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Die Versicherungs-Vertriebsrichtlinie (IDD) erfolgreich umsetzen

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Hinweis zum Urheberrecht

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Haufe-Lexware GmbH & Co. KG, Freiburg

Einleitung

Das Versicherungsvertriebsrecht ist in seiner geschriebenen Fassung relativ jung; erst mit der Umsetzung der Versicherungsvertriebsrichtlinie 2007 wurde das Vermittlerrecht in Gesetzesform gegossen. Seitdem haben wir im Versicherungsvertragsrecht (VVG) gesetzliche Definitionen, Beratungs- und Dokumentationspflichten sowie einen Erlaubnisvorbehalt in der Gewerbeordnung (GewO) - woran sich noch verschiedene Auskunftspflichten und Zulassungsvoraussetzungen knüpfen. Letztere sind überwiegend in der Versicherungsvermittlerverordnung (VersVermV[2]) geregelt.

Dieses Recht, an das wir uns noch kaum richtig gewöhnt haben, wird nun einer - man kann wohl sagen: grundsätzlichen - Reform unterzogen. Die daraus resultierenden Neuerungen zu beschreiben, einzuordnen und zu kommentieren ist der Zweck dieses Buchs. Es ist in zwei Teile aufgeteilt: in einen stark juristisch geprägten Teil - das Kapitel 1 „Die IDD aus rechtlicher Perspektive betrachtet“ - und in die daran anschließenden „Anwenderkapitel“, die sich den Strukturen eines Versicherungsvertriebsunternehmens anpassen.

Die EU hatte relativ bald nach der Umsetzung der Vermittlerrichtlinie von 2002 Änderungsbedarf ausgemacht. Dieser mündete Anfang 2016 in eine Neufassung der Richtlinie über den Versicherungsvertrieb, die „Insurance Distribution Directive“ - abgekürzt „IDD“. Unter diesem Kürzel ist die neue Regelung bekannt. Mitte 2017 hat Deutschland die entsprechenden Umsetzungsgesetze beschlossen; ab dem 23. Februar 2018 gilt ausschließlich das neue Recht.

Die IDD ist die Nachfolge-Richtlinie zur IMD - Insurance Mediation Directive - und zugleich doch viel mehr. Das sagt schon der Name: Von „Mediation“, also der Vermittlung, zur „Distribution“, also zum Vertrieb. Und tatsächlich - vergleicht man die IDD mit der IMD, sind sowohl der sachliche Anwendungsbereich als auch der Kreis der betroffenen Personen erheblich erweitert worden.”[3]

Darüber hinaus gibt es eine Vielzahl von weiteren Änderungen, die so „technische“ Bereiche wie die „Marktangemessenheit“ des individuellen Produkts, also des einzelnen Versicherungsvertrags (Produktfreigabeverfahren), oder die verpflichtende Weiterbildung betreffen. Es gibt die Kongruenz zu den Vorschriften aus dem Bereich der Finanzanlageinstrumente hinsichtlich derjenigen Versicherungsprodukte, deren Fälligkeits- oder Rückkaufswert von Marktschwankungen abhängig ist - und die Nicht-Kongruenz in anderen Bereichen, was den Bezug zu MIFID 2 oder PRIIPS nicht leichter macht. Die IDD enthält eine „Wohlverhaltensregel“ und strukturiert die Beratungs- und Dokumentationspflichten anders und weiter gehend als bisher.

Möglicherweise die bedeutendste Veränderung steht jedoch nicht ausdrücklich in der Richtlinie: der Schwenk von der materiellen oder regelbasierten Staatsaufsicht hin zu einer prinzipienbasierten Aufsicht. Das ist für Länder wie Deutschland von besonderer Bedeutung, da sich damit die Basis der bisherigen Aufsicht verändert.

Vielleicht kann man sagen, dass die EU-Beamten, welche die Neufassung der Richtlinie vorbereitet haben, die in der Anwendungspraxis auftauchenden „Schlupflöcher“ der IMD haben schließen wollen. Sie sind recht erfolgreich gewesen. Deshalb verfolgt dieses Praxisbuch auch das Ziel, den Leser dazu anzuhalten, nicht erneut nach „Schlupflöchern“ zu suchen, sondern die Veränderungen auf- und anzunehmen und die in jeder Veränderung liegenden Chancen zu ergreifen, statt Energie darauf zu verwenden, den bisherigen Status zu erhalten.[4]

Die Umsetzung der IDD erfolgt in zwei oder besser in drei Stufen:

  • Einerseits werden diejenigen Gesetze, die die Materie regeln, also das Versicherungsaufsichtsgesetz (VAG), das Versicherungsvertragsgesetz (VVG) und die Gewerbeordnung (GewO), angepasst. Diese Veränderungen sollten bis zum 23. Februar 2018 umgesetzt werden, die Umsetzung erfolgte aber, u. a. der Bundestagswahl wegen, bereits vor Ende der Legislaturperiode und damit vor den Sommerferien 2017 des Parlaments.

  • Andererseits werden die entsprechenden Verordnungen wie die Versicherungsvermittlerverordnung (VersVermV) und die VVG-Informationspflichtenverordnung (VVG-InfoV) angepasst - und zwar erst Ende 2017/Anfang 2018. Möglicherweise werden weitere nationale Verordnungen entwickelt oder angepasst. Deshalb kann es Änderungen geben, die bei Drucklegung noch nicht bekannt waren. Als Beispiel mag die VersVermV dienen: Noch vor Redaktionsschluss wurde ein erster Vorentwurf bekannt, der noch nicht zwischen den Ministerien abgestimmt war. Nachdem diese Abstimmung erfolgt sein wird, muss die Verordnung vom Bundestag abgenommen werden und anschließend noch den Bundesrat passieren. In diesem Prozess gibt es eine Vielzahl von Änderungsmöglichkeiten. Diese können weder inhaltlich noch zeitlich vorhergesagt oder bestimmt werden.

  • Die „dritte Umsetzungs-Stufe“ sind die Empfehlungen, Stellungnahmen und delegierten Rechtsakte aus Europa. Die ersten beiden Alternativen werden überwiegend von der EIOPA genutzt, während die „delegierten Verordnungen“ von der Kommission kommen werden.[5]

Stellungnahmen der EIOPA liegen teilweise vor; sie sind umfangreich. Delegierte Verordnungen der Kommission liegen im Entwurf seit Ende August 2017 vor. EU-Parlament und -Rat haben drei, maximal sechs Monate Zeit, sie zu ändern oder ihnen durch Schweigen zuzustimmen. Das EU-Parlament hat Ende Oktober 2017 seine Möglichkeit zur Stellungnahme dazu benutzt, eine Verschiebung des Inkrafttretens der Richtlinie um 6 Monate anzuregen - auch ein solches Ansinnen hilft inhaltlich nicht weiter. Alle Aussagen in diesem Buch beruhen auf diesen Entwürfen.

Aber die meisten dieser Änderungen sind bereits zum heutigen Zeitpunkt jedenfalls in ihren Grundzügen absehbar. Deshalb haben wir uns dazu entschlossen, dieses Buch auf Basis der aktuell feststehenden Umsetzungsgesetze zu veröffentlichen.

Das vorliegende Werk ist damit eine erste Bewertung, ein Arbeitshandbuch. Es will eine Handreichung zur „richtigen“ Reaktion auf die Veränderungen sein.

Hamburg/Berlin, Anfang November 2017

Dr. Maximilian Teichler, Frank Rottenbacher

1   Die IDD aus rechtlicher Perspektive betrachtet

1.1   Worum geht es - eine Einführung

Dieses Kapitel wird sich mit der Zielsetzung der IDD, ihrer rechtlichen Einbettung und Umsetzung in deutsches Recht sowie den Besonderheiten der aufsichtsrechtlichen Interpretation auseinandersetzen.

1.1.1   Was will die Richtlinie erreichen?

Die „Richtlinie (EU) 2016/97[6] des europäischen Parlamentes und des Rates vom 20. Januar 2016 über Versicherungsvertrieb“ - so der offizielle Titel der IDD - wurde Anfang 2016 nach jahrelanger Beratung verabschiedet und im Amtsblatt der EU veröffentlicht.1

Die IDD will die „alte“ Richtlinie von 2002 ersetzen2. Diese erste Richtlinie - IMD - wurde in Deutschland mit einiger Verzögerung umgesetzt. Sie war Grundlage u. a. für die Regeln über die Versicherungsvermittlung im VVG (siebter Abschnitt, §§ 59-73 VVG), die Beratungs- und Informationsverpflichtung der §§ 6 und 7 VVG sowie die Zulassungsregeln für Versicherungsvermittler in §§ 34d und e GewO. Wie üblich wurden die abstrakten Regelungen der Gesetze durch Verordnungen ergänzt; die wichtigsten sind die VVG-Info-Verordnung sowie die Versicherungs-Vermittlungs-Verordnung. Die neue Richtlinie ändert alle diese Gesetze und Verordnungen sowie das Versicherungsaufsichtsgesetz (VAG).

Die IDD stellt den Verbraucherschutz in den Vordergrund3; die IMD hatte noch mehr die Verwirklichung des Binnenmarktes im Fokus. Daneben will die IDD gleiche Wettbewerbsbedingungen zwischen den verschiedenen Akteuren des Versicherungsvertriebs4 und nach wie vor eine Stärkung des Binnenmarktes5 erreichen.

Die Richtlinie legt fest, welche Informationen den Verbrauchern vor Vertragsunterzeichnung zu geben sind. Sie enthält bestimmte Wohlverhaltensregeln und Transparenzvorschriften für Versicherungsvertreiber. Außerdem regelt sie die Beaufsichtigung von Versicherungsvertreibern und deren Sanktionierung bei Verstößen gegen die Bestimmungen der Richtlinie. Daneben beinhaltet sie zusätzliche Anforderungen an den Vertrieb von Versicherungsprodukten mit Anlageelementen, um sicherzustellen, dass Versicherungsnehmer ein ähnliches Schutzniveau genießen wie die Käufer der im Rahmen von MIFID II geregelten Anlageprodukte.6[7]

1.1.2   Wie ist die Richtlinie in das europäische Rechtsgefüge eingebettet? Wie ist sie zu interpretieren?

1.1.2.1   Einbettung der IDD in das europäische Recht

Die rechtliche Einbettung ist - aus europäischer Perspektive betrachtet - vor dem Hintergrund der Bestrebungen um einen wirksamen Verbraucherschutz im Finanzbereich zu sehen.7 Dementsprechend sind die Regeln zu Finanzmarktinstrumenten („Market in Financial Instruments Directive - MIFID 2“) und zu den Investment-Richtlinien („Packaged Retail Insurance & Investments Products - PRIIPs“) zu berücksichtigen, wenn man die IDD im Kontext der europäischen Finanzmarktaufsicht beurteilen will. Nur dann werden Kongruenzen sichtbar, nur dann aber erkennt man auch, wo diese europäischen oder gar internationalen Richtlinien nicht einheitlich verlaufen und welche Abstimmungsthematiken sich hieraus ergeben können.

Die IDD ist damit Teil der europäischen Finanzaufsicht, European System of Financial Supervision - ESFS8, der neben der europäischen Bank- und Wertpapieraufsicht9 eben auch die Versicherungsaufsicht10 angehört. Alle drei Aufsichtssysteme zusammen bilden die ESA - European Supervision Authorithies. Diese europäischen Finanzaufsichtssysteme sind nach der Finanzkrise 2008 gegründet worden. Die Regularien werden überwiegend auf europäischer Ebene beschlossen, umgesetzt werden sie aber durch die nationalen Aufsichtsbehörden. Zu erwähnen ist noch das European Systemic Risk Board - ESRB, das bei der europäischen Zentralbank angesiedelt ist und eine Art ständigen Kommunikationskanal zwischen den drei wesentlichen Aufsichtsbehörden darstellt. Die Banken sind durch die zentrale Bankenaufsicht11[8] noch enger kontrolliert als die Versicherungswirtschaft.

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Abb. 1: Europäische Finanzaufsicht

1.1.2.2   Leitlinien für die Interpretation der IDD

Wie nahezu jede gesetzliche Norm, bedarf auch die IDD der Interpretation. Im Falle einer Richtlinie ist das besonders wichtig: Einerseits ist eine Richtlinie die „ranghöchste“ Norm, an der sich alle anderen Interpretationen auszurichten haben; andererseits ist sie eine europäische Norm, deren Inhalt sich nicht unbedingt nahtlos in das deutsche Rechtsverständnis einfügt.

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Abb. 2: Europäisches und deutsches Recht

Bei der Interpretation der IDD und ihrer Umsetzung muss man berücksichtigen, welchen „Rang“ die jeweiligen Rechtsakte haben: Da ist zunächst die Richtlinie selbst, die auf Artikel 288 AEUV beruht12. Sie richtet sich an die Mitgliedstaaten. Diese übernehmen die Regeln einer Richtlinie in nationales Recht. Das entsprechende Gesetz ist dann vor dem Hintergrund der Richtlinie zu interpretieren. Eine Richtlinie kann eine Verordnungsermächtigung enthalten - in der IDD ist das geschehen13[9]- und dementsprechend kann die Kommission sogenannte „delegierte Rechtsakte“ erlassen. Diese werden entsprechend Artikel 290 AEUV unmittelbar bindendes Recht14. Das nationale Gesetz muss entsprechend solcher delegierter Rechtsakte ausgelegt werden; die europäischen Vorgaben stehen also im Rang über dem nationalen Gesetz. Das nationale Gesetz kann ebenfalls ermächtigen, Verordnungen zu erlassen15, die dann im Lichte des Gesetzes, der europäischen Verordnungen und der Richtlinie selbst zu interpretieren sind.

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Abb. 3: Überlappungen EU-Recht und deutsches Recht

1.1.2.3   Das Gefüge der Aufsicht

Neben der Interpretation durch die Anwender - Versicherer, Versicherungsvertreiber und Versicherungsnehmer - gibt es noch eine gewichtige Instanz: die Aufsicht. Ihre Meinung ist wichtig. Einerseits kann sie bestimmte Sachverhalte selbst entscheiden, andererseits ist ihre Meinung bei einer Entscheidung durch Schiedsstellen und Gerichte von oft ausschlaggebender Bedeutung.

In Deutschland ist es besonders schwierig, die Meinung der Aufsicht zu berücksichtigen, und zwar deshalb, weil es zwei verschiedene Aufsichten gibt: Versicherer (und „ihre“ gebundenen Vertreter) werden durch die BaFin beaufsichtigt, Makler, Berater (und freie Vertreter) aber durch die IHKs. Die BaFin ist ihrerseits in die „europäische Aufsicht“ eingebunden, die IHKs aber nicht. Deutschland ist wohl auch das einzige Land der EU, das sich ein unterschiedliches Aufsichtssystem leistet.[10]

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Abb. 4: Gefüge der Versicherungsaufsicht

Die „europäische Aufsicht“ ist jedoch keine „Aufsicht“ im klassischen Sinne: Die wesentliche Behörde ist die EIOPA16, die aber „nur“ eine unabhängige, beratende Institution der europäischen Kommission ist17. Gleichzeitig ist die EIOPA Teil des europäischen Systems der Finanzaufsicht (ESFS).

Jenseits dieser strukturellen Dinge muss die geänderte Basis der Aufsicht in alle Überlegungen einbezogen werden, die ein in Versicherungsdingen tätiges Unternehmen anstellt: Die Tage der materiellen Staatsaufsicht sind vorbei. Gesetze, Verordnungen und die Aufsicht selber machen keine starren Vorgaben mehr, die entweder vor dem Inverkehrbringen oder hinterher abgeprüft wurden. Es werden vielmehr allgemeine Prinzipien aufgestellt und den Unternehmen wird zur Pflicht gemacht, eine Geschäftsorganisation sowie Ablauf- und Strukturprozesse einzuführen, vorzuhalten und ständig auf ihre Wirksamkeit zu überprüfen, wodurch die Einhaltung der Prinzipien sichergestellt werden soll.

Im Rahmen der Prinzipien ist ein Unternehmen also darin frei, wie es seine Abläufe und seine Organisation gestaltet. Wahrscheinlich werden die Unternehmen sogar aufgefordert werden, mit der Aufsicht diejenigen Prozesse zu diskutieren, die am ehesten den Anforderungen des neuen Rechts genügen. Stellt sich das Ergebnis jedoch als unbefriedigend heraus, sind die geschäftsorganisatorischen Maßnahmen also nicht ausreichend gewesen, um den Zielen der Richtlinie zu genügen, wird die Aufsicht das Unternehmen wegen Verletzung dieser Prinzipien zur Rede stellen.[11]

1.1.3   Die Umsetzung in deutsches Recht

Die Umsetzung der Vorgaben der IDD in deutsches Recht erfolgt vor dem Hintergrund der Systematik des deutschen Versicherungsrechts in drei unterschiedlichen Rechtsgebieten. Diese sind - zivilrechtlich - das Versicherungsvertragsgesetz (VVG), aufsichtsrechtlich das Versicherungsaufsichtsgesetz (VAG) und gewerberechtlich die Gewerbeordnung (GewO). Zu jedem dieser Gesetze gibt es Verordnungen, sofern und soweit das jeweilige Gesetz eine solche Verordnung zulässt. Auch diese Verordnungen sind dann „materielles Recht“.

Erhebliche Veränderungen erfährt das VVG. Dieses Gesetz regelt das Verhältnis zwischen den (Vertrags-)Partnern eines Versicherungsvertrags, ist also klassisches Zivilrecht. D. h., die Parteien begegnen sich - rechtlich gesehen - auf „Augenhöhe“. Vom Ausgangspunkt her hat keiner mehr oder weniger rechtlichen Einfluss. Das VVG erfüllt die Funktion eines Konsumentenschutzgesetzes; es ist „das BGB der Versicherungen“.

Im VVG wird zunächst ein § 1a eingeführt, der die „Wohlverhaltensregel“ der IDD aufnimmt und zugleich den Umfang der Vertriebstätigkeit festlegt. Der „Beratungsparagraf“, der § 6, wird „nur“ hinsichtlich seines sachlichen und personellen Anwendungsbereichs geändert; in einem neuen § 6a wird festgelegt, wie „Rat und Gründe“ dem Versicherungsnehmer mitzuteilen sind. Der neue § 7a regelt die sogenannten „Querverkäufe“ und die §§ 7b und c befassen sich mit den Versicherungsanlageprodukten. Die Regelungen zur Beratung und ihrer Dokumentation bleiben im Wesentlichen unverändert.[12]

Das VAG ist klassisches Aufsichtsrecht18: Der Staat beaufsichtigt die Versicherungsunternehmen. Er begegnet hier seinen Schutzobjekten, dem Versicherungsnehmer oder dem Versicherungsunternehmen. Ferner hat der Staat die Macht, etwas anzuordnen; wie genau er das tun darf, bestimmt das Gesetz.

Das VAG erfährt fast noch weitreichendere Änderungen als das VVG: Zunächst werden in § 7 Nr. 34a und b die „Vertriebstätigkeiten“ als Teil der Geschäftstätigkeit eines Versicherungsunternehmens und Rück- Versicherungsunternehmens definiert19, sodann wird das dem deutschen Recht bislang unbekannte „Produktfreigabeverfahren“ eingeführt (§ 23 Abs. 2a VAG) und es werden die Anforderungen an den „richtigen“ Versicherungsvertrieb in § 48 definiert. Im Übrigen werden diverse Vorschriften des VAG, die sich ja „nur“ an Versicherungsunternehmen wenden, für Makler und andere Versicherungsvertriebsformen in den diese regelnden Gesetzen und Verordnungen für anwendbar erklärt.

Schließlich wird noch die GewO geändert. Die GewO ist ebenfalls klassisch hoheitliches Recht. Sie legt fest, unter welchen Voraussetzungen jemand Versicherungsvermittler oder -berater werden darf. In diesem Gesetz wird bestimmt, dass und wann ein Versicherungsvermittler (Versicherungsmakler oder -vertreter) oder ein Honorarberater eine Erlaubnis erhält, tätig zu werden. Das, was im VAG[13] für die Versicherungsunternehmen geregelt wird, erfährt für Makler, Vertreter und Berater seine Entsprechung in der GewO. Bezugnahmen und „Anwendbarkeitsregeln“ stellen sicher, dass trotz der unterschiedlichen Gesetze und Aufsichtssysteme eine möglichst einheitliche Vorgehensweise gewährleistet wird.

Die GewO ist aus den eben genannten Gründen auch der Ausgangspunkt für eventuelle Sanktionen gegen Versicherungsvertreiber.

In § 34e der GewO bekommt das Bundeswirtschaftsministerium eine Verordnungsermächtigung, die es zwar auch schon in der alten GewO gab, die aber sehr viel weitergehender ist. Folglich ist damit zu rechnen, dass die neue Versicherungsvermittlerverordnung - VersVermV - erheblich weitergehende Anforderungen an die Vermittler stellen wird. So werden Vorschriften zur Weiterbildung, zur Buchführung, zur Vermeidung von Interessenkonflikten und vor allem zur generellen Geschäftsorganisation eines Versicherungsmaklers, -vertreters und -beraters erlassen werden.