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Die Schatzkammer der Diktatoren

Balz Bruppacher

DIE SCHATZ­KAMMER DER DIKTATOREN

Der Umgang der Schweiz mit Potentaten­geldern

NZZ Libro

Inhalt

Vorwort

Die Vorläufer der grossen Fluchtgeldaffären

Das jahrelange Ringen um den FLN-Kriegsschatz

Das Gold aus der Mine Kilo-Moto im Kongo

Der EBK-Präsident im Sold des Trujillo-Strohmanns

Exkurs 1

Erfolglose Suche nach Vermögen von Haile Selassie

Exkurs 2

Warum die Schweiz das Schah-Vermögen nicht einfriert

Exkurs 3

Die Wende im Fall Marcos

Exkurs 4

Die Fälle Duvalier und Mobutu

Ein Spezialgesetz für «Baby Doc»

Wie die Sperre der Mobutu-Gelder ins Leere lief

Exkurs 5

Die Mission von alt Bundesrat Celio im Kongo

Die Agonie des «wandelnden Bankkontos»

Schmerzhafte Lehren und neue Strategien im Fall Abacha

Die Montesinos-Gelder kosten erstmals einen Bankchef den Kopf

Exkurs 6

Innovative Lösung zur Rückgabe kasachischer Schmiergelder

Unerfüllte Erwartungen nach Arabischem Frühling

Schnellschuss im Fall Tunesien scheitert

Hohe Erwartungen bleiben im Fall Mubarak unerfüllt

Der Sonderfall Libyen

Exkurs 7

Schwierige Ermittlungen nach dem Umsturz in der Ukraine

Die Korruptionsmilliarde der usbekischen «Prinzessin»

Exkurs 8

Was sich verändert und was bleibt – eine Bilanz

Dank

Quellenverzeichnis

Anmerkungen

Der Autor

Vorwort

Innerhalb von fünf Jahrzehnten hat sich der Umgang der Schweiz mit Fluchtgeldern ausländischer Potentaten radikal geändert. Kritik von Drittweltorganisationen an der Entgegennahme zweifelhafter Vermögen von Diktatoren war für die offizielle Schweiz lange ein Randthema. Und ausländische Regierungen, die Gelder ihrer gestürzten Machthaber zurückverlangten, bissen hierzulande auf Granit. Bis in die frühen 1980er-Jahre galt, was Kurt Furgler 1979 nach dem Sturz des Schahs von Persien in einer denkwürdigen Rede im Nationalrat festhielt, nämlich, «dass unsere rechtsstaatlichen Instrumente ausreichen, um auch so heikle, schwierige Fragen einer sinnvollen Lösung entgegenzuführen».

Für den damaligen Justizminister war dies sogar «Anlass zu einer bescheidenen Freude». Im Namen des einstimmig einigen Bundesrats wischte er die Forderung nach einer auf Notrecht gestützten vorsorglichen Sperre des Schah-Vermögens vom Tisch. Und versicherte, es sei keineswegs so, «dass wir uns beim Rasieren am Morgen vor dem Spiegel schämen müssen». Die Haltung des Finanzplatzes fasste Robert Holzach, Verwaltungsratspräsident der UBS-Vorläuferin Schweizerische Bankgesellschaft (SBG), 1981 vor den Aktionären wie folgt zusammen: «Das einbezahlte oder das bezogene Geld generell und unter Kriterien etwa der Ethik oder der internationalen Solidarität auf seine Herkunft oder auf seinen Verwendungszweck zu untersuchen, kann primär nicht die Sache einer Bank sein.»

Inzwischen beschäftigen die Banken Heerscharen von Compliance-Spezialisten, um den Zufluss von dubiosen Geldern ausländischer Machthaber zu unterbinden. Und im Auftrag der Bundesbehörden helfen hiesige Juristen ausländischen Staaten bei der Suche nach kriminellen Geldern von gestürzten Diktatoren.

Dieses Buch versucht die Entwicklung in doppelter Hinsicht nachzuzeichnen. Einerseits werden Fälle beschrieben, die Wendepunkte im Umgang mit Potentatengeldern markieren oder die aus anderen Gründen besonders spektakulär waren. Andererseits werden wichtige Änderungen der Rechtsgrundlagen, der Rechtsprechung sowie der Praxis der Behörden und der Akteure auf dem Finanzplatz festgehalten.

Die erste umfassende Schilderung des Umgangs der modernen Schweiz mit Potentatengeldern stützt sich auf öffentlich zugängliche Quellen und auf zum Teil neues Archivmaterial. Der Autor, der die Entwicklung seit über vier Jahrzehnten als Nachrichten- und Wirtschaftsjournalist verfolgt und beschrieben hat, lässt zudem Zeitzeugen und Experten zu Wort kommen.

Die Weitläufigkeit des Themas und der begrenzte Platz machen es nötig, Entwicklungen auszuklammern, die das Problem der Fluchtgelder im weiteren Sinn betreffen. Das gilt für die nachrichtenlosen Vermögen aus der Nazizeit, aber auch für die auf Schweizer Konten geflossenen Korruptionsgelder aus der italienischen Mani-Pulite-Affäre sowie für die jüngsten Geldwäschereiskandale um den malaysischen Staatsfonds 1MBD und die brasilianischen Konzerne Petrobras und Odebrecht. Nicht berücksichtigt ist ausserdem die Steuerfluchtproblematik, die 2009 im abrupten Ende des fiskalischen Bankgeheimnisses für Ausländer gipfelte.

Das Buch zeigt, dass es beim Umgang mit Diktatorengeldern im letzten halben Jahrhundert zwar Wendepunkte in Richtung einer grösseren Sensibilisierung der Beteiligten gab. Diese Entwicklung verlief aber nicht gradlinig. So wurde zum Beispiel bereits in den 1960er-Jahren, als die Entgegennahme von Diktatorengeldern noch auf breite Akzeptanz stiess, der Präsident der Bankenaufsicht EBK vom Bundesrat seines Amts enthoben, weil er sich allzu dreist vom Strohmann eines Drittweltpotentaten einspannen liess.

Umgekehrt macht sich in jüngster Zeit ein gewisser Überdruss gegenüber strenger Regulierung breit, während die Rückführung illegal erworbener Vermögenswerte zugunsten der geprellten Bevölkerung scheitert. Sei es, weil sich die neuen Machthaber in den Herkunftsländern mit den alten Eliten arrangieren, sei es, weil der Wille zu innovativen Lösungen im sogenannten Asset Recovery erlahmt.

Die Vorläufer der grossen Fluchtgeldaffären

Mit dem Problem der Kapitalflucht aus Entwicklungsländern befassten sich bis in die 1970er-Jahre vor allem entwicklungspolitisch engagierte Kreise und ihnen nahestehende Politiker. Seitens der Banken wurde das Problem lange negiert oder heruntergespielt. Der Präsident der Generaldirektion der Bankgesellschaft, Nikolaus Senn, sagte noch 1984 in einem Interview: «Die berühmten Despoten-Gelder sind weitgehend Phantasiegebilde in den Köpfen von Leuten, die das Bankgeheimnis nicht kennen.»1

Dass sich die Banken aktiv um Gelder aus Entwicklungsländern bemühten, belegt ein Schreiben des Schweizer Botschafters in Äthiopien vom April 1973 an die Zentrale in Bern. «Eine grössere Privatbank hat sich kürzlich an diese Botschaft gewandt, um Adressen von ‹potentiellen Kunden› zu erhalten», berichtet Heinz Langenbacher.

Bei der Kundschaft, die die Bank im Visier habe, handle es sich überwiegend um Vertreter von Entwicklungsländern, die eine strenge Devisenkontrolle kennten. «Wenn ich gewisse Hemmungen habe, der Anfrage Folge zu leisten, so besonders im Hinblick auf die Frage, ob unsere diplomatischen und konsularischen Vertretungen überhaupt, und wenn auch noch so unscheinbar, mithelfen dürfen, die Kapitalflucht aus Entwicklungsländern zu fördern», fasst Langenbacher seine Bedenken zusammen.2

Aktenkundig sind die engen Kontakte des kubanischen Diktators Fulgencio Batista mit der Schweizerischen Kreditanstalt (SKA, heute Credit Suisse). So berichtet der Geschäftsträger der Schweizer Botschaft in Havanna, Ernst Schlatter, im Frühling 1953 in einem Brief an den Chef der Politischen Direktion im Aussendepartement in Bern, Alfred Zehnder, über den Besuch des SKA-Vizedirektors Charles Souviron in der kubanischen Hauptstadt.3 Batista habe den Schweizer Bankier spontan zu einem gut halbstündigen Gespräch empfangen. Dabei habe sich der General vor allem für das Konzept des schweizerischen Bankgeheimnisses und die Nichteinmischung des Staats, namentlich des Fiskus, in die Bankgeschäfte interessiert.

Die SKA macht sich auch nach der kubanischen Revolution für den gestürzten Diktator stark und sondiert Mitte 1962 im Aussendepartement in Bern, ob Batista die Einreise für einen kurzen Aufenthalt in der Schweiz bewilligt werden könnte. Im Einverständnis mit dem damaligen Aussenminister Max Petitpierre lädt das Politische Departement (das heutige EDA) die Grossbank jedoch ein, das Anliegen fallen zu lassen, wie der diplomatische Mitarbeiter und spätere Spitzendiplomat Carlo Jagmetti 1967 in einer vertraulichen Notiz an Aussenminister Willy Spühler schreibt.4

«Batista ist heute in der ganzen Welt als blutiger Diktator abgestempelt», heisst es zur Begründung. Es wäre mit negativen Reaktionen in der öffentlichen Meinung zu rechnen. Zudem müsse die Schweiz auch auf die USA Rücksicht nehmen, deren Interessen sie in Kuba vertrete. «Schliesslich könnte das Bekanntwerden eines Aufenthalts von Batista die ganze leidige Frage der Bankguthaben gestürzter lateinamerikanischer Diktatoren in der Schweiz neu beleben, was wenn möglich vermieden werden sollte», steht in der Aktennotiz.

Ähnliche Argumente führen die Bundesbehörden auch gegen Einreise- und Aufenthaltspläne des gestürzten argentinischen Diktators Juan Perón und gegen den Präsidenten Haitis, François Duvalier, in den 1950er- und 1960er-Jahren ins Feld. Im Fall des ehemaligen venezolanischen Ministers und Generals Luis Felipe Llovera Páez spricht sich Bundesrat Friedrich Traugott Wahlen, damals Justizminister, Ende 1959 in einem Brief an Aussenminister Petitpierre gegen eine Aufenthaltsbewilligung aus.5

Gegen Llovera laufe in Caracas ein Verfahren wegen illegaler Bereicherung, das zeige, dass es sich bei diesem Ausländer um einen derjenigen südamerikanischen Politiker handle, «die während ihrer Regierungszeit ein Vermögen zusammengerafft und sich auf Kosten des Volks bereichert haben». Solchen Leuten Gastrecht zu gewähren, habe die Schweiz im Allgemeinen keine Veranlassung, schreibt Wahlen seinem Regierungskollegen Petitpierre.

Die «Hortung von Geldern für Rechnung ausländischer Diktatoren» wird im Sommer 1961 in einem Bericht des Finanzdepartements an den Bundesrat angesprochen. Es geht um die Frage einer Revision des Bankengesetzes wegen der gestiegenen Zahl von ausländisch beherrschten Banken.6 Seitens der Alliierten seien in der Nachkriegszeit enorme Beträge genannt worden, die sich für Rechnung der Naziführer in der Schweiz befinden sollten, heisst es im Bericht. Es sei aber nie auch nur ein einziges derartiges Depot in der Schweiz festgestellt worden. Ähnliche Anschuldigungen seien in Bezug auf die Personen von Perón und Batista erfolgt. «Ob sie zutreffen, entzieht sich unserer Kenntnis», schreibt das Finanzdepartement und verweist auf die Möglichkeit, unrechtmässig erworbene Guthaben auf dem Rechtsweg herauszubekommen. «Dagegen kann es nicht Sache der Banken sein, selbst abzuklären, ob die ihnen anvertrauten Werte rechtmässiges Eigentum des Kunden sind», bekräftigt das Finanzdepartement.

Zur Frage von hierzulande deponierten Vermögen ausländischer Kunden, die aus Steuerhinterziehung stammen, heisst es: «Solange es die Schweiz bewusst ablehnt, ausländischen Staaten in Fiskalangelegenheiten Rechtshilfe zu gewähren […], kann jedenfalls schweizerischerseits den Banken nicht zur Pflicht gemacht werden, für die ordnungsgemässe Versteuerung der von Ausländern bei ihnen geführten Konti zu sorgen.»

Die Bundesbehörden waren sich der Virulenz der Fluchtgeldproblematik allerdings schon früh bewusst. Es sei schockierend, dass die Staatschefs gewisser Länder über enorme Vermögen in der Schweiz verfügten, während diese Länder gleichzeitig von der schweizerischen Entwicklungszusammenarbeit profitierten, räumt Ende 1970 der damalige Finanzminister Nello Celio im Nationalrat ein.

Deswegen das Bankgeheimnis aufzuheben, wie dies der Genfer SP-Nationalrat Jean Ziegler beantragt hatte, bringe aber nichts. Denn in diesem Fall würden die Gelder einfach in Frankreich, Deutschland oder England platziert. «Wir würden diese Länder weiterhin von unserer Entwicklungszusammenarbeit profitieren lassen, aber die Gegenleistung ginge anderswo hin», sagt Celio.7 Den betroffenen Ländern empfiehlt er strikte Devisenkontrollen.

Mit ähnlichen Argumenten lehnen die Bundesbehörden auch in anderen Fällen Massnahmen der Schweiz gegen die Kapitalflucht ab. Man müsse darauf hinweisen, dass es sich bei den Fluchtgeldern um Randerscheinungen handeln dürfte, schreibt der Chef des Finanz- und Wirtschaftsdienstes im EDA, Pierre André Nussbaumer, im Herbst 1969 an verschiedene Amtsstellen. «Solche Kapitalabflüsse wären wohl am ehesten durch geeignete wirtschaftliche, eventuell gesetzgeberische Massnahmen der betroffenen Länder selbst zu verhindern […].»8

Hinzu kommt das Bemühen, den guten Ruf der Schweiz und ihres Finanzplatzes zu wahren. «Jedes Mal wenn man in der Entwicklungswelt jemanden schwer beschuldigen will, wirft man ihm vor, Riesenbeträge, die ihm nicht gehören, auf ein Geheimkonto bei einer Schweizerbank überwiesen zu haben», meldet der Schweizer Botschafter in Nigeria, Giovanni Enrico Bucher, im August 1964 an die Zentrale in Bern.9 Es ging um einen lokalen Pressebericht, wonach der verstorbene Chief Samuel Shonibare – ein angesehener lokaler Politiker und Geschäftsmann – 10 Millionen Pfund in die Schweiz verschoben habe.

Als das Aussenministerium von Sierra Leone im August 1967 bei der Schweizer Botschaft wegen hiesiger Konten ehemaliger Politiker vorspricht, rät der Rechtsdienst der Berner Zentrale: «In Anbetracht des heiklen Charakters dieser Angelegenheit und der begrenzten Möglichkeit, in solchen Fällen etwas Wirksames vorzukehren, sollte die Antwort an das Aussenministerium von Sierra Leone eher in allgemeinen Ausführungen bestehen.»10

Auf Zeit spielt die Schweiz auch, als sie 1966 mit Auskunftsbegehren von Ghana über vermutete Konten des ehemaligen Präsidenten Kwame Nkrumah konfrontiert ist. Im Aussenministerium in Bern wird beschlossen, zusätzliche Auskünfte über die juristischen Schritte in Ghana gegen den Ex-Präsidenten einzufordern. Es gehe um einen politischen Entscheid, der insofern von Bedeutung sei, als in Kürze mit ähnlichen Begehren zu rechnen sei. In der Aktennotiz wird an den Versuch Indonesiens erinnert, Auskünfte über Guthaben von Ex-Präsident Sukarno zu erhalten, und vor einer Ungleichbehandlung Algeriens im Fall Khider gewarnt.11

Das jahrelange Ringen um den FLN-Kriegsschatz

«Es erwarten uns in dieser ganzen Sache, wenn sie nicht anders ‹arrangiert› werden kann, zweifellos noch etliche Schwierigkeiten, Unannehmlichkeiten und Komplikationen», hält der EDA-Diplomat und spätere Staatssekretär Raymond Probst im September 1964 in einer Aktennotiz fest.12 Es geht um den Kriegsschatz der algerischen Befreiungsfront FLN. Mohammed Khider, einer der FLN-Gründer, hatte im Herbst 1962 auf der Banque Commerciale Arabe (BCA) in Genf rund 42 Millionen Franken auf seinen Namen deponiert.

Das Geld war vor allem von algerischen Arbeitern in Frankreich während des Unabhängigkeitskriegs gespendet worden und hatte deshalb einen hohen symbolischen Wert für den 1962 nach Beendigung des achtjährigen französisch-algerischen Unabhängigkeitskriegs entstandenen nordafrikanischen Staat. «Es ist das Vermögen unseres Volkes», sagt der algerische Präsident Houari Boumedienne später.

Nun folgt ein Szenario mit den Ingredienzen eines Politthrillers. Angefangen beim Genfer Bankier und BCA-Gründer François Genoud, der Hitler verehrte und mit palästinensischen Terrorführern paktierte, über den FLN-Schatzmeister Khider, der sich mit dem einstigen Kampfgefährten und ersten algerischen Präsidenten Ahmed Ben Bella überwarf und Anfang 1967 in Madrid ermordet wurde, bis zu den Nöten der schweizerischen Behörden im Umgang mit dem Bankgeheimnis und der Gewaltentrennung.

Ein erster Höhepunkt hierzulande ist der Entscheid des Bundesrats vom 27. Oktober 1964, den damals 52-jährigen Khider des Landes zu verweisen. Vorangegangen war ein Schreiben Ben Bellas an Bundespräsident Ludwig von Moos mit der Forderung, Khider sei wegen Störung der staatlichen Ordnung eines fremden Staats und wegen Beleidigung eines fremden Staatsoberhaupts zu verfolgen und zu verhaften.

«Durch das Begehren Ben Bellas wird die Angelegenheit nunmehr, parallel zur weiter andauernden kantonalen Strafuntersuchung […] auf die Bundesebene gehoben», warnt Probst in einem dringenden Schreiben an Bundesanwalt Hans Fürst.13 Die Angelegenheit sei nicht nur wegen der infrage stehenden Beträge, sondern namentlich wegen ihres akuten politischen Aspekts von erheblicher Bedeutung. «Es wäre in der Tat verhängnisvoll und könnte von der Schweiz nicht geduldet werden, wenn sich herausstellen sollte, dass unser Territorium von den politischen Gegnern Ben Bellas wirklich, wie dies behauptet wird, als Freistatt für die Förderung ihrer bewaffneten Rebellion […] verwendet wird», schreibt der ranghohe Beamte im Aussenministerium.

Das Justiz- und Polizeidepartement beantragt in der Folge im Einvernehmen mit dem Bundesanwalt und dem Aussendepartement, Khider des Landes zu verweisen.14 Gestützt auf die Verfassungsbestimmung, wonach Fremde weggewiesen werden können, welche die innere oder äussere Sicherheit der Eidgenossenschaft gefährden.

Mit der Ausweisung Khiders ist die Angelegenheit aber noch lange nicht beendet. Denn vom FLN-Kriegsschatz fehlt jede Spur. Khider war es mit Unterstützung des BCA-Verwaltungsrats Genoud gelungen, die Gelder bis auf einen Betrag von 50 000 Franken von der Genfer Bank abzuziehen und vermutlich ins Ausland zu transferieren. Die so düpierte Regierung Ben Bellas verklagt die Banque Commerciale Arabe und deren Verwaltungsratsdelegierten auf Zahlung von 42,8 Millionen Franken.

Juristisch geht es unter anderem um die Frage, ob Khider berechtigt war, die FLN-Gelder abzuheben, oder ob er nur als Beauftragter des FLN tätig war und damit Algerien hätte konsultieren müssen. Im Unterschied zu zwei Genfer Vorinstanzen, die die Klage Algeriens schützten, entscheidet das Bundesgericht im Juli 1974, dass Khider als Kunde der Bank einzige Vertragspartei und damit zum Abzug der Gelder berechtigt war. Eine Bank, bei der jemand Vermögenswerte im eigenen Namen hinterlege, gehe nur mit dem Kontoinhaber eine Verpflichtung ein, obwohl sie wisse, dass dieser nicht Eigentümer, sondern bloss Verwalter der Vermögenswerte sei, erklären die Lausanner Richter. Die Bank habe ihre Pflichten nicht verletzt, weil sie die Gelder Khider ausgehändigt habe, bevor die Genfer Justiz die Beschlagnahmung angezeigt habe.15

Das Urteil löst heftige Reaktionen in Algier aus. «Es war schon bekannt, dass das Schweizer Bankensystem geldgierig war, doch für unehrlich hielt man es nicht», schreibt die amtliche algerische Nachrichtenagentur APS. Und weiter: «Man wusste, dass es nicht zu genau hinsah, aber es galt nicht als unmoralisch.»

Unverständnis und Zorn wachsen weiter, als das Genfer Betreibungsamt im Juli 1977 einen Zahlungsbefehl «an Algerien oder dessen Präsidenten Boumedienne» veröffentlicht, um die Prozesskosten von einer halben Million Franken einzutreiben. Die Schweiz opfere ihr Image und ihre Aussenbeziehungen auf dem Altar des Bankgeheimnisses, befindet die algerische Regierungszeitung El Moudjahid.

Selbst die NZZ schreibt von einem «undiplomatischen Zahlungsbefehl» und kritisiert das zögerliche Verhalten im Berner Aussendepartement.16 Die Khider-Affäre, die die bilateralen Beziehungen während Jahren belastet, wird schliesslich 1979 unspektakulär beigelegt. Die Eidgenössische Bankenkommission stellt fest, dass die Mehrheit des Aktienkapitals der Banque Commerciale Arabe 1963 für Rechnung des FLN-Fonds erworben wurde, deren Rechtsnachfolgerin die Republik Algerien ist. Der Aushändigung der Aktien an Algerien und dem Weiterbetrieb der Bank stünde deshalb nichts mehr entgegen. Das Institut firmiert seit 1981 als Algerische Aussenhandelsbank in Zürich.

Das Gold aus der Mine Kilo-Moto im Kongo

Auf die Khider-Affäre verweist das Politische Departement auch in einer vertraulichen Notiz vom März 1965 über den Fall der Goldminen von Kilo-Moto in der Demokratischen Republik Kongo.17 Man habe keinerlei Interesse, in eine zweite Angelegenheit von der Sorte Khider verwickelt zu werden, bei der man über einen inneralgerischen Streit entscheiden müsse und die schon genügend Sorge bereite. Es geht um Angaben des kongolesischen Ministerpräsidenten Moïse Tschombé von 1964, wonach die Rebellen eine Tonne Gold in der Mine von Kilo-Moto gestohlen und via Sudan mit der Swissair in die Schweiz transportiert hätten.

Obwohl die Swissair nachweisen kann, dass sie zum fraglichen Zeitpunkt kein Gold in die Schweiz transportiert hat, weder aus der sudanesischen Hauptstadt Khartum noch aus Kairo oder Athen, löst der Fall Kilo-Moto umfangreiche Recherchen der Bundesbehörden aus. Der Grund ist eine Klage der belgischen Eigentümerin der Goldmine an die Bundesanwaltschaft. Die Schweizer Botschaft in Khartum meldet der Zentrale in Bern gleichzeitig, die Berichte über den Transport von einer Tonne Gold an Bord eines nicht identifizierten Flugzeugs nach Zürich müssten ernst genommen werden.

Die Statistik der Eidgenössischen Zollverwaltung weist für den Dezember 1964 die Einfuhr von 900 Kilogramm Gold im Wert von 4,32 Millionen Franken aus dem Sudan aus. Vertrauliche Rückfragen des Aussenministeriums bei der Zollverwaltung fördern zutage, dass das Gold laut der Importdeklaration einer Transportfirma im Flughafen Zürich in zwei Tranchen verzollt wurde und für die Schweizerische Bankgesellschaft (SBG, heute UBS) in Zürich bestimmt ist.

Diese Information kann das Aussenministerium der belgischen Minengesellschaft jedoch nicht übermitteln. Denn eine Verordnung des Bundesrats von 1936 verpflichtet die Zollverwaltung zur Geheimhaltung des Inhalts der Zolldeklarationen. Ausnahmen sind nur gestützt auf andere Rechtsgrundlagen oder aufgrund eines Staatsvertrags mit einem anderen Land möglich. Einzig ein belgisches Rechtshilfegesuch beziehungsweise der darauf beruhende Entscheid eines Richters über den Vollzug eines solchen Begehrens könnte die Zollverwaltung von der Schweigepflicht entbinden.

Belgien verzichtet aber auf ein Rechtshilfegesuch. Diese restriktive Haltung könnte darauf zurückzuführen sein, dass sich die belgischen Behörden nicht in die Intrigen zwischen Präsident Tschombé und den Rebellen einmischen wollten, mutmasst Probst in seiner vertraulichen Notiz. Und weiter: «Wir sind rechtlich nicht in der Lage ihnen [den belgischen Behörden] zu sagen, was wir wissen.» Nun gehe es vor allem darum, zu entscheiden, ob die Angelegenheit aus politischen Gründen vertieft werden müsse, schreibt Probst und stellt eine positive und eine negative Antwort zur Diskussion.

Bei einer Vertiefung könnten die Justizbehörden des Kantons Zürich beauftragt werden, den Fall aufzugreifen. Allerdings mit geringen Erfolgsaussichten, da das Aussenministerium die vertraulichen Informationen des Zolls nicht weitergeben könne. «Das wäre also nur ein Schlag ins Wasser», hält Probst fest. Allerdings könnte die Polizeiabteilung im Justiz- und Polizeidepartement (das heutige Bundesamt für Polizei) der Bundesanwaltschaft den Zoll um Auskunft über die fragliche Goldeinfuhr aus dem Sudan ersuchen. Bei einer materiellen Antwort hätte die Polizeiabteilung einen besseren Grund, die Zürcher Justizbehörden zu ersuchen, die Eröffnung eines Strafverfahrens zu prüfen.

Auch diese Option lässt man im Aussenministerium aber fallen. Denn die Zuständigkeit der hiesigen Justiz für ein Delikt sei fraglich, weil der Flug, wenn es ihn überhaupt gegeben habe, nicht auf Schweizer Territorium stattgefunden habe. Überdies wäre der Straftatbestand der Hehlerei schwierig nachzuweisen. Man entscheidet sich deshalb für die negative Antwort. Das heisst, die Polizeiabteilung wird beauftragt, der belgischen Minengesellschaft zu deren Klage mitzuteilen, dass man nicht herausgefunden habe, ob das Gold tatsächlich in die Schweiz gelangt sei. Weil in der Schweiz scheinbar auch kein Delikt begangen worden sei, könne man die Angelegenheit nicht weiterverfolgen.

Dass es den Beteiligten bei dieser Lösung nicht ganz wohl ist, macht ein letzter Abschnitt der sechsseitigen Aktennotiz deutlich. Sie beauftragen nämlich den Sektionschef des Finanz- und Wirtschaftsdienstes, den Präsidenten der Bankgesellschaft, Herbert Schaefer, telefonisch vor dem Gold aus dem Sudan zu warnen. Ohne die Quelle der Information bekannt zu geben, solle er der Bank mitteilen, es gebe gewisse Gründe zur Annahme, dass die 900 Kilogramm Gold aus der Mine Kilo-Moto im Kongo stammten und dort von den kongolesischen Rebellen gestohlen worden seien. «Wir sollten hinzufügen, dass dieser Verdacht schon von der Regierung in Léopoldville erhoben wurde und dass es in dieser Situation angezeigt wäre, dass die Bank dieses Gold so rasch wie möglich wieder loswird, wenn dies nicht schon geschehen ist.»

Der EBK-Präsident im Sold des Trujillo-Strohmanns

Einen handfesten Skandal im Zusammenhang mit Fluchtgeldern erlebt die Schweiz Mitte der 1960er-Jahre. Es geht um das Vermögen des 1961 ermordeten Diktators der Dominikanischen Republik, Rafael Leónidas Trujillo, eines der schlimmsten Gewaltherrscher in der Geschichte Lateinamerikas. Die nach dem Tod Trujillos nach Madrid geflüchteten Familienangehörigen treten mit dem spanischen Financier Julio Muñoz in Kontakt, einem «modernen Fluchthelfer heissen Kapitals», wie er in den Medien bezeichnet wird.18

Das Direktorium der Schweizerischen Nationalbank warnt im November 1963 das Aussendepartement in Bern, «dass Muñoz in massgebender Weise daran mitgewirkt hat, die Gelder der Familie Trujillo in Europa und u. a. in der Schweiz zu plazieren».19 Die Nationalbank regt deshalb an, das Gesuch Muñoz’ um eine Aufenthaltsbewilligung in Genf abschlägig zu beantworten. «Nach unserer Auffassung kann es den Interessen unseres Landes kaum dienlich sein, wenn Personen innerhalb unserer Grenzen Aufenthalt gewährt wird, die sich in grossem Umfang mit der Plazierung von Geldern befassen, deren Erwerb nach schweizerischer Rechtsauffassung zumindest als anfechtbar bezeichnet werden muss», heisst es im Brief der Währungshüter.

Die Angelegenheit sei auch aus einem anderen Grund von beträchtlichem Interesse. Und zwar vom Standpunkt des Gentlemen’s Agreement über die Auslandsgelder. Gemeint ist die im August 1960 mit den Banken abgeschlossene freiwillige Vereinbarung gegen den Zufluss ausländischer Gelder in Form eines Verzinsungsverbots für ausländische Guthaben. Damit sollten die Nachfrage nach Franken eingedämmt und eine Aufwertung verhindert werden.

Abb

Der 1961 ermordete Diktator der Dominikanischen Republik, Rafael Leónidas Trujillo, war einer der brutalsten Diktatoren Lateinamerikas. Strohmänner kaufen mit seinem Vermögen zwei Schweizer Banken auf.

Getty Images/​Joseph Scherschel

Muñoz hat allerdings zusammen mit hiesigen Strohmännern bereits die Mehrheit an zwei solid kapitalisierten Schweizer Banken erworben, die kaum je für Schlagzeilen sorgten und als Mittelstandsinstitute galten: der Schweizerischen Spar- und Kreditbank (SSKB) in St. Gallen und der Banque Genevoise de Commerce et de Credit (BGCC). Die Nationalzeitung in Basel macht im Dezember 1962 auf die heiklen Transaktionen der Gruppe Muñoz/​Trujillo aufmerksam, die über Firmen in Luxemburg und Panama abgewickelt wurden. Die honorigen Finanzinstitute werden als Trujillo-Banken angeprangert.

Sie wehren sich in Zeitungsinseraten gegen den Vorwurf, Gelder der Erben des Potentaten angenommen zu haben. Der schweizerische Charakter der Spar- und Kreditbank sei in jeder Beziehung gewährleistet, die Aktienmehrheit befinde sich im Besitz von Schweizern, und die Geschäftstätigkeit beschränke sich auf Inlandsgeschäfte, behauptete die St. Galler Bank. Sie wie auch das Genfer Institut gewähren in den Jahren 1963 und 1964 jedoch Auslandskredite für Dutzende von Millionen Franken an Muñoz-Unternehmen.

Das Ausmass dieser Kreditgewährung ist unter anderem durch ein Urteil des Bundesgerichts vom März 1967 dokumentiert.20 Der SSKB-Hauptdirektor und BGCC-Verwaltungsrat Hermann Hug wehrt sich gegen das Vorgehen der Eidgenössischen Bankenkommission und des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements, die 1965 gegen Muñoz und Hug ein Strafverfahren wegen Betrugs und ungetreuer Geschäftsführung veranlassten. Im Urteil, mit dem die Beschwerde Hugs abgewiesen wird, heisst es unter anderem, die Forderungen aus den SSKB-Krediten an die Muñoz-Unternehmen hätten innerhalb von zwei Jahren 58 Millionen Franken erreicht. Die Bank sei ausgehöhlt gewesen, ihre Reserven und das Aktienkapital seien praktisch verloren. Bei der BGCC erreichten die Guthaben aus Darlehen an die Muñoz-Gesellschaften gleichzeitig 68 Millionen Franken, denen bloss Sicherheiten von 58 Millionen Franken gegenüberstanden.

Weil Muñoz und seine Firmen bald nicht mehr imstande sind, ihren Verpflichtungen gegenüber den beiden Banken nachzukommen, und weil sich die Sicherheiten als ungenügend oder sogar wertlos erweisen, ist der Zusammenbruch der beiden Institute 1965 unvermeidlich. «Es ist unbestritten, dass der rasche Zerfall der beiden Banken auf den Einfluss zurückging, den Muñoz auf ihre Organe ausübte», heisst es im Urteil des Bundesgerichts.

Der eigentliche Skandal aber ist, dass der spanische Financier an höchster Stelle auf einen willigen Helfer zählen konnte. Am 4. Juni 1965 beschliesst der Bundesrat, den Präsidenten der Bankenkommission, Max Hommel, mit sofortiger Wirkung seines Amts zu entheben. Dies, weil die Regierung im Zusammenhang mit den beiden Banken in St. Gallen und Genf von Tatsachen Kenntnis erhalten hat, «die den Verdacht der Verletzung von Amtspflichten durch den Präsidenten der Eidgenössischen Bankenkommission erwecken».21

Der Grund für diesen beispiellosen Schritt sickert in den folgenden Tagen durch: Der damals 63-jährige Thurgauer Hommel, der in Bern ein Treuhandbüro besitzt, hat zum inzwischen in Untersuchungshaft sitzenden Muñoz «Beziehungen von einer Art unterhalten, wie sie beim Präsidenten einer eidgenössischen Aufsichtsbehörde auch dann nicht gebilligt und toleriert werden können, wenn dieser sie als rein privater Natur abzustempeln versucht», berichtet die NZZ am 8. Juni.22 Obschon Hommel die Kreditüberschreitungen der Spar- und Kreditbank gegenüber Muñoz seit Mitte 1963 bekannt gewesen seien, habe sich der EBK-Präsident im Oktober 1963 von Muñoz auf dessen Rechnung nach Spanien einladen lassen.

«Der Präsident der Bankenkommission scheint seine Verbindung mit Muñoz selbst dann nicht abgebrochen zu haben, als sich die Bankenkommission im Februar 1963 genötigt gesehen hatte, eine Delegation der Spar- und Kreditbank wegen der Engagements an die Gruppe Muñoz vorzuladen, ein Vorgehen, das nach den Worten des Präsidenten der Bankenkommission ein Alarmsignal von erheblicher Lautstärke darstellte», schreibt der NZZ-Journalist. Es sind aber nicht nur bezahlte Reisen nach Spanien, die den EBK-Präsidenten den Kopf kosten. Vielmehr hat Hommel im Herbst 1963 als Treuhänder ein Mandat als Finanz- und Steuerberater von zwei Muñoz-Gesellschaften angenommen. Für diese Tätigkeit, die er gegenüber seinen Kollegen in der Bankenkommission verschweigt, kassiert er monatlich 2000 Franken.

Hinzu kommt, dass er im Zeitpunkt der Annahme des Mandats bereits weiss, dass die beiden von Muñoz kontrollierten Banken umfangreiche Kredite ohne Garantien an Auslandsfirmen im Einflussbereich des Spaniers gewährten. «Das ist der Hauptpunkt der Lage», sagt Bundesrat Roger Bonvin im Juni 1966 bei der Beantwortung von Vorstössen zur Hommel-Affäre im Nationalrat. Von diesem Moment an sei das Mandat nicht mehr mit der Funktion Hommels als EBK-Präsident vereinbar gewesen.23

Dass mit Geldern aus dem Nachlass eines blutrünstigen Diktators zwei bodenständige Schweizer Banken unterwandert werden und der oberste Bankenaufseher nicht nur wegschaut, sondern vom ausländischen Financier auch noch eine stattliche Geldsumme kassiert, löst über die Landesgrenzen hinaus erhebliches Aufsehen aus. «Der Muñoz-Finanzskandal untergräbt den Ruf der Schweizer Banken», hält die deutsche Wochenzeitung Die Zeit fest.24 Später kritisiert das gleiche Blatt: «Im übrigen besteht der Eindruck, dass man sich allseits bemüht, diesen in der Finanzgeschichte der Schweiz einmaligen Skandal möglichst still und leise einschlafen zu lassen.»25

Tatsächlich wächst Gras über die Affäre, ohne dass sich Hommel vor Gericht verantworten muss. Und ohne dass an der Institution der EBK als nebenamtliche Aufsichtsbehörde etwas geändert wird. Der Bundesrat drückt sich um eine klare Antwort auf die Frage, ob Muñoz tatsächlich über Mittel aus dem Trujillo-Vermögen verfügte. Vor dem Nationalrat räumt Finanzminister Bonvin immerhin ein, es gebe genügend Hinweise dafür, um zuzugeben, dass eine Verbindung zwischen Trujillo und dem spanischen Financier bestanden habe. Dies habe jedoch bei den Ermittlungen gegen Hommel keine Rolle gespielt. Einzige Folge auf Gesetzesebene bleibt eine präzisierte Bewilligungspflicht für ausländisch beherrschte Banken. Die beiden zusammengebrochenen Banken werden vom Schweizerischen Bankverein übernommen.

Die Diskretion über den beispiellosen Skandal bei der Aufsichtsbehörde geht so weit, dass die Angelegenheit selbst in der 1985 erschienenen Festschrift zum 50-jährigen Bestehen der Bankenkommission mit keinem Wort erwähnt wird.26 Im Vorwort zitiert der damalige Finanzminister Otto Stich, der der EBK selbst angehört hatte, den ersten Präsidenten Edmund Schulthess mit den Worten: «Wir müssen ferner den Mut haben, wenn nötig am richtigen Ort einzugreifen, allerdings bedächtig und vorsichtig, sonst können wir womöglich mehr Schaden als Nutzen stiften.» In der Affäre Muñoz/​Hommel ist das Verhältnis zwischen Mut und Vorbedacht auf beängstigende Weise in Schieflage geraten.

Der Fall Rivara des Bankvereins

Der Bankverein, Spanien und die beiden in den Muñoz-Skandal verwickelten Banken in Genf und St. Gallen spielen auch in einer Affäre eine Rolle, die hierzulande für wenig Schlagzeilen sorgt, dem Finanzplatz und den Schweizer Behörden aber umso unangenehmer ist.27

Am 30. November 1958 wird Georges Laurent Rivara, ein Vermögensverwalter des Schweizerischen Bankvereins (SBV), in Barcelona verhaftet. Er hat eine Liste mit den Namen und Kontonummern von rund 900 spanischen Kunden bei sich, die er bei der illegalen Kapitalflucht unterstützte. Das Franco-Regime veröffentlicht die Liste, nachdem den Schweizer Grossbanken zuvor signalisiert worden war, man könnte auf die Publikation verzichten, falls diese eine spanische Anleihe von einer halben Million Franken auflegen würden.

Der Bankverein befürchtet nun Klagen der betroffenen Kunden vor der Schweizer Justiz und eine neue Welle von kritischen Berichten in der Weltpresse. Der Schweizer Botschafter in Madrid, Philippe Zutter, kritisiert in einem vertraulichen Schreiben an die Zentrale in Bern, dass der Bankverein die Verantwortung auf Rivara abschieben wolle, obwohl er gewusst habe, welchen Risiken er seinen Angestellten mit den Reisen nach Spanien ausgesetzt habe.28 Der Bankverein ersucht das Aussenministerium in Bern vergeblich, in Madrid zugunsten der Bank zu intervenieren.

Rivara wird Ende 1959 in Spanien zu einer Busse von einer Million Peseten und einer Freiheitsstrafe von einem Monat verurteilt. Der Bankverein bezahlt die Busse und entlässt Rivara. Dieser nimmt sich in der Folge das Leben. Die Banque Genevoise der Commerce et de Credit und die Schweizerische Spar- und Kreditbank kommen über die mit dem Bankverein verbundene Genfer Bankiersfamilie Kern ins Spiel. Pierre Kern betreute für den Bankverein wie Rivara Kunden in Spanien. Sein Cousin Pierre Yvan Kern war 1956 an der Übernahme der BGCC beteiligt und präsidierte 1961 den Verwaltungsrat der SSKB.

Exkurs 1

Die Kritik an den Gnomen von Zürich und am Bankgeheimnis

«Die Schweizerbanken sind zum Hort des Fluchtkapitals vieler vergangener und gegenwärtiger Diktatoren geworden. Daran klebt Blut.»29 Diese Aussage des niederländischen Senators Paul Kapteijn vor dem Europarat in Strassburg im Jahr 1962 ist die wohl früheste und prägnanteste Kritik aus dem Ausland am Umgang der Schweiz mit Potentatengeldern.

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