislicher Hinsicht, d.h. aufgrund des Verhältnisses von Kosten und Produktivität, nicht konkurrenzfähig sind. Begründen sich die gesteigerten Absatzmöglichkeiten bei einer aktiven Förderung durch qualitative Verbesserungen oder Synergieeffekte, so erscheint es fraglich, ob das übergeordnete Ziel der Wettbewerbsfähigkeit auch durch passive Kostenanreize bewirkt werden kann. Insofern behauptete die Kommission hinsichtlich der Mechanismen von Binnenmarkt- oder Handelspolitik, dass diese geeignet sind, förderliche Auswirkungen auf die europäischen Industrieunternehmen zu haben.81 So resümierte die Kommission, „dass besondere Anstrengungen zu unternehmen“ sind, um den zunehmenden Wettbewerbsdruck von aufstrebenden Volkswirtschaften, die ihre Wachstumsstrategien auf unlauteren Methoden wie protektionistischen Maßnahmen zur Exportförderung und der Benachteiligung von Importen begründen, begrenzt werden müssen.82 Um diese unlauteren Praktiken zu egalisieren, nennt die Kommission vorrangig die handelspolitischen Schutzinstrumente sowie Marktzugangsstrategien.83 Dahinter steht das Motiv, einen Schutz der europäischen Industrieunternehmen durch den Ausschluss oder die Begrenzung von Drittunternehmen zu erreichen. Zielt eine aktive Förderung darauf ab, die Konkurrenzfähigkeit der europäischen Unternehmen insbesondere durch innovative Anreize zu entwickeln, so führen handelspolitische Marktzugangsstrategien zum gleichen Ergebnis (einer verbesserten Konkurrenzfähigkeit der europäischen Marktteilnehmer), allerdings nicht durch eine qualitative Verbesserung des eigenen Portfolios, sondern durch eine (preisliche) Verschlechterung der Wettbewerber aus Drittstaaten. Im Hinblick auf eine übergeordnete Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit sind jedoch auch solche Maßnahmen als Förderung zu verstehen.

Resümierend sind unter dem Begriff „Förderung“ folglich all diejenigen Maßnahmen zu verstehen, die auf eine verbesserte Wettbewerbsfähigkeit der betroffenen Unternehmen im jeweiligen Marktumfeld abzielen. Die Förderung erfolgt in der Regel durch eine qualitative Aufwertung des eigenen Industrieprodukts, in Ausnahmefällen aber auch durch eine bilanzielle Abwertung konkurrierender Produkte von Unternehmen aus Drittstaaten. Der Unterschied zwischen einer aktiven und passiven Förderung ergibt sich daraus, dass das gleiche Ergebnis (ein Marktanteilszuwachs oder dessen Stabilisierung) durch Maßnahmen bewirkt wird, die sich lediglich in ihrer Zielrichtung unterscheiden.

2.Zweckbestimmtheit der Förderung

Das zuvor gefundene Ergebnis zum Umfang einer Förderung beinhaltet die Frage und zugleich die Antwort darauf, ob eine Förderung ausschließlich gezielt bewirkt werden oder auch in einem bloßen Reflex bestehen kann.

Dabei setzt die Differenzierung an den divergierenden Zielen der Politikfelder an. Wie zuvor dargestellt und später analysiert, zielen viele Maßnahmen auf eine direkte Förderung der Unternehmen ab. Dazu zählen der überwiegende Teil der Beihilfen (Unterstützung von FuE-Vorhaben, R&U- sowie regionale oder sektorale Maßnahmen), die Freistellungsentscheidungen nach Art. 101 Abs. 3 AEUV (Förderung des technischen oder wirtschaftlichen Fortschritts) und Art. 2 Abs. 1 lit. a und b FKVO (Entwicklung des technischen und wirtschaftlichen Fortschritts) sowie die Gruppenfreistellungsverordnungen.

Etwas anderes gilt, betrachtet man die (passiven) Maßnahmen der Handelspolitik sowie Verbotsentscheidungen84 des Kartellrechts oder der Fusionskontrolle. Gerade bei Letzteren zeigt sich der Unterschied zwischen einer gezielten Industrieförderung und einer solchen, die als Reflex wirkt. Ein genehmigter Zusammenschluss, an dem zumindest ein europäisches Industrieunternehmen beteiligt ist, zielt darauf ab, diese Unternehmen im Sinne eines technischen oder wirtschaftlichen Fortschritts zu fördern. Auf der anderen Seite kann ein Verbot eben solch einen Fortschritt verhindern. Denn führt ein Verbot oder führen Abhilfemaßnahmen dazu, dass Industrieunternehmen aus Drittstaaten der Zugang zu einem technischen oder wirtschaftlichen Vorteil versagt bleibt, kann dies – wie oben bei der passiven Förderung dargestellt – eine indirekte Stärkung der mitgliedstaatlichen Unternehmen zur Folge haben. Der Umstand, dass eine Fusion von Wettbewerbern einen Nachteil für europäische Unternehmen zur Folge hat, führt im Gegenzug dazu, dass ein Verbot eben diesen Fortschritt eliminiert. Zu unterscheiden ist daher eine Industrieförderung durch gezielte Maßnahmen von einer solchen, die nur als Nebeneffekt oder Reflex bedingt wird. Letztere Ausrichtung gilt auch für handelspolitische Maßnahmen, mit Ausnahme der Ausfuhrförderungspolitik. Richten sich die handelspolitischen Maßnahmen primär darauf, eine künstlich geschaffene Wettbewerbsfähigkeit von Wettbewerbern aus Drittstaaten durch Ausgleichsmaßnahmen an der Schnittstelle der Wirtschaftsgefüge (Zölle) zu bereinigen, führt dies zwangsläufig dazu, dass die Unternehmen des Binnenmarktes vor Wettbewerbern mit einer erhöhten (künstlichen) Wettbewerbsfähigkeit geschützt werden.

Es zeigt sich, dass eine Industrieförderung sowohl gezielt bewirkt werden als auch als Reflex wirken kann. Beiden Maßnahmen ist dabei jedoch gemein, dass die Marktauswirkung identisch ist, nämlich eine Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit des Binnenmarktes bzw. der dort ansässigen Marktteilnehmer.

Eine Sonderstellung nehmen in diesem Zusammenhang Gruppenfreistellungsverordnungen ein. Ohne ihre Bedeutung für eine effektive Industrieförderung vorwegzunehmen, gilt es bereits festzuhalten, dass diese nicht individuell gelten, sondern eine Vielzahl von Fällen erfassen. Insofern gleichen sie ihrer Reichweite nach passiven Maßnahmen, die zu einer Industrieförderung im Reflex führen. Hinsichtlich ihrer Kategorisierung ist jedoch auf die Zielrichtungen abzustellen. Ihrem Zweck nach sind sie darauf gerichtet, positive Synergien von Unternehmen zu unterstützen, solange die beteiligten Unternehmen einen gewissen Marktanteil nicht übersteigen. Dabei sollen die beteiligten Unternehmen durch eine Zusammenarbeit zu mehr Effizienz angeregt werden, was als gezielte Industrieförderung verstanden werden muss.85 Geht man somit von den Zielen der Gruppenfreistellungsverordnungen aus, so sind diese als gezielte Industrieförderung zu charakterisieren.

Im Folgenden gilt es, die Charakteristika einer gezielten Förderung und einer solchen, die als Reflex wirkt, zu unterscheiden. Von Bedeutung ist dabei jedoch, dass den untersuchten Politikfeldern und deren Einzelmaßnahmen allesamt das Ziel einer Förderung immanent ist. Die Differenzierung soll ausschließlich aus Gründen der Klarstellung erfolgen und es erleichtern, solche Maßnahmen abzugrenzen, die eine Industrieförderung zwar bewirken, diese aber nicht im Blick hatten.

3. Maßstab der Wettbewerbsfähigkeit

Übergeordneter Maßstab einer Förderung in diesem Kontext ist die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit.86 Dies zeigt sich insbesondere darin, dass der Aspekt der Wettbewerbsfähigkeit ausdrücklich in Art. 173 Abs. 1, Art. 179 Abs. 1 und Art. 189 Abs. 1 AEUV genannt wird. Was unter Wettbewerbsfähigkeit im Einzelnen zu verstehen ist, war jedoch lange Zeit unklar.

Ursprünglich war die Definition der Wettbewerbsfähigkeit eine inputorientierte Bewertung. Demnach stand der Begriff in direktem Bezug zu niedrigen Kosten und wurde als preisliche Wettbewerbsfähigkeit verstanden. Standorte und dort ansässige Unternehmen, die die kostengünstigsten Rückgriffsmöglichkeiten auf benötigte Ressourcen (Arbeitskräfte, Löhne, Güter) hatten, wiesen die größte Wettbewerbsfähigkeit auf.87 Dass dieser Ansatz aus heutiger Sicht zu kurz greift, wird schon durch den Indikator der niedrigen Löhne offenkundig, die in keiner modernen Gesellschaftsform anzustreben sind.88 Aus diesem Grund orientierten sich die Definitionsansätze seit Ende der 1980er-Jahre vermehrt an qualitativen und technologischen Elementen.89 Dazu zählten neben der Innovation die Qualität der Industrieendprodukte sowie eine hohe Exportquote. Seit den 1990er-Jahren wurde der Begriff der Wettbewerbsfähigkeit dann vermehrt an den Wettbewerbsergebnissen, den sog. Outcomes gemessen.90 Waren es zu Beginn ein hohes Bruttoinlandsprodukt, Wachstum und Wohlstand, so reihten sich später auch soziale und ökologische Ambitionen als Ziele mit ein. Einige Vertreter bezogen gar noch weiter reichende Ziele wie Gesundheit, Wohnsituationen oder persönliche Sicherheit mit ein.91 Unabhängig von der genauen Aufschlüsselung zeigte sich seit den 1990er-Jahren die Tendenz, Wettbewerbsfähigkeit nicht vorrangig am Input der Produktivität zu messen, sondern vielmehr am Produktergebnis und dem Erreichen gesellschaftlicher Ziele.

Eine aktuelle, auf die gesellschaftlichen Ziele fokussierte Definition liefert auch die OECD92, die Wettbewerbsfähigkeit bezeichnet als „die Fähigkeit von Unternehmen, Industriezweigen, Regionen, Nationen oder supranationalen Regionen, unter Bedingungen des internationalen Wettbewerbs den Produktionsfaktoren dauerhaft ein relativ hohes Einkommens- und Beschäftigungsniveau zu sichern“93.

Andere fordern eine größere Flexibilität im Hinblick auf individuell gesetzte Ziele. Daraus ergab sich die Definition, dass „Wettbewerbsfähigkeit die Entwicklungsfähigkeit eines Wirtschaftssystems im Sinne der Kombination von Wachstum und qualitativen Veränderungen“ ist.94

Nach dem aktuellen Stand der Diskussionen ist die Definition noch umfangreicher an den (gesellschaftlichen) Beyond-GDP95-Zielen zu orientieren. Übertragen auf ein europäisches Modell ist insbesondere eine Orientierung an der Dynamik des Marktes sowie den damit einhergehenden sozialen und ökologischen Zielen erforderlich. Unter Führung des WIFO96 und im Rahmen des Wachstumsprojekts Europa, ausgeschrieben im 7. Rahmenprogramm der EU, wurde Wettbewerbsfähigkeit daher definiert als „die Fähigkeit einer Region oder eines Landes, Beyond-GDP-Ziele zu erreichen“.97 Dadurch wird den Akteuren der Handlungsspielraum überlassen, den Maßstab der Wettbewerbsfähigkeit selbst zu wählen und die Politiken, die diese Ziele beeinflussen, auf die Erreichung eben dieser Ziele einzustellen.

Es zeigt sich, dass alle Definitionsansätze die Wettbewerbsfähigkeit nicht ausschließlich als inputorientiert definieren und somit nicht allein auf die preisliche Konkurrenzfähigkeit im Wettbewerb abstellen. Vielmehr gilt es, die gesellschaftlichen Ziele der Akteure mit einzubeziehen. Zusammengefasst kann Wettbewerbsfähigkeit – in Bezug auf das Thema dieser Untersuchung und den Standort Europa – definiert werden als die Fähigkeit Europas und deren Unternehmen98, trotz eines internationalen Wettbewerbsdrucks nachhaltiges Wachstum und Wohlstand zu gewährleisten, unter Berücksichtigung der ökologischen und gesellschaftlichen Verantwortung der Europäischen Union. Damit bleibt der Zweck, im globalen Wettbewerb zu bestehen, als vorrangiger Inhalt einer Wettbewerbsfähigkeit bestehen, die gesellschaftliche Verpflichtung, die Europa eingegangen ist, wird jedoch nicht verkannt. Je mehr gesellschaftliche Verpflichtungen ein Standort oder Unternehmen erfüllt, desto besser muss der Akteur im eigentlichen Wettbewerb agieren, da nur ein im Wettbewerb erfolgreicher Akteur überhaupt gesellschaftliche Ziele in bedeutendem Maße erreichen kann.

4. Bezugsobjekt der Wettbewerbsfähigkeit

An den zuvor dargestellten Definitionsansatz schließt sich die Frage an, ob Maßstab der Wettbewerbsfähigkeit der Binnenmarkt oder der Außenhandel ist.

Der Wortlaut von Art. 173 Abs. 1 AEUV orientiert sich am Außenhandel. Dies impliziert insbesondere UAbs. 2, der darauf verweist, dass die Industriepolitik „entsprechend einem System offener (…) Märkte“ zu erfolgen hat. Der Begriff der Offenheit wird in der Literatur mit dem Begriff des internationalen Wettbewerbs gleichgesetzt99 und setzt daher systemnotwendig die Orientierung an einer internationalen Wettbewerbsfähigkeit voraus. Auch die Kommission erkannte diese weite Ausrichtung früh an.100 Aktuellen Leitprogramme stützen diese Sichtweise. Exemplarisch ist auf das Leitprogramm Horizont 2020 zu verweisen, dass eine weltweit führende Wirtschaft als Ziel bestimmt101 und damit untermauert, dass die Wettbewerbsfähigkeit einer Führungsrolle im globalen Wettbewerb entspricht.102 Diese Sichtweise wird auch in der Literatur geteilt.103

Ursprung dieses Außenhandelsbezugs ist die Globalisierung der Handelsmärkte. Wie sich an späterer Stelle zeigen wird, resultiert die Globalisierung in einer Extension der räumlichen Marktdefinition, die Kartell-, Handels- oder Fusionsentscheidungen zugrunde liegt. In einer überwiegenden Zahl sind die Märkte dabei transnational, in Ausnahmefällen sogar global. Ebendieser Umstand birgt die Gefahr in sich, dass eine ausbleibende Wettbewerbsfähigkeit des Binnenmarktes auch Auswirkungen auf die Beyond-GDP-Ziele hat.

Unterstrichen wird dieser Außenhandelsbezug durch die Handelsbilanz der Union. Betrachtet man den Zeitraum der letzten drei Jahre, so erweist sich dieser als positiv (2013: € 51,57; 2014: € 22,38; 2015: € 64,2 Mrd.). Der Wert exportierter Güter betrug in den gleichen Zeitintervallen € 1736,58 Mrd., € 1702, 97 Mrd. und € 1789,1 Mrd. Auch dieser Umstand bedingt eine globale Wettbewerbsfähigkeit als Maßstab, da der Binnenmarkt trotz seiner Größe, und dies gilt insbesondere für die europäischen Industrieunternehmen, allein für die Aufrechterhaltung des Lebensstandards auf einen starken Export angewiesen ist. Würde dieser durch einen Binnenmarktbezug der Wettbewerbsfähigkeit abdingbar werden, ließe sich dies mit den Zielen einer Industrieförderung nicht vereinbaren.

Bei dieser Betrachtung darf die Frage nach dem Verhältnis der Förderung einzelner Unternehmen und ganzer Wirtschaftsräume nicht ausgeklammert werden. Der Wortlaut des Art. 173 AEUV legt in dieser Hinsicht nahe, dass eine Gesamtbilanzierung des Binnenmarktes zu erfolgen hat und nicht auf einzelne Unternehmen oder Industriebranchen abzustellen ist. Dies ergibt sich aus den Einzelzielen des Art. 173 AEUV,104 die allgemeingültig verfasst sind. So verweisen die Einzelziele auf die „Erleichterung der Anpassung der Industrie an die strukturellen Veränderungen“, „die Förderung eines (…) günstigen Umfelds“ sowie „die Förderung einer besseren Nutzung des industriellen Potenzials (…)“. Allen diesen Zielen ist gemein, dass sie den Binnenmarkt als Ganzes in Bezug nehmen und auf eine Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit gerichtet sind.

Der Wortlaut und die Dogmatik des Art. 173 AEUV zielen in dieser Hinsicht darauf ab, die Voraussetzungen eines zukunftsorientierten Binnenmarktes zu schaffen. Aus diesem Grund scheinen auch sozialpolitische Erwägungen, wie die Rettung von Arbeitsplätzen, nicht auf Art. 173 AEUV beruhend legitimiert. Zwar steht dieser Ansicht die sozialpolitische Komponente des Art. 9 AEUV entgegen, eine Unterstützung nicht zeitgemäßer Industriebereiche und -unternehmen würde dem Ziel, einen wettbewerbsfähigen Binnenmarkt zu schaffen, jedoch nicht gerecht. Aus diesem Grunde ist auch die Frage nach dem Verhältnis der Förderung der Wettbewerbsfähigkeit einzelner Unternehmen und ganzer Wirtschaftsräume dahin gehend zu beantworten, dass die in Art. 173 AEUV angelegte Gesamtbetrachtung des wirtschaftlichen Umfelds den Binnenmarkt als Bezugsobjekt einer Förderung der Wettbewerbsfähigkeit bedingt. Dies darf jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass eine tatsächliche Industrieförderung in einzelnen Bereichen dadurch betrieben wird, dass einzelne Unternehmen gefördert werden. Dies gilt – wie sich bei der Bewertung industriefördernder Maßnahmen zeigen wird – insbesondere in den Kernbereichen, die als Zukunftsmärkte beschrieben werden, da dort nur einzelne europäische Unternehmen tätig sind und eine Förderung dieser Unternehmen der effektiven Industrieförderung wegen angezeigt ist. Auf der anderen Seite hat eine Industrieförderung in Bereichen, in denen unterschiedliche europäische Wettbewerber auf einem Markt aktiv sind, eine Förderung aller Unternehmen zu erfolgen, um dem Anspruch gerecht zu werden, eine umfassende und effektive Industrieförderung zu betreiben.

II. Zusammenfassung

Die induktiv gewonnen Maßstäbe der Industrieförderung führen zu dem Zwischenergebnis, dass sich die hier gefundene Definition einer Industrieförderung nicht wesentlich von der betriebswissenschaftlichen unterscheidet. Die Förderung kann als effektive Unterstützung europäischer Wettbewerber im globalen Wettbewerb verstanden werden, die sich in einem weltweiten Kontext sieht und eine Vormachtstellung auf dem Weltmarkt anstrebt. Bezugsobjekt der effektiven Förderung muss aber zwingend immer der Binnenmarkt sein.

C. Das Verhältnis zwischen Dirigismus und Wettbewerb

Hinsichtlich des übergeordneten Ziels, die internationale Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie zu fördern, spielt die wirtschaftspolitische Systementscheidung eine bedeutende Rolle. Anfang der 1980er-Jahre sahen viele Experten die Ursache für die schwindende europäische Wettbewerbsfähigkeit gegenüber der US-amerikanischen wie asiatischen Konkurrenz in der inneren Zersplitterung des Binnenmarktes und einer damit einhergehenden nationalen Protektionismuspolitik,105 die sich ihrerseits fast ausschließlich gegen die innereuropäischen Wettbewerber richtete. Auch aus diesem Grund strebte die EU die endgültige Verwirklichung des Binnenmarktes an, um dadurch ein europäisches Marktumfeld zu schaffen, das zum Erreichen alter Wirtschaftsstärke beitragen würde.

Nach Ansicht der Kommission führten materielle und technische Schranken dazu, dass europäische Unternehmen sich nicht fortentwickelten. Aus diesem Grund ist der Binnenmarkt ein in Art. 3 Abs. 3 EUV und vielen Annextiteln genanntes, übergeordnetes Ziel der Europäischen Union. Der Begriff des Binnenmarktes beschreibt dabei den gemeinsamen Wirtschaftsraum ohne Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Kapital und Dienstleitungen gewährleistet wird.106 Maßgebliche Kriterien sind die prägenden Elemente der Freiheit und Gleichheit, verbunden mit marktwirtschaftlichen Strukturen.107

Vor der geltenden Fassung des Art. 3 Abs. 3 EUV normierte Art. 3 Abs. 1 lit. g EGV a.F. den „unverfälschten Wettbewerb“ als primärrechtlichen Mechanismus des Binnenmarktes. Mit der Implementierung des Art. 3 Abs. 3 EUV ersetzte jedoch „eine in hohem Maße wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft“ den unverfälschten Wettbewerb als Systemmechanismus. In dieser sprachlichen Abkehr erkannten einige Autoren einen politischen Aktionismus hin zu einem neuen, justiziablen Leitprinzip108, dessen Implementierung als Affront gegenüber dem ehemals vorherrschenden Prinzip des unverfälschten Wettbewerbs zu verstehen sei.109 Ausgangspunkt dieser sprachlichen Modifikation war französische Polemik110, welche die in einigen Mitgliedstaaten dominierende Meinung offenbarte, dass es nicht Aufgabe des Wettbewerbs sein dürfe, eine Wirtschaft zu entwickeln.

Denjenigen, die im Wortlaut des Art. 3 Abs. 3 EUV eine Abkehr vom Prinzip des unverfälschten Wettbewerbs hin zu einer merkantilistischen Politik erkannten, muss jedoch zweierlei entgegengehalten werden: Zum einen erklärt das „Protokoll über den Binnenmarkt und Wettbewerb“111, dass der Binnenmarkt „ein System umfasst, das den Wettbewerb vor Verfälschungen schützt“112, zum anderen haben die den Wettbewerb schützenden Vorschriften (Art. 101 ff., 107 ff. AEUV sowie die Fusionskontrollverordnung113) im Rahmen des Lissabon-Vertrages keine materiell-rechtliche Änderung erfahren.114 Dieser Umstand sowie die Tatsache, dass es sich bei dem zuvor genannten Protokoll115 gem. Art. 51 EUV um einen echten Vertragsbestandteil primärrechtlicher Qualität handelt,116 erklären den ausbleibenden Paradigmenwechsel seit Dezember 2009.117 Dies führt zu der Schlussfolgerung, dass der Wettbewerb auch weiterhin der Marktmechanismus zur Verwirklichung des Binnenmarktes ist. Dass eine damit einhergehende Stärkung der europäischen Industrie Ziel des Binnenmarktes ist, machte die Kommission schon im Weißbuch zur „Vollendung des Binnenmarktes“118 deutlich.119

Unabhängig von dem Umstand, dass der Wettbewerb wirtschaftliches Leitbild des Binnenmarktes ist, lassen sowohl Art. 3 Abs. 3 EUV als auch die Politiken des AEUV erkennen, dass der Binnenmarkt nicht frei von Intervention und Dirigismus ist, was zumeist einhergeht mit der Verfolgung industriefördernder Ziele.120 Aus diesem Grund wird es im Folgenden um die Frage gehen, inwieweit Wettbewerb per se eine Industrieförderung bedeutet und an welchen Stellen merkantilistische Elemente dieses Dogma durchbrechen.

I. Wettbewerb als Industrieförderung

Im Laufe der Zeit gab es verschiedene Wettbewerbskonzepte: vom klassischen Liberalismus121, von neoklassischen122 oder ordoliberalen123 Konzepten, von der Chicago124-Lehre bis hin zu modernen Konzepten des funktionsfähigen und wirksamen Wettbewerbs. Allen war gemein,125 dass sie, unabhängig von jeweils speziellen Leitmotiven, wie der Konsumentenwohlfahrt oder dem gänzlichen Verzicht auf merkantilistische Elemente, den Wettbewerb als treibende Kraft des Fortschritts anerkannten und ihm eine positive Wirkung auf die Wettbewerbsfähigkeit der Marktteilnehmer attestierten.

Hinter dem Schutz des Wettbewerbs steht dabei der wirtschaftsliberale Ansatz, dass die wirtschaftliche Handlungsfreiheit von Marktteilnehmern ökonomische Effizienzen fördert.

Bevor der Blick jedoch auf die gewonnenen Effizienzen gerichtet werden kann, muss versucht werden, den Wettbewerbsbegriff einer allgemeingültigen Definition zuzuführen. Bis heute konnte die Literatur allerdings keine solche allgemeingültige Definition des Wettbewerbsbegriffs finden. Bei dem Versuch, trotzdem den Begriff zu definieren, beschränken sich einige Autoren darauf, den Wettbewerb als Summe der Handlungsmöglichkeiten bzw. Entdeckungsverfahren zu umschreiben,126 während andere den Wettbewerb als einen von Gewinninteressen getriebenen Rivalitätsprozess sehen,127 in dem Wettbewerber versuchen, den Verbraucher durch die Modifikation von Produktionsparametern (bspw. Preis und Qualität) vom jeweils eigenen Produkt zu überzeugen, um durch die Kaufentscheidung einen Rückkopplungseffekt zu erzeugen, der sich in der Höhe des Gewinns bilanziert.128 Allen Definitionsansätzen ist dabei gemein, dass der Vergleich mit Wettbewerbern die treibende Kraft des Fortschritts ist.

Ökonomische Effizienz umschreibt dabei diejenigen Wirkungen, die aus Wettbewerbsprozessen erwachsen.129 Diese äußern sich in statischer und dynamischer Weise, worunter die Faktorenallokation, die Verteilungsfunktion, die Antriebsfunktion sowie die Handlungsund Wahlfreiheit von Produzenten und Verbrauchern zu verstehen ist.130 Im Speziellen ergibt sich daraus folgendes Marktergebnis: Die Faktorenallokation131 bewirkt einen optimalen Einsatz der vorhanden Ressourcen im Markt, eine Anpassung des Angebots an die Nachfrage (Käuferinteressen) und den flexiblen Einsatz von Produktionskapazitäten an die sich ändernden Produktions- und Nachfragestrukturen.132 Die Verteilungsfunktion im Sinne der leistungsgerechten Einkommensverteilung wirkt sich auf die gerechte Verteilung des Einkommens nach dem Faktor der Grenzproduktivität133 aus.134 Durch die Antriebsfunktion des Wettbewerbs werden die Unternehmen dazu angehalten, qualitativ hochwertige Produkte zu niedrigeren Preisen anzubieten.135 Dieser sich bedingende Innovationswettlauf kann als entscheidender Teil der vom Wettbewerb ausgehenden Industrieförderung verstanden werden.

Die dargestellten Mechanismen bewirken eine natürliche Auslese von Marktteilnehmern. Dadurch werden die auf dem Markt verbliebenen Unternehmen in ihrer Bestandskraft und damit einhergehend in ihrer Wettbewerbsfähigkeit gestärkt.136 Auch dies trägt nicht unwesentlich dazu bei, die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie zu stärken.

Der Wettbewerb fördert jedoch nicht ausschließlich die Entwicklung der Unternehmen, sondern auch die Wohlfahrt der Verbraucher.137 Ebendies zeigt sich in der außerökonomischen Funktion des Wettbewerbs. Einige Autoren subsumieren eine „gleichmäßigere Machtverteilung innerhalb der Gemeinschaft“138, andere die gesellschaftspolitischen Funktionen139 darunter, die sich darin ausdrücken, dass Wettbewerb Wohlstand und Vielfalt sichert, Machtkonzentrationen begrenzt und Nachhaltigkeit fördert.140 Nicht von der Hand zu weisen ist, dass sich die gesellschaftspolitischen in den ökonomischen Funktionen widerspiegeln; das Hauptaugenmerk liegt hier jedoch nicht auf dem Marktverhalten, sondern dem Wohlfahrtsgedanken der Gemeinschaft. Im Speziellen zeichnen sich die gesellschaftspolitischen Funktionen dadurch aus, dass Leistungsanreize gesetzt werden, die sich in Investitionen zeigen, dass das Angebot vielfältiger wird, indem sich Wirtschaftsteilnehmer an den Bedürfnissen der Verbraucher orientieren, dass Marktkonzentrationen dadurch begrenzt werden, dass mehrere Anbieter auf einem Markt aktiv sind, und dass Nachhaltigkeit dadurch gefördert wird, dass Ressourcen begrenzt sind.141

Aus alledem lässt sich resümieren, dass das Ziel des Wettbewerbs zwar auch die Förderung der Wettbewerbsfähigkeit der auf dem Markt verbleibenden Unternehmen ist, dies jedoch nicht das primäre Ziel ist. Vielmehr sind es die gesellschaftspolitischen Ziele, die vorrangig durch den Wettbewerbsschutz verwirklicht und durch die ökonomischen Funktionen erreicht werden sollen.

Der Binnenmarkt kann jedoch nur dann seine gesellschaftspolitischen Funktionen erfüllen, wenn europäische Unternehmen Teilnehmer des Wettbewerbs sind, wobei zwischen einem binnenmarktinternen und weltweiten Wettbewerb unterschieden werden muss. Die Öffnung der Produktmärkte, partiell zu Weltmärkten, birgt insofern Gefahren und Chancen zugleich. Die Gefahr, dass europäische Marktteilnehmer nicht mehr wettbewerbsfähig sind, stärkt das Interesse der EU, diese im jeweiligen Wettbewerbsumfeld nachhaltig zu platzieren. Aus diesem Grund geht die Verwirklichung des Binnenmarktes auch einher mit einer Zollunion, ergo einer Wettbewerbsschranke nach außerhalb. Diese Wettbewerbsschranke bedingt eine systemnotwendige Wettbewerbsfähigkeit aller im Binnenmarkt tätigen europäischen Unternehmen in Bezug auf die jeweiligen Produktmärkte. Doch auch eine über diese innere Wettbewerbsfähigkeit hinausgehende Intention, den europäischen Unternehmen einen Wettbewerb nach außen zu ermöglichen, erscheint in den Zielen des Wettbewerbs angelegt, denn die europäische Industrie ist auf die Absatzmärkte außerhalb des Binnenmarktes angewiesen. Da das Ziel der Stärkung der eigenen Industrie jedoch nicht eine binnenmarkteigene Erkenntnis ist, erscheint ein nur abwartender Politikansatz, der ausschließlich auf die ökonomischen Funktionen des Wettbewerbs setzt, nicht zielgerichtet. Aus eben diesem Grund gilt es auch die lenkenden Mechanismen ausgewählter Politikansätze der Union in den Blick zu nehmen.

II. Intervention als Industrieförderung

Die Gründe für merkantilistische Einschnitte in ein durch freien Wettbewerb geprägtes Marktumfeld finden sich somit in der Globalisierung und einer damit einhergehenden Öffnung der Produktmärkte. Durch die Errichtung des Binnenmarktes ist der Handel mit Industrieprodukten innerhalb der EU vereinfacht und gefördert worden, was nicht nur für Produkte aus der Union, sondern auch für solche aus Drittländern gilt. Die Internationalisierung des Handels findet dabei u.a. ihren Ursprung in der Modernisierung von Transportwegen und der beispiellosen Expansionspolitik der Unternehmen in den letzten Jahrzehnten, welche zur Konsequenz hatte, dass die Unternehmen nicht mehr ausschließlich regionale Produktionsstätten verwalten, sondern international agieren. Umso wichtiger ist es für die Union, die europäischen Wettbewerber und deren Wettbewerbsfähigkeit zu sichern.

Die Industriepolitik als Dogma der Industrieförderung greift eben diesen Ansatz auf und normiert Ziele, die bei erfolgreicher Umsetzung die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie fördern. Dazu gehören die Erleichterung der Anpassung der Industrie an die strukturellen Veränderungen, die Förderung eines für die Weiterentwicklung und Zusammenarbeit der Unternehmen günstigen Umfelds sowie die Förderung einer besseren Nutzung des industriellen Potenzials in den Bereichen Innovation, Forschung und technologische Entwicklung.142

Bei der Strukturanpassung handelt es sich um sektorenbezogene Maßnahmen, da der Strukturwandel nicht alle Industriebranchen mit gleicher Intensität erfasst und horizontale Maßnahmen den individuellen Zielen einer Branche nicht gerecht werden.143 Einige Autoren unterteilen Maßnahmen zur Strukturanpassung dabei in defensive Maßnahmen zur Strukturerhaltung sowie offensive Maßnahmen zur Strukturerweiterung.144 Diese Maßnahmen sind einerseits Beihilfen (offensiv) und andererseits handelspolitische Schutzmaßnahmen (defensiv).145

Die Förderung eines weiterentwicklungsfreundlichen Umfelds erkennt demgegenüber horizontale Maßnahmen als förderlich an und schließt sektorale oder branchenspezifische Maßnahmen aus, da Unternehmen unterschiedlicher Sektoren in gleicher Weise tangiert werden sollen.146 Ein besonderes Augenmerk liegt bei diesem Annexziel auf KMU, deren Förderung sich die EU früh verschrieben hat. KMU haben per se und gerade im Zeitalter des globalen Wettbewerbs, bedingt durch ihre Größe und die Konkurrenzsituation zur international aufgestellten Großindustrie, erhebliche Wettbewerbsnachteile. Diese sind u.a. begründet durch erschwerte Finanzierungsmöglichkeiten und die ausbleibende Unterstützung von Internationalisierungsvorhaben.147 Verstärkt werden sie durch die Motivation der Großindustrie, aufstrebende KMU am Zugewinn von Marktanteilen zu hindern. Die Union erkannte jedoch früh, dass KMU einen beträchtlichen Teil zur Wettbewerbsfähigkeit der Gesamtindustrie beitragen und eine gezielte Unterstützung daher unabdingbar ist.148 Die Bedeutung der KMU für den Binnenmarkt wird vornehmlich mit deren Anteil daran von bis zu 99 % begründet.149 Das Annexziel, ein weiterentwicklungsfreundliches Umfeld zu schaffen, bezieht sich mithin maßgeblich auf KMU und die damit verbundene Unternehmensvielfalt. Zur Erreichung dieses Ziels stehen der Union unterschiedliche Mechanismen zur Verfügung. Einige erkennen in der Verwirklichung des Binnenmarktes – in dieser Hinsicht – eine Industrieförderung par excellence.150 Im Hinblick auf die zugrunde liegenden Vorschriften des AEUV ist jedoch auf die Wettbewerbsvorschriften (einschließlich der Fusionskontrolle) sowie die kartellrechtlichen und beihilferechtlichen GVOen zu verweisen, da es eben diese sind, die einerseits wettbewerbsbehindernde Kooperationen verbieten, andererseits solche freistellen, die der Weiterentwicklung, insbesondere von KMU, zweckdienlich sind.151 Darüber hinaus kann auf Initiativen der Kommission (Benchmarks) sowie handelspolitische Maßnahmen verwiesen werden, die in Ansätzen einer Weiterentwicklung dienlich erscheinen.152 Abgerundet wird dieses Umfeld durch ausgewählte Maßnahmen zum Kapitalumfeld der KMU. Dies gilt insbesondere insofern, als die Finanzierung der KMU für deren Wettbewerbsfähigkeit von entscheidender Bedeutung ist. Die Sicherstellung eines Umfelds, welches eine wettbewerbsfähige Finanzierung der Unternehmen gewährleistet, ist daher gleichbedeutend mit einem weiterentwicklungsfreundlichen Umfeld. Ohne eine Bewertung vorwegzunehmen, ist an dieser Stelle auf das Ziel, eine Kapitalmarktunion zu schaffen, zu verweisen.

Die Formulierung der Förderung eines für die Zusammenarbeit günstigen Umfelds eröffnet sprachlich ein weites Feld. In der Literatur wird darauf hingewiesen, dass dieses Motiv per se keinen Einfluss auf die Vorschriften des Kartellrechts und die FKVO hat, sondern in eben diesen Regelungsmaterien die Grenzen zu finden sind.153 Doch auch wenn die Grenzen in der FKVO und in den einschlägigen Kartellrechtsnormen zu finden sind, so kann die sprachliche Nähe zu den Ausnahmeregelungen des Art. 101 Abs. 3 AEUV (insbesondere der technische und wirtschaftliche Fortschritt)154 sowie der FKVO nicht geleugnet werden. Aus diesem Grund sind es auch ebendiese Ausnahmen, denen industriefördernde Motive zugrunde liegen. Dies gilt insbesondere für KMU, die aufgrund ihrer geringeren Marktanteile ganz wesentlich von GVOen profitieren, denen im Einzelnen industriefördernde Zwecke zugesprochen werden können.155 Doch auch Unternehmenszusammenschlüsse nach der FKVO geraten insoweit in den Fokus, als Märkte, auf denen die Liberalisierung vorangetrieben wird, Expansionsmöglichkeiten eröffnen, die durch die FKVO gedeckt sind.156 Neben konkreten Ausnahmen ermöglichen auch europäische Institutionen einen kartellrechtskonformen Informationsaustausch zwischen Wettbewerbern; in dieser Hinsicht sei exemplarisch auf das Enterprise Europe Network157 verwiesen, welches vorrangig für KMU als eine Art Hilfsplattform errichtet worden ist, die sowohl bei der Finanzierung eigener Vorhaben dienlich sein kann als auch als Plattform für Kontakte zu strategischen Partnern bereitsteht.

Mit dem Ziel, eine bessere Nutzung des industriellen Potenzials in den Bereichen Innovation, Forschung und technologische Entwicklung zu erreichen, werden im Kern die Ziele der Forschungspolitik aufgegriffen, wobei die genauere Bedeutung in der Literatur umstritten ist.158 Daran, dass Innovation für die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen von entscheidender Bedeutung ist, besteht kein Zweifel.159 Insbesondere unterfallen diesem Motiv daher die Unterstützung von Pilotprojekten160 und solchen Forschungsvorhaben, die auf eine Vorreiterrolle im jeweiligen Forschungsumfeld und eine damit verbundene erhöhte Wettbewerbsfähigkeit abzielen. Hintergrund dieses Annexziels ist vor allem die Erkenntnis, dass gerade eine führende Rolle in den Bereichen Innovation, Forschung und technologische Entwicklung einhergeht mit einer Vorreiterrolle des Produziereden und Verarbeitenden Gewerbes. Auch dieses Motiv wird durch Beihilfevorhaben (einschließlich AGVO) sowie durch Forschungskooperationen erreicht, die aufgrund von GVOen genehmigt werden.

Diese Ziele geben einen ersten Überblick über merkantilistische Motive und zur Verfügung stehende Maßnahmen, welche die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie direkt tangieren, indem sie die Voraussetzungen für ein Umfeld schaffen, welches den Unternehmen die Möglichkeit bietet, im globalen Wettbewerb zu bestehen.

Wie sich zeigt, sind es die Vorschriften der Industrie- und Handelspolitik, des Beihilfe- und Kartellverbots, der Freistellungsmöglichkeiten der FKVO sowie die Kapitalmarktregelungen, durch die eine merkantilistische Industrieförderung verfolgt werden kann.161 Ohne eine Bewertung der einzelnen Kompetenztitel vorwegzunehmen, sei an dieser Stelle darauf verwiesen, dass die Zielrichtungen dieser Maßnahmen – wie oben dargestellt – im Kern in offensive und defensive Maßnahmen unterteilt werden können. Allen Regelungen ist dabei gemein, dass sie im Kern einen unverfälschten Wettbewerb garantieren162, in Ausnahmeregelungen jedoch diesen Grundsatz durchbrechen.163 Eben-diese Abkehr vom Dogma des Wettbewerbsschutzes kann als merkantilistische Industrieförderung bezeichnet werden.

Da die zuvor bewerteten Einzelziele einer merkantilistischen Industrieförderung dem AEUV-Titel der Industriepolitik entspringen und diese keine ausschließliche Politik der EU ist, gilt es im Folgenden zu bewerten, inwieweit die industriepolitischen Ziele überhaupt durch unionale Maßnahmen verfolgt werden können, ohne dogmatische Grenzen zu durchbrechen.

III. Das Verhältnis zwischen Wettbewerb und Intervention

Bevor einzelne Politiken der Union bewertet werden, soll ein allgemeiner Überblick über das Verhältnis der zuvor genannten Wirtschaftsausrichtungen zueinander gegeben werden. Am deutlichsten zeigen sich die divergierenden Zielrichtungen des Wettbewerbsschutzes und des Dirigismus bei einem Vergleich von Industrie- und Wettbewerbspolitik. Präzisiert wird dieses Verhältnis durch die Gegenüberstellung von Industrie- und Wettbewerbsförderung sowie die Differenzierung von Unternehmens- und Industrieförderung.

Industrie- und Wettbewerbspolitik entspringen diametralen Denkansätzen. Wie zuvor dargestellt, dient der Wettbewerb und dessen Schutz als Lenkungsinstrument, durch das Unternehmen mittels Gewinnanreizen und der Androhung von Verlusten dazu veranlasst werden, die eigene Produktion an die wachstumsbedingte Wandlung der Erzeugungsbedingungen anzupassen.164 Die damit bewirkte, natürliche Auslese führt zum Verbleib der wettbewerbsfähigsten Unternehmen im Markt.165 Im Gegensatz dazu ist es die Intention einer merkantilistischen Politik, das Reizmoment des Wettbewerbs durch staatliche Eingriffe insofern zu ersetzen, als diese die Wirtschaftssektoren in ihrer Wettbewerbsfähigkeit stärken.166

Die Divergenz solch unterschiedlicher Wirtschaftsdogmen ist auf unterschiedliche Politikfelder der Union zu übertragen. Dies zeigt sich schon bei der Gegenüberstellung von offensiv und defensiv industriefördernden Maßnahmen, welche einerseits die Intention des Wettbewerbsschutzes verfolgen, andererseits die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie durch eine Ausnahmeregelung des Wettbewerbsschutzes künstlich generieren. Sollen im Binnenmarkt divergierende Ausrichtungen gleichzeitig Einfluss erlangen, so müssen diese entweder gemeinsam verwirklicht werden oder einem strikten Regel-Ausnahme-Verhältnis unterfallen. Bevor eine allgemeingültige Regel zur Lösung solcher Zielkonflikte entwickelt wird, sollen jedoch die Widersprüche von Wettbewerbsschutz und Intervention präzisiert werden.

1. Das Verhältnis von Industrie- und Wettbewerbsförderung

Wettbewerb bedingt Effizienzsteigerungen, Innovations- und Produktivitätsgewinne und fördert dadurch die Wettbewerbsfähigkeit.167 Davon geht auch die Kommission aus.168 Diese Eigenschaften gebieten eine Subsumtion der Wettbewerbsergebnisse – zumindest in der Theorie – unter den Begriff der Industrieförderung.

Unter Zugrundelegung dieser Prämisse ist das Verhältnis von Wettbewerbs- und Industrieförderung ein symbiotisches. Es stellt sich jedoch die Frage, wie es im Hinblick auf solche Maßnahmen zu bewerten ist, die den Wettbewerb negativ tangieren.

Das sich wechselseitig bedingende Verhältnis gilt eingeschränkt auch für intervenierende Maßnahmen der europäischen Wettbewerbspolitik. Vorrangig zu nennen sind Unternehmenszusammenschlüssen unterhalb der Marktbeherrschungsschwellen, die gruppenweise Freistellung von Kooperationen, die überwiegend wettbewerbsfördernd sind, und die Genehmigung von Beihilfen, die eine gewisse Intensität nicht überschreiten. Die allgemeine Wirkung dieser Maßnahmen ist, dass sie den Wettbewerb mehr fördern, als sie ihm schaden, und daher wettbewerbskompatibel sind. Voraussetzung ist jedoch, dass europäische Unternehmen Teil des Wettbewerbs sind. Dies wiederum gilt auch als Grenze des symbiotischen Verhältnisses. Scheiden europäische Unternehmen aufgrund des Wettbewerbsschutzes aus, ist dies nicht mit den Zielen einer Industrieförderung vereinbar. Das Ergebnis des Wettbewerbs wäre es in solch einem Fall, dass Innovationen und Effizienzsteigerungen von Unternehmen aus Drittländern erzielt werden, was dem Ziel einer Industrieförderung widerspräche.

Dass die Globalisierung aufgrund des zunehmenden Wettbewerbsdrucks differenzierte Maßnahmen der Industrieförderung erfordert, steht daher außer Frage. Die Öffnung des Binnenmarktes inkludiert, dass die Förderung des Wettbewerbs nicht per se eine Industrieförderung ist, da Unternehmen aus Drittstaaten Teil des Marktes sind. Aus dem globalen Wettlauf ergibt sich somit – unter Beachtung der Ziele der Industrieförderung – eine Pflicht zur gezielten Intervention. Nichts anderes resümiert auch die Kommission in ihren Leitprogrammen.169 Zu erkennen ist daher ein mögliches Spannungsverhältnis zwischen Wettbewerbs- und Industrieförderung, sollten europäische Wettbewerber aufgrund des Wettbewerbs aus dem Markt gedrängt werden.

Wird die Legitimation dirigistischer Maßnahmen in solchen Marktsituationen vorrangig in der Förderung der Wettbewerbsfähigkeit gesehen,170 erscheint dies unter Zugrundelegung der europäischen Wettbewerbsregeln als Ausnahme. Ein Spannungsverhältnis tritt demnach ein, sollten die Vorschriften der europäischen Wettbewerbspolitik durchbrochen werden durch Genehmigungen von Zusammenschlüssen, die die Marktbeherrschungsschwellen überschreiten (u.a. aufgrund der Feststellung potenziellen Wettbewerbs), Vereinbarungen zwischen Unternehmen, die nur ausnahmsweise genehmigt werden, oder Beihilfen, welche die Intensitätsschwelle überschreiten. Würden solche Maßnahmen auf Märkten ausbleiben, auf denen europäische Wettbewerber als Folge eines Wettbewerbs aus dem Markt ausscheiden und sich ausschließlich der Wettbewerbsschutz manifestiert, so könnte dieses Verhalten nicht Ausdruck einer Industrieförderung sein.

Eine intervenierende Politik zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit kann dabei auch als Reaktion auf außereuropäische Maßnahmen erfolgen171 und dem Motiv der Chancengleichheit folgen. Dennoch sind solche Maßnahmen, die auf die Integration europäischer Unternehmen in einem gesunden Wettbewerb gerichtet sind, der beim Ausbleiben unionaler Maßnahme ohne die Beteiligung dieser europäischen Unternehmen bestehen würde, als grundsätzlich wettbewerbsfremd zu bezeichnen. Insbesondere Kooperationen zwischen marktstarken Unternehmen, die nur aufgrund der Entwicklung, Herstellung oder Markteinführung neuartiger Produktegenehmigt werden, oder selektive Beihilfen inkludieren diese Marktauswirkungen. Die jüngere Vergangenheit zeigt jedoch, dass neue Produktmärkte vornehmlich von US-amerikanischen und asiatischen Unternehmen dominiert werden172 und es die EU verpasst hat, ehemals marktstarke Wettbewerber nachhaltig im Markt zu entwickeln. Die Förderung des Wettbewerbs geht daher in ausgewählten Fällen zulasten einer Industrieförderung.

Handelt es sich hingegen um Monopole, so greifen die Stoßrichtungen von Industrie- und Wettbewerbsförderung abermals ineinander. Auf diesen Märkten können intervenierende Maßnahmen zugunsten einzelner, zumeist neuer Unternehmen gerade als Beförderung des Wettbewerbs verstanden werden, auch wenn ein Monopol das Ergebnis des Wettbewerbs ist (bspw. der Flugzeugmarkt).173 Hier mag ein Spannungsverhältnis zwischen Intervention und dem Verzicht auf dirigierende Maßnahmen bestehen, nicht jedoch zwischen Industrie- und Wettbewerbsförderung.

Resümierend kann daher festgestellt werden, dass in bestimmten Marktsituationen ein Spannungsverhältnis zwischen Wettbewerbs- und Industrieförderung besteht, insbesondere wenn unterschiedliche Parameter derart aufeinandertreffen, dass ein Markt einen effektiven Wettbewerb aufweist und das Ergebnis des Wettbewerbsschutzes durch die Union wäre, dass die europäischen Unternehmen ausnahmslos aus dem Markt gedrängt und nicht von den positiven Entwicklungen profitieren würden. In solchen Marktsituationen können die industriefördernden Ziele nur durch eine Intervention erreicht werden.

In allen übrigen Fällen ist hingegen festzuhalten, dass die Prinzipien der Industrie- und Wettbewerbsförderung ineinandergreifen. Das Verhältnis beider Prinzipien zueinander kann als partiell symbiotisch bezeichnet werden.

2. Industrie- und Unternehmensförderung

Ausgehend von dem zuvor festgestellten Verhältnis von Industrie- und Wettbewerbsförderung, stellt sich die weitere Frage, in welchem Verhältnis Maßnahmen der Industrie- und Unternehmensförderung zueinander stehen. Unter einer Unternehmensförderung ist die gezielte Förderung einzelner Unternehmen zu verstehen. Es handelt sich insofern um Maßnahmen mit individuellem Charakter. Der Begriff der Industrieförderung reicht demgegenüber weiter: Jede Unternehmensförderung ist per se eine Industrieförderung, hinzu kommen jedoch allgemeiner wirkende Maßnahmen, die ganze Wirtschaftszweige oder die gesamte Wirtschaft unterschiedslos tangieren.174

Handels- und industriepolitische Maßnahmen weisen ebenso wie GVOen einen allgemein wirkenden Charakter auf,175 dagegen haben beihilfe-, kartell- und fusionsrechtliche Einzelfreistellungen einen individuellen, unternehmensbezogenen Charakter.176

Bei ersteren Maßnahmen ist ohne Weiteres von einer Industrieförderung zu sprechen, da Einzelunternehmen keine bevorzugte Stellung einnehmen. Diese Maßnahmen werden zumeist, mehr als solche der Unternehmensförderung, als markt- und wettbewerbskompatibel anerkannt, da es sich zwar um dirigierende Maßnahmen handelt, diese jedoch die ordnungspolitischen Rahmenbedingungen und nicht einzelne Wettbewerber betreffen.177

Stellt man hingegen auf Maßnahmen der zweiten Kategorie ab, so gilt es zu differenzieren: Auf Märkten, auf denen ausschließlich das geförderte (europäische) Unternehmen neben Wettbewerbern aus Drittstaaten aktiv ist, stellt eine Unternehmensförderung eine Industrieförderung dar, da die unionale Industrie in diesem Fall ausschließlich aus dem geförderten Unternehmen besteht.178

Etwas anderes gilt, sollte trotz der Präsenz mehrerer europäischer Wettbewerber eine Unternehmensförderung erfolgen. Dabei droht nämlich das übergeordnete Ziel, die Wettbewerbsfähigkeit des Binnenmarktes zu fördern, konterkariert zu werden. Die Wettbewerbsfähigkeit als oberstes Ziel würde durchkreuzt, da die Konkurrenzfähigkeit des geförderten Unternehmens zulasten der übrigen europäischen Wettbewerber gesteigert würde. Dies gilt unabhängig von der Frage, ob es sich bei der Intervention um die Rettung eines Unternehmens vor einem Marktaustritt oder der Generierung weiterer Marktmacht handelt, und somit auch unabhängig davon, ob das bis dato wettbewerbsfähigste oder das weniger starke Unternehmen gefördert wird.179

In der Literatur ist die Legitimation spezifischer Maßnahmen daher umstritten. Im Gegensatz zu allgemeingültigen Maßnahmen beruht diese Kontroverse auf dem Umstand, dass unternehmensbezogene Maßnahmen gezielter den strukturellen Prozess lenken und Marktergebnisse – ggf. sogar solche des Wettbewerbsprozesses – vorwegnehmen.180 Dass sie dennoch Realität sind, ist unbestritten181 und liegt vornehmlich an ihrem gezielten Einsatz. Die Kritik beruht zudem darauf, dass die Förderung eine Prognoseentscheidung hinsichtlich der Zukunftsfähigkeit des betroffenen Unternehmens voraussetzt.182 Da diese eine erhöhte Fehleranfälligkeit inkludiert, ist die Kritik nachvollziehbar.183

Aus diesem Grund ist die Legitimation unternehmensbezogener Maßnahmen – in einem Marktumfeld mit mehreren europäischen Wettbewerbern – nur in einem sehr engen Rahmen und zumeist erst bei Vorliegen eines Marktversagens anerkannt.184 Unter Marktversagen wird in den Betriebswissenschaften die „Abweichung des Ergebnisses marktmäßiger Koordination von der volkswirtschaftlich optimalen Allokation von Gütern und Ressourcen im Modell der vollkommenen Konkurrenz“185 verstanden. Im Rahmen der Rechtswissenschaften, und dort vornehmlich im Beihilferecht, wird es angenommen, wenn der Markt im freien Wettbewerb keine effizienten Ergebnisse erwirkt, wobei der Maßstab der Effizienz kein politischer, sondern ein wirtschaftlicher ist.186

Das Marktversagen als Voraussetzung einer Unternehmensförderung erklärt zwar die hinter den Maßnahmen stehende Intention – dies gilt auch für die allgemeinen Maßnahmen der Industrieförderung –, löst jedoch nicht das bestehende Spannungsverhältnis zwischen geförderten Unternehmen und europäischen Wettbewerbern.

Es zeigt sich folglich, dass das Verhältnis zwischen einer Unternehmens- und einer Industrieförderung ein Spannungsverhältnis ist, wenn trotz der Präsenz weiterer europäischer Unternehmen gezielt einzelne Unternehmen gefördert werden. In diesen Fällen gilt es daher das Motiv der Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit spiegelbildlich sowohl für das geförderte als auch für die übrigen europäischen Wettbewerber zu bewerten. Nicht anders könnte eine Industrieförderung als europäisches Ziel verstanden werden. Dass trotz dieser Gefahr eine Industrieförderung durch eine Unternehmensförderung erfolgt, liegt partiell auch an den zum Teil divergierenden mitgliedstaatlichen Interessen. Dass ausgewählte Mitgliedstaaten, die schon bedingt durch ihre wirtschaftliche Grundausrichtung vermehrt eine merkantilistische Politik verfolgen, dies auch weiterhin tun, liegt an deren Interesse, die Präsenz der jeweils nationalen Unternehmen zu stärken. Inwieweit sich Maßnahmen einer Unternehmensförderung dabei unter der Prämisse europäischer Ziele verwirklichen lassen, wird die Bewertung der einzelnen Politiken zeigen. Dass ein Spannungsverhältnis in Marktsituationen entsteht, in denen mehrere europäische Unternehmen aktiv sind, ist unter dem Blickwinkel der Benachteiligung der nicht geförderten Unternehmen offensichtlich. Aus diesem Grunde gilt es solche Marktsituationen besonders kritisch zu hinterfragen.

3. Zielkonflikte und deren Lösung im AEUV

Aufgrund der zuvor herausgearbeiteten Zielkonflikte stellt sich die Frage, wie divergierende Vertragsziele gleichzeitig durch die Unionsorgane verwirklicht werden sollen. Im Speziellen gilt dies für die Ziele der Industrieförderung und des Wettbewerbsschutzes. Ausgangspunkt der Industrieförderung ist die Industrie als „Gegenstand und Mittel“.187 Die dabei final im Fokus stehende Wettbewerbsfähigkeit widerspricht dem Wettbewerb als Systemmechanismus insofern, als der Wettbewerb diese zwar auch bedingen soll, sie jedoch nicht primäres Ziel der Maßnahmen ist.

Einen ersten Hinweis auf eine systemische Gleichrangigkeit dieser Ziele zeigt sich in Art. 3 Abs. 3 EUV. Dieser postuliert neben der Errichtung des Binnenmarktes, der mit dem freien Wettbewerb als Systemmechanismus einhergeht,188 eine wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft, die wiederum durch einen wissenschaftlichen und technischen Fortschritt bedingt werden soll.

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