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Der Kampf um das Schweizer Bankgeheimnis

Stefan Tobler

Der Kampf um
das Schweizer
Bankgeheimnis

Eine 100-jährige
Geschichte von Kritik
und Verteidigung

NZZ Libro

Inhaltsverzeichnis

Vorwort

1. Einleitung

2. Die Etablierung einer Dialektik von Kritik und Verteidigung in der Zwischenkriegs­zeit

2.1. Die Schweiz als internationales Vermögens­verwaltungs­zentrum

2.2. SP-Vermögensabgabe-Initiative von 1922 – ein erster Legitimations­boden

2.3. Ringen um Informations­austausch in Steuersachen im Völkerbund

2.4. Strafrechtliche Verankerung des Bankgeheimnisses im Jahr 1934

3. Die Behauptung des steuerlichen Bankgeheimnisses im Kalten Krieg

3.1. Die erfolgreiche Verteidigung des Finanzplatzes Schweiz im Übergang zur Nachkriegs­ordnung

3.2. Der Schweizer Finanzplatz zwischen Zurückhaltung, Verteidigung und Konzessionen gegenüber den USA

3.3. Direktdemokratische Legitimierung des steuerlichen Bankgeheimnisses

4. Neue Initiativen gegen «schädlichen Steuerwettbewerb» im Zeichen der neoliberalen Globalisierung

4.1. Die EU-Initiative zur Einführung einer europäischen Zins­besteuerung

4.2. OECD-Initiativen gegen «schädlichen Steuerwettbewerb» und für «verbesserten Zugang zu Bankinformationen für Steuerzwecke»

4.3. Auf schiefer Bahn

5. Doppelschlag gegen das «Flaggschiff der Steueroasen»

5.1. «Affäre Zumwinkel» als Fanal für den neuen Kampf gegen «Steueroasen»

5.2. Der Fall UBS – die Schweiz in der Bankgeheimnisfalle

5.3. Eskalation an allen Fronten

5.4. «Marignano» für den Finanzplatz Schweiz

5.5. «OECD 26» – Schweiz macht Steuer­hinterziehung amtshilfe­fähig

6. Strategie zur Rettung des Bankgeheimnisses

6.1. Strategie­entwicklung in unsicheren Zeiten

6.2. Die Schweiz wird OECD-konform

6.3. UBS-Abkommen – der vermeintliche «Friedens­vertrag» mit den USA

6.4. Die neue Finanzplatz­strategie von Bund und Privatsektor

7. Verhandlungen aus dem Belagerungs­zustand

7.1. Bundes­verwaltungs­gericht widerspricht im Fall UBS

7.2. Deutsches Schwarzgeld und Schweizer Richtungsstreit um Finanzplatz­strategie

7.3. UBS-Staatsvertrag

7.4. Ringen um die Abgeltungs­steuer

7.5. Das Rückzugs­gefecht bei der Steueramts­hilfe

8. Neuer Steuerstreit mit den USA

8.1. Von der Einzelfallthese zum Strategieansatz einer Globallösung

8.2. Der Beginn der «zweiten Angriffswelle»

8.3. Die Credit Suisse im Visier der US-Justiz

8.4. Uneinigkeit im Schweizer Lager

8.5. Das Scheitern der monetären Globallösung und ein verhängnisvoller Behördenkonflikt

8.6. Untergang der Bank Wegelin

8.7. Götzendämmerung

9. Resigniert am Ende des Rückzugsgefechts­

9.1. Weissgeld­offensive und Rufe nach einem Strategiewechsel

9.2. Festgefahren im US-Steuerstreit

9.3. Die Abgeltungs­steuer erleidet Schiffbruch

9.4. Das Ende des Rückzugs­gefechts

10. Bekenntnis zum AIA und ein Zahltag für das Bankgeheimnis

10.1. Die Kehrtwende der Banken

10.2. Das politische Bekenntnis der Schweiz zum AIA

10.3. Volksinitiative zum Schutz der Privatsphäre («Matter-Initiative»)

10.4. Zahltag für das Bankgeheimnis – das «US Tax Program»

11. Die Welt der Steuer­transparenz und die USA als «neue Schweiz»

11.1. Auf dem Weg zum globalen AIA

11.2. Beilegung des Steuerstreits mit den USA

11.3. Die USA als «neue Schweiz»

12. Schluss­betrachtungen

12.1. Warum die Schweiz ihr steuerliches Bankgeheimnis für ausländische Kunden abschaffen musste

12.2. Kontrafaktische Überlegungen: Gelegenheitsfens­ter für alternative Entscheidungen

12.3. Fazit

Nachwort

13. Anhang

Chronologie

Abkürzungs­verzeichnis

Anmerkungen

Literatur­verzeichnis

Register

Vorwort

Mit dem Schweizer Bankgeheimnis, genauer mit dem Diskurs über das Bankgeheimnis, beschäftige ich mit seit rund 20 Jahren. Angefangen damit habe ich nach Abschluss meines Studiums der Soziologie, Politikwissenschaft und Wirtschaftsgeschichte als wissenschaftlicher Mitarbeiter am fög – Forschungsinstitut Öffentlichkeit und Gesellschaft der Universität Zürich, als ich für die UBS und die Schweizerische Bankiervereinigung sogenannte Issues-Monitoring-Berichte verfasste. Dabei wurden Diskurse analysiert, die für den Finanzplatz Schweiz relevant waren, und Szenarien für ihre künftige Entwicklung entworfen. Am Jahreskongress der Schweizerischen Gesellschaft für Soziologie von 2005 vertrat ich zusammen mit meinem Kollegen Angelo Gisler die These, dass es sich bei den damaligen Auseinandersetzungen zwischen der Schweiz und der EU respektive OECD über das steuerliche Bankgeheimnis um eine verspätete Sonderfalldebatte handelte, die eigentlich verfrüht war.1 Verspätet deshalb, weil das Bankgeheimnis, als es 1934 im Bundesgesetz strafrechtlich verankert wurde, keinerlei Debatten auslöste; verfrüht, weil die besondere schweizerische Rechtskonstruktion künftig immer weniger akzeptiert würde und deshalb vor dem Hintergrund einer zunehmend globalisierten Öffentlichkeit mit homogenisierenden Wert- und Gerechtigkeitsvorstellungen die eigentliche Auseinandersetzung um das Schweizer Bankgeheimnis erst noch bevorstünde.

2008 wechselte ich zur Geschäftsstelle der Schweizerischen Bankiervereinigung und arbeitete dort zunächst als Leiter Stab Verwaltungsrat und Geschäftsstelle, ab 2010 als Leiter Strategie. In diesen Funktionen oblagen mir unter anderem die Protokollführung im Verwaltungsrat sowie die Aufbereitung der von den Fachlinien erarbeiteten materiellen Grundlagen zu Entscheidungsformaten. Während dieser Zeit begann ich an der Universität Zürich einen Masterstudiengang in Applied History und verfasste 2015 bei Tobias Straumann eine Diplomarbeit mit dem Titel «Freitag, der 13. für das Schweizer Bankgeheimnis».2 Mit dieser Arbeit untersuchte ich, wie es kam, dass die Schweiz 2009 ihren Vorbehalt gegenüber Art. 26 des OECD-Musterabkommens («OECD 26») zurückzog und erstmals Steuerhinterziehung gegenüber dem Ausland amtshilfefähig machte, nachdem sie diese Position seit der Zwischenkriegszeit erfolgreich verteidigt hatte.

Als ich meine Stelle bei der Bankiervereinigung 2016 wegen einer Reorganisation verlor, entschied ich mich, die begonnene Arbeit fortzusetzen und in Form eines Buchs zu publizieren. Im Fokus stand nun die Frage, wie es im Nachgang von 2009 zum Bekenntnis der Schweiz zum automatischen Informationsaustausch (AIA) kam. Ich informierte meine ehemalige Arbeitgeberin über dieses Buchprojekt. Es stand für mich ausser Frage, dass ich eine wissenschaftliche und empirisch fundierte Arbeit über den Paradigmenwechsel am Finanzplatz Schweiz verfassen wollte, die weder polemisch geschrieben ist noch Geschäftsgeheimnisse verrät. Im Kern knüpfte ich mit diesem Unterfangen dort an, wo ich am Soziologenkongress 2005 aufgehört hatte. Es ging mir darum, die jüngste Ereignisgeschichte im Kontext der 100-jährigen Strukturgeschichte des Schweizer Bankgeheimnisses zu untersuchen und zu erklären, warum die Schweiz ihren seit der Zwischenkriegszeit erfolgreich verteidigten Schutz der Privatsphäre gegenüber ausländischen Bankkunden mit der Einführung des AIA aufgeben musste.

Über einen Erklärungsansatz verfügte ich bereits. Doch mich interessierten die Anschlussfragen: Warum scheiterte die schweizerische Alternative einer Abgeltungssteuer? Gab es zur gesamten Entwicklung nicht noch andere Alternativen? Also begab ich mich auf Spurensuche. Zusätzlich zur Auswertung von rund 10 000 Medienartikeln führte ich über 100 Hintergrundgespräche mit mehr als 50 verschiedenen, massgeblich in die Auseinandersetzungen um das Bankgeheimnis involvierten Personen aus Politik, Verwaltung, Banken, Recht, Wissenschaft und Medien. Dabei musste ich sehr schnell feststellen, dass der Kampf um das Schweizer Bankgeheimnis noch nicht zu Ende war. Er setzte sich fort als Kampf um die «richtige» Deutung der Vorgänge, die zum Ende des steuerlichen Bankgeheimnisses gegenüber Ausländern geführt hatten. Und plötzlich sah ich mich selbst einem Spannungsfeld ausgesetzt, das mich und meine Arbeit in Mitleidenschaft zog. Dieses Spannungsfeld hat eine inhaltliche Dimension und eine, die die Produktion dieses Buchs selbst betraf.

Zunächst zur inhaltlichen Dimension. Mit zunehmender Recherche wurde mir nämlich bewusst, dass der Kampf um das steuerliche Bankgeheimnis nur die sichtbare Oberfläche betraf. Dieser Kampf war nicht einfach eine semantische Auseinandersetzung, bei der zwei unvereinbare Rechtsauffassungen aufeinanderprallten: Der Kampf für das «Bankkundengeheimnis» als legitimes Rechtskonstrukt zum Schutz der finanziellen Privatsphäre hier und der Kampf gegen das «Steuerhinterziehungsgeheimnis» als rechtliches Hindernis zur Durchsetzung des Steuerrechts ausländischer Regierungen bzw. deren Steuersouveränität dort. Unterhalb dieser sichtbaren Spitze des Eisbergs ging es um private Kundengelder im Umfang von über 2000 Milliarden Franken. Mit einem Anteil von gut einem Viertel an den weltweit ausserhalb des eigenen Landes verwalteten Privatvermögen repräsentiert die Schweiz das grösste Finanzzentrum der internationalen Vermögensverwaltung. Doch das steuerliche Bankgeheimnis erlaubte nicht nur ausländischen Steuerhinterziehern, ihre nicht deklarierten Gelder auf dem Finanzplatz Schweiz vor dem Zugriff ihrer Steuerbehörden zu verstecken; es erlaubte auch den Akteuren des Schweizer Finanzplatzes, ein Geschäftsmodell zu entwickeln, das gezielt auf den Erwerb und die Verwaltung solcher Schwarzgelder ausgerichtet war. Wenn aber von diesen ausländischen Privatkundengeldern geschätzte 50 bis 80 Prozent nicht deklariert waren, dann erhielt der Kampf um das Schweizer Bankgeheimnis einen ganz grundsätzlichen staatspolitischen Charakter: Konnte und sollte die Schweizer Politik eine vom Ausland nicht mehr akzeptierte Rechtskonstruktion verteidigen, die dem Finanzplatz ein Geschäft mit Schwarzgeldern in dieser Höhe erlaubte?

Das ist jedoch die Kernfrage, um die sich die ganze Auseinandersetzung spätestens ab 2008 drehte, die aber aus naheliegenden Gründen unaussprechlich war, da ein transparenter Diskurs die schweizerische Position der «Unverhandelbarkeit des Bankgeheimnisses» untergraben hätte. Also hüllten sich alle massgebenden Akteure in Schweigen und beschönigende Darstellungen der Sachverhalte oder flüchteten in eine Art kollektiven Selbstbetrug.

Damit rückten die Verstrickungen der UBS in einen Steuerfall in den USA sowie das Handeln der Schweizer Behörden und des Bundesrats, die die UBS vor einer Strafklage durch das US-Justizdepartement bewahren wollten, in den Fokus meiner Untersuchungen. Und schliesslich untersuchte ich auch das Handeln der Banken und der Politik in der zweiten Welle des Steuerstreits mit den USA. Dabei ging es nicht um die Ausgestaltung künftiger Regeln im Umgang mit Bankkunden und für den Informationsaustausch, sondern um die rückwirkende Auslegung bestehender Regeln. Durch eine solche Neuauslegung versuchten die US-Behörden an die bisher vom steuerlichen Bankgeheimnis geschützten Kundendaten mutmasslicher amerikanischer Steuerhinterzieher und letztlich an deren Schwarzgeld zu gelangen. Der Fall UBS aber war ein Fall pars pro toto. Dabei zeigte sich immer deutlicher, wie verworren und hintersinnig auf einmal war, von dem ich bisher geglaubt hatte, es sei einer Machtlogik der USA geschuldet. Immer deutlicher zeichnete sich ab, dass die wesentlichen Entscheidungen in der gesamten Ereigniskette nicht nur von einer UBS-Räson (Vermeidung einer Anklage der Bank) geprägt waren, sondern sie wurden auch auf apokryphe Art und Weise von Fragen der politischen Verantwortung für die Entsorgung des Schwarzgeldgeschäfts überlagert.

In meiner Recherche wurde ich von verschiedenen Seiten mit der Auffassung konfrontiert, den Schweizer Banken sei im Zusammenhang mit der Rettung der UBS eine «verheerende Falle» gestellt worden, um sie zur Aufgabe ihres Schwarzgeldgeschäfts zu drängen und später den automatischen Informationsaustausch einführen zu können. In dieser Lesart wären die Entwicklungen, die von externen Faktoren getrieben zu sein schienen, zusätzlich innenpolitisch von einflussreichen Personen genutzt worden, um ein präferiertes Politikergebnis zu beschleunigen.3 Damit sah ich mich mit den «Eingeweiden der Schweizer Geschichte» konfrontiert, wie es eine Person einmal nannte, und ich entwickelte aufgrund des gebotenen, gesunden Menschenverstands eine gehörige Portion Skepsis gegenüber einer solchen Erzählung. Doch einfach ungeprüft beiseite schieben liess sich diese wie eine Verschwörungstheorie anmutende Erzählung nicht. Also ging ich auch noch dieser Spur nach.

Die zweite Dimension bezieht sich auf die Produktion des Buchs und betrifft die zunehmende Reserviertheit meiner ehemaligen Arbeitgeberin, der Schweizerischen Bankiervereinigung, und ein aufkommendes Unbehagen gewisser Behörden gegenüber diesem Buchprojekt. Wieso habe ich dieses Buch trotzdem geschrieben und zur Veröffentlichung gebracht? Weil ich davon überzeugt bin, dass eine vertiefte Analyse der Vorgänge, die in einem Paradigmenwechsel am Finanzplatz Schweiz resultierten, und die Art und Weise, wie die Schweizer Politik- und Wirtschaftselite diesen Kampf um das Schweizer Bankgeheimnis führten, ein Lehrstück sein kann, um künftiges Handeln von vergleichbarer Tragweite im Licht einer aufgeklärten Geschichte zu reflektieren. Das setzt allerdings von den betroffenen Akteuren eine nicht zu unterschätzende Bereitschaft zur Selbstkritik voraus. Und es erfordert ebenso die Bereitschaft, sich auf unbequeme Fragen einzulassen.

Dass dieses Buch möglich wurde, ist unzähligen Personen geschuldet. Danken möchte ich vorab allen Gesprächspartnern, ohne deren Auskünfte und Hintergrundinformationen die Erzählung der Geschichte so nicht möglich gewesen wäre. Namentlich danken möchte ich den folgenden Personen: Urs P. Roth, Renate Schwob, Christoph Winzeler und Urs Zulauf für die kritische Lektüre des Manuskripts respektive Teile davon. Paolo Bernasconi, der als jahrzehntelanger Beobachter und aktiver Tessiner Staatsanwalt gegen die Finanzkriminalität über ein einmalig profundes Wissen verfügt, das er für dieses Buch in ein kurzes Nachwort gegossen hat. Hansjörg Siegenthaler und Tobias Straumann, die mich als fachkundige Wirtschaftshistoriker stets an den wissenschaftlichen Pfad und die richtigen Fragen erinnerten. NZZ-Journalistin Zoé Baches, die während all der Stunden intellektuellen Zweifelns stets eine einfühlsame und fachkundige Sparringpartnerin war und mir Kontakte zu interessanten Gesprächspartnern vermittelte. Angelo Gisler und Mario Schranz, die mir als ehemalige Weggefährten am fög stets meine unzähligen Rechercheanfragen für Medienartikel erfüllten. Janick Tagmann und Heike Scholten sowie der ganzen Belegschaft von Berta Kommunikation AG, die mich in ihrer Bürogemeinschaft während zweier Jahre herzlich und inspirierend beherbergten. Jakob Schaad und der nach kurzer Krankheit unerwartet Ende 2018 verstorbene Kuno Hämisegger, die mich als ehemalige Weggefährten bei der Bankiervereinigung immer wieder menschlich und fachlich unterstützten. Urs Hofmann vom Verlag NZZ Libro, der trotz wachsenden Umfangs immer an dieses Buch glaubte und mir die notwendigen Freiräume liess. Katharina Wehrli, die als sprachaffine Lektorin meinen zum Teil monströsen Sätzen den richtigen Schliff gab.

Zu grossem Dank verpflichtet bin ich meinen Eltern, meinem Bruder und seiner Familie, den unzähligen Freundinnen und Freunden, die mich alle auf je ihre Art und Weise während rund drei Jahren unterstützt und ermutigt haben.

Mein grösster Dank gilt meiner Familie, die mich trotz manchmal lange andauernder Unabkömmlichkeit mein grosses Projekt machen liess. Dieses Buch widme ich meinen Kindern Leandra, Noam und Ramun.

Zürich, im Februar 2019

1.
Einleitung

«Das Bankgeheimnis ist die teuerste Hure der Schweiz.»
Kurt Imhof

Als der streitbare Soziologieprofessor Kurt Imhof im Jahr 2002 diesen Satz mit einem unwiderstehlichen Grinsen im Grand Hotel Dolder einer versammelten Schar führender Bankenvertreter entgegenwarf, dachte er nicht an die Bussen, die die Banken einmal für diese Rechtskonstruktion zahlen sollten. Im Sinn hatte er das, was linke Kritiker im Inland und ausländische Regierungen den Schweizer Banken und Behörden seit Jahrzehnten vorwarfen: Dass sie ausländischen Steuerflüchtlingen einen moralisch fragwürdigen, aber rechtlich legalen Dienst anboten, an dem die Banken und die Schweiz gut verdienten. Mitten in den damaligen Auseinandersetzungen der Schweiz mit der Europäischen Union (EU) um das Zinsbesteuerungsabkommen und den Forderungen der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) für einen Informationsaustausch zu Steuerzwecken glaubte Imhof zu wissen, dass die anderen westlichen Demokratien früher oder später nicht mehr akzeptieren würden, dass die Schweiz ausländische Steuerflüchtlinge schützt. Er schlug der Bankiervereinigung damals vor, Bedingungen zu formulieren, unter denen die Schweiz künftig bei Steuerhinterziehung Amtshilfe leisten würde, und im Gegenzug Forderungen zu stellen, zum Beispiel bezüglich Marktzugang. Als Soziologe mit einem Gespür für den Wandel von Beurteilungen moralischer Fragen sah Imhof das Ende des Schweizer Bankgeheimnisses in seiner fiskalischen Ausprägung kommen. Doch auch er konnte nicht vorhersagen, wann und wie das geschehen würde.

Was würde denn die Theorie sagen, die Imhof zusammen mit Mitstreitern und insbesondere in Auseinandersetzung mit seinem geistigen Vater Hansjörg Siegenthaler, Wirtschaftshistoriker und Wissenschaftstheoretiker, am fög – Forschungsinstitut Öffentlichkeit und Gesellschaft der Universität Zürich entwickelt hat?1 Sie drückt vereinfacht gesagt aus, dass die Gründe für den Wandel nicht im Diskurs über den Gegenstand – wie hier das Bankgeheimnis – zu finden sind, sondern vielmehr in einem veränderten gesellschaftlichen Kontext, der dem Diskurs völlig neue Sichtweisen, Beurteilungen und Deutungen verleiht. Und ein solcher Wandel kommt nicht nur schnell, sondern vor allem auch überraschend und für die allermeisten unvorhersehbar; denn die Veränderungen spielen sich auf einem Feld ab, das für den zur Diskussion stehenden Gegenstand gerade nicht im Bewusstsein der politischen Öffentlichkeit und der massgeblichen Akteure liegt. So kommt es, dass sich die Protagonisten einer geltenden Ordnung – die sie eben erst noch als richtig empfunden und gegenüber Kritik verteidigt haben – innert kürzester Zeit einer Situation gegenübersehen, die ihrer bisherigen Argumentation den Boden entzieht und sie zwingt, umzudenken.

Noch im Frühjahr 2008 wies der Bundesrat selbstbewusst und in der Logik der bisher von der Schweiz verfolgten Bankgeheimnis-Räson Forderungen aus dem Ausland zurück. Exemplarisch steht dafür die mittlerweile zur Chiffre gewordene Aussage von Finanzminister Hans-Rudolf Merz vom Frühjahr 2008, dass sich das Ausland am Bankgeheimnis noch die «Zähne ausbeissen» werde. Aber nicht nur der Bundesrat, sondern auch die bürgerlichen Parteien und Medien sowie die Banken vertraten fast ausnahmslos die Meinung, dass das Schweizer Bankgeheimnis zum «Wertesystem der Schweiz» gehöre und deshalb «unverhandelbar» sei. Nur fünf Jahre später gab die Schweiz ihr steuerliches Bankgeheimnis im Aussenverhältnis mit der Einführung des automatischen Informationsaustauschs (AIA) auf. Entscheidend für diese Zäsur in der langen Geschichte des Schweizer Bankgeheimnisses war der 14. Juni 2013, denn an diesem Tag fielen die politischen Würfel: Erstmals signalisierte der Bundesrat seine Bereitschaft, den AIA zu übernehmen, falls dieser ein globaler Standard werde. Der Rest war Verhandlungssache und technische Umsetzung. Seit 2017 ist der AIA mit einer ersten Gruppe von Ländern in Kraft, und seit 2018 tauscht die Schweiz erstmals automatisch besteuerungsrelevante Bankkundendaten mit Vertragsstaaten aus.

Diese komplette Abkehr von der bisherigen Bankgeheimnispolitik in nur fünf Jahren ist so bemerkenswert wie erklärungsbedürftig. Seit der Zwischenkriegszeit hatte die Schweiz ihren Finanzplatz mit seinem steuerlichen Bankgeheimnis erfolgreich gegen ausländische Kritik verteidigt. Die Auseinandersetzungen um diese Rechtskonstruktion entzündeten sich im Wesentlichen an zwei unterschiedlichen Definitionen von amts- und rechtshilfefähigen Steuerdelikten. Weil die Schweiz Steuerhinterziehung nicht kriminalisierte und das Bankgeheimnis nur bei strafrechtlichen Vergehen aufhob, verweigerte sie dem Ausland Auskunft über Bankkunden, die nicht deklarierte Einkünfte auf dem Finanzplatz Schweiz vor dem Zugriff des eigenen Staats in Sicherheit brachten. Die sehr restriktive internationale Zusammenarbeit der Schweiz in Steuersachen schützte die ausländischen Bankkunden vor dem Zugriff der Steuerbehörde ihrer Domizilländer. Dieses Dispositiv, in Kombination mit spezifischen Dienstleistungen und Produkten der Schweizer Banken, die es ermöglichten, nicht deklarierte Gelder zu verheimlichen, veranlasste bereits 1930 einen Vertreter der britischen Notenbank zur Aussage, dass das schweizerische Bankensystem eine «gigantische Verschwörung gegen die Steuerbehörden anderer Länder» betreiben würde.2

Wie ein Strukturmuster charaktersierte eine Dialektik von internationaler Kritik und nationaler Verteidigung den schweizerischen Bankgeheimnis-Diskurs bis in die jüngste Zeit. Dabei erhoben die umliegenden Staaten, die USA, Grossbritannien und internationale Organisationen wie die OECD und die EU immer wieder den Vorwurf, die Schweiz schütze mit ihrer eigenwilligen Bankgeheimnis- und Amtshilfepolitik Steuerflüchtlinge, die nicht deklarierte Gelder vor den Steuerbehörden ihrer Heimatländer versteckten. Auf der anderen Seite verstanden es die schweizerische Diplomatie und Politik in Zusammenspiel mit den Banken auf geschickte Art und Weise, den Kern des steuerlichen Bankgeheimnisses – die Geheimhaltung nicht deklarierter Gelder – stets zu verteidigen, indem sie in Bereichen, die die Steuerfrage nicht betrafen, Konzessionen eingingen und «Ballast» abwarfen.

Der Rechtskonflikt über den Zugang ausländischer Steuerbehörden zu Bankinformationen für Steuerzwecke überlagerte im öffentlichen Diskurs allerdings ein tiefer liegendes Problem, ohne dessen Verständnis nicht zu erklären ist, warum die Steuerkonflikte mit dem Ausland auch in der Schweiz zu einer innenpolitischen Auseinandersetzung führten, die von einer lautstarken Kakofonie begleitet war. «Wenn der wichtigste Grund für das Bankgeheimnis im Schutz des Steuerhinterziehens besteht», schrieb der Privatbankier Konrad Hummler zusammen mit weiteren Autoren in einem Arbeitspapier Anfang 2009, «hat es seine moralische Daseinsberechtigung schon heute verloren.»3 Hummler und Mitautoren schätzten, dass der Anteil nicht deklarierter Privatkundenvermögen am Gesamtvolumen der auf dem Finanzplatz Schweiz betriebenen internationalen Vermögensverwaltung zwischen «30 und 70 Prozent» lag. Dabei sei eine «ganze Industrie» entstanden, die sich das Bankgeheimnis und die fehlende Amts- und Rechtshilfe zunutze machte und «den Kunden zusätzliche Sicherheit gegen Entdeckung bieten» sollte. Urs Zulauf, der zu den Mitautoren dieses Arbeitspapiers gehörte und damals bei der FINMA in leitender Funktion tätig war, schätzte diesen Anteil je nach Land und Bank im persönlichen Gespräch sogar auf 80 Prozent ein.

Wenn rund die Hälfte der von den Schweizer Banken erzielten Wertschöpfung auf das Konto der Vermögensverwaltung geht, die beispielsweise im Jahr 2010 immerhin 26 Milliarden Franken an Erträgen beisteuerte, 4 dann wird offensichtlich, dass der Schweizer Bankenplatz zu einem guten Teil vom Geschäft mit nicht deklarierten Geldern lebte. Offensichtlich ist aber auch, dass die Schweiz – Bund, Kantone, Gemeinden – über die verschiedenen Arten von Steuereinnahmen davon in erheblichem Mass profitierte, allein mit jährlich bis zu 3 Milliarden nicht rückerstatteter Verrechnungssteuerbeträge.

Was aus einer moralischen Perspektive fragwürdig erscheinen mag, war allerdings keineswegs illegal. Es gab bis 2016 kein Gesetz, 5 das von einem Bankier oder Kundenberater verlangte, dass er den Steuerstatus seiner Kunden abklärte. Ob diese ihre Einkünfte versteuert hatten oder nicht, war nicht seine Aufgabe, sondern eine Angelegenheit der Kunden gegenüber ihren Steuerbehörden. Es gab auch kein Gesetz, das dem Bankier verboten hätte, nicht deklarierte Gelder entgegenzunehmen und diese zu verwalten. Er durfte diese Gelder auch dann annehmen, wenn er wusste oder hätte wissen müssen, dass sie unversteuert waren. Es war ihm lediglich aufsichtsrechtlich untersagt, die Kunden aktiv zu Steuerhinterziehung und Steuerbetrug zu animieren oder sie dabei zu beraten.

Mit dieser Haltung war die Schweiz kein Sonderfall. Viel mehr galten ähnliche Prinzipien in allen Staaten mit bedeutenden Finanzplätzen. Worin sich die Schweiz aber von anderen Ländern unterschied, war eine Gesetzgebung, die den staatlichen Behörden nur in den wenigsten Fällen erlaubte, bei den Banken Informationen zu Steuerzwecken einzuverlangen. Daraus resultierte eine nur sehr begrenzte internationale Zusammenarbeit der Schweiz in Steuersachen. Und genau das war der Streitpunkt, den der Schweizer Bankgeheimnis-Diskurs seit der Zwischenkriegszeit bestimmte und den die Schweizer Diplomatie bis 2008 immer wieder zu ihren Gunsten zu entscheiden vermochte. Mit den rund 70 Doppelbesteuerungsabkommen, die die Schweiz bis 2008 mit anderen Staaten abschloss, akzeptierten allerdings auch diese die im Bankgeheimnis und dem Prinzip der doppelten Strafbarkeit begründete Restriktivität der internationalen Zusammenarbeit der Schweiz auf dem Gebiet der steuerlichen Amtshilfe. Aber auch andere Verträge, wie das bereits erwähnte Zinsbesteuerungsabkommen mit der EU oder das Schengen-Abkommen, akzeptierten die mit dem steuerlichen Bankgeheimnis verbundene Geheimhaltungspflicht. Und selbst die USA akzeptierten mit dem 2000 mit Schweizer Banken abgeschlossenen QI-Agreement, dass diese nicht deklarierte Konten halten durften, solange sie keine US-Wertschriften in ihren Depots hatten. Mit diesem Abkommen gingen ausländische Banken mit den USA weitreichende Meldepflichten ein, konnten dafür aber mit US-Wertschriften handeln.

Wie es kam, dass die Schweiz zwischen 2008 und 2013 ihr steuerliches Bankgeheimnis im Aussenverhältnis verlor, wo sie doch ihre Bankgeheimnis- und Steueramtshilfepolitik seit der Zwischenkriegszeit gegen Kritik und Forderungen aus dem Ausland erfolgreich verteidigt hatte, bildet das Thema dieses Buchs.6

Erkenntnisleitende Thesen und ein Erklärungsversuch

Interessierte Beobachterinnen und Beobachter dieser fundamentalen Zäsur werden nach den Ursachen für die abrupte und im Voraus nicht absehbare Preisgabe des steuerlichen Bankgeheimnisses der Schweiz gegenüber ausländischen Bankkunden fragen. Auf den ersten Blick liegt eine Antwort nahe: Viele zeitgenössische Akteure argumentierten schon damals mit der globalen Finanzkrise, die ab 2007 die internationalen Finanzmärkte und sukzessive die nationalen Volkswirtschaften in erheblichem Mass traf und weltweit Regierungen zwang, neue Steuerquellen zu erschliessen, um ihre gigantischen Bankenrettungs- und Konjunkturprogramme zu finanzieren. Tatsächlich fiel die internationale Kampagne gegen «unkooperative Steueroasen», die 2008 an Fahrt aufnahm, zeitlich mit der Finanzkrise zusammen. Doch den behaupteten Zusammenhang zwischen erhöhtem staatlichen Finanzierungsbedarf und dem Druck auf «Steueroasen» als Ursache für das dezidierte Auftreten der internationalen Staatengemeinschaft zu sehen, zielt an der eigentlichen Erklärung vorbei. Die meisten Staatshaushalte waren schon vor der Krise massiv überschuldet, und gemessen an den exorbitanten staatlichen Ausgaben in der Finanzkrise und der anschliessenden Schuldenkrise wären die vermuteten zusätzlichen Steuererträge aus unversteuerten Geldern in «Steueroasen» ohnehin nur ein Tropfen auf den heissen Stein gewesen.

Richtig ist, dass die Finanzkrise in zahlreichen, insbesondere in den grossen OECD-Ländern ein politisches Klima erzeugte, das «Bonibanker» und «Abzocker» zu «Prügelknaben» machte. Darüber hinaus ergriff die in der breiten Öffentlichkeit und Politik hochgeschaukelte Empörung gegen «die Banken» und «Banksters» die weltweit organisierte Offshore-Steuerhinterziehungsindustrie. Der Tenor war in den meisten Ländern ähnlich: Es kann und darf nicht sein, dass sich reiche «Steueroptimierer» nicht an den Kosten zur Rettung der Banken und Finanzsysteme beteiligen müssen und sich durch Steuerflucht entziehen können, während die normalen und ehrlichen Steuerzahler zur Kasse gebeten werden. Damit wurde eine Politik zur Bekämpfung angeblich «unkooperativer Steueroasen» beschlussfähig, die seit rund zehn Jahren die Agenden vieler, vor allem europäischer Regierungen in der OECD und der EU sowie der USA bestimmte. Insbesondere die als «Flaggschiff der Steueroasen» kritisierte Schweiz galt für viele Staaten schon lange als zentrales Hindernis in ihrem Bemühen, einem OECD-Standard für Steueramtshilfe zum Durchbruch zu verhelfen.

Dass die Schweiz am 13. März 2009 ihren Widerstand aufgab und – wie Luxemburg, Österreich, Singapur, Hongkong und andere Finanzzentren – zur Übernahme des OECD-Steueramtshilfestandards einlenkte und damit Steuerhinterziehung erstmals amtshilfefähig machte, lässt sich mit dem moralisch aufgeladenen Klima während der Finanzkrise allein nicht erklären. Die globale Finanzkrise war zwar eine notwendige Bedingung für die Konvergenz der verschiedenen Agenden in der G20 und für das entschlossene Vorgehen dieser Regierungen gegen «unkooperative Steueroasen». Eine hinreichende Bedingung dafür, dass die Schweiz ihre Bankgeheimnis- und Amtshilfepolitik nicht mehr wie bisher verteidigen konnte, war sie aber nicht. Entscheidend war, dass die US-Behörden an einem Steuerfall dran waren, der ihnen die Tür zu weit mehr aufstiess. Wegen eines Whistleblowers ermittelten Staatsanwälte des Departement of Justice (DoJ), die amerikanische Steuerbehörde (IRS) sowie die amerikanische Wertschriftenaufsichtsbehörde (SEC) seit Herbst 2007 gegen die UBS. Im Verlauf der Ermittlungen wurde ein «grossflächiges Betrugsschema» erkennbar, das aus amerikanischer Sicht als der «grösste Anschlag auf die USA seit 9/11» empfunden wurde, wie das DoJ Schweizer Behördenvertretern klar machte. Die US-Behörden verlangten von der UBS nichts weniger als die Offenlegung von rund 20 000 Namen von amerikanischen Personen mit nicht deklarierten Konten. Sie machten den schweizerischen Behörden klar, dass es die USA nicht akzeptieren würden, wenn sich die Schweiz mit Berufung auf das Bankgeheimnis einer Offenlegung verweigerte. In der Folge sah sich die UBS mit der Drohung einer Strafklage durch das DoJ konfrontiert. Um eine solche Klage abzuwenden, händigte der Bund am 18. Februar 2009 unter Berufung auf Notrechtsartikel und unter Umgehung des ordentlichen Amtshilfeverfahrens den USA die Namen von 255 US-Personen aus, die mit 285 Offshore-Strukturen (im Ausland, meist in Steueroasen registrierte Sitz- oder Vermögensverwaltungsgesellschaften) mutmasslich «Steuerbetrug und dergleichen» begangen hatten.

Mit diesem Doppelschlag vom 18. Feburar und 13. März 2009 entstand ein «window of opportunity», und die zahlreichen nationalen und internationalen Initiativen zur Bekämpfung von Steuerflucht, Steueroasen und für mehr Steuertransparenz gewannen auf breiter Front an Kraft. Die UBS musste in einer bislang unvorstellbaren Gruppenanfrage der amerikanischen Steuerbehörde IRS weitere 4450 Kundennamen bekannt machen. In der Folge gelangte der halbe Finanzplatz Schweiz ins Visier der US-Ermittlungsbehörden, sodass ab 2014 rund 90 Banken eine Busse zahlen mussten, um ihre Schwarzgeldvergangenheit in den USA zu bereinigen. Auch andere Regierungen wie jene Deutschlands, Frankreichs und Italiens gingen mit nachrichtendienstlichen und finanzpolizeilichen Mitteln gegen Schweizer Banken vor, um Druck auf die Schweiz zur Aufhebung des Bankgeheimnisses auszuüben. Gleichzeitig erwirkten die europäischen Staaten im Sommer 2012 in der OECD, dass der Informationsaustausch zu Steuerzwecken, der bisher auf den konkreten Einzelfall beschränkt war, auf namenlose Gruppenanfragen ausgeweitet wurde, so wie das die Schweiz den USA im Fall UBS gewährt hatte.

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Doch wiederum waren es die USA, die noch einen Schritt weiter gingen. Bereits 2010 verabschiedete der amerikanische Senat mit FATCA (Foreign Account Tax Compliance Act) ein Gesetz mit extraterritorialer Wirkung, das alle ausländischen Finanzinstitute verpflichtete, die Namen von US-Personen mit Konten oder Depots zu melden. Auf diesen Zug sprangen 2012 die fünf grossen und politisch einflussreichen EU-Staaten Deutschland, Frankreich, Italien, Grossbritannien und Spanien auf und vereinbarten mit den USA ein automatisches Meldeverfahren. Im Frühling 2013 entschieden sich diese europäischen Staaten zur Einführung einer Art FATCA für die EU. Gleichzeitig beauftragten die Regierungen der G-20-Staaten die OECD zur Ausarbeitung eines globalen Standards für einen automatischen Informationsaustausch (AIA). Und bereits ein Jahr später, Ende Oktober 2014, wurde das multilaterale Regelwerk von gegen 100 Regierungen unterzeichnet und das Ende des steuerlichen Bankgeheimnisses in der Folge auch staatsvertraglich besiegelt.

Was sich wie eine durch exogene Faktoren verknüpfte Ereigniskette liest, verursachte in der medialisierten politischen Öffentlichkeit der Schweiz eine Auseinandersetzung, die auf grosse Resonanz stiess (Abb. 1). Dabei konnte sich kaum ein interessierter Beobachter des medial vermittelten Eindrucks entziehen, die Schweiz sei unter einem fünfjährigen ausländischen Dauerdruck zusammengebrochen. Vor allem der Bundesrat, aber auch die Schweizerische Bankiervereinigung wurden vonseiten der nationalkonservativen Rechte für ihre «Appeasementpolitik», ihren «vorauseilenden Gehorsam» und ihr ständiges «Einknicken» kritisiert, notabene, ohne dass die Schweiz dafür nennenswerte Gegenleistungen erhalten habe. Umgekehrt wurde der bürgerlich dominierten Politik wie auch den Banken von linker Seite ihre «Wagenburgmentalität», ihr ständiges «Zuspätkommen» und eine «Politik der zu kleinen Schritte» vorgeworfen. Offensichtlich schliessen sich diese beiden Kritikarten aus: Man kann nicht zu weit gehen und ständig «einknicken» und gleichzeitig zu spät kommen und dabei nicht weit genug gehen.

Diese beiden widersprüchlichen Lesarten verweisen auf den unübersehbaren Umstand, dass sich die Schweiz in dieser zentralen Auseinandersetzung nicht einig war. Die Uneinigkeit beschränkte sich nicht allein auf die Politik. Sie befiel den Bundesrat, die schweizerischen Behörden und ebenso die Banken, die unter dem Dach der Bankiervereinigung um einheitliche Positionen rangen. Der Kampf um das Schweizer Bankgeheimnis war keineswegs nur eine auf die Schweiz und das Ausland begrenzte Auseinandersetzung, sondern ebenso geprägt von einem innenpolitischen Ringen um die richtige Strategie. Die Auseinandersetzung entzündete sich zwar am Bankgeheimnis, berührte aber immer auch die moralische Frage, welche Art von Finanzplatz die Schweiz in Zukunft haben wollte. Durfte oder konnte sie ihr steuerliches Bankgeheimnis noch schützen und verteidigen, obwohl einer Weltöffentlichkeit vorgeführt wurde, dass es von Steuersündern für das Verstecken nicht deklarierter Gelder missbraucht wurde und diese die Unterstützung einer «ganzen Industrie» in Anspruch nehmen konnten? Konnte sich die Schweiz einen Finanzplatz noch leisten, der im Ausland in geradezu emblematischer Weise als «Steuerfluchtburg» wahrgenommen und kritisiert wurde? Dies war die innenpolitische Leitfrage, die aus zeitgenössischer Perspektive den Kampf um das Schweizer Bankgeheimnis bestimmte, ohne in der Öffentlichkeit je derart klar und deutlich diskutiert worden zu sein. Denn nicht nur das Vermögensverwaltungsgeschäft mit einer reichen ausländischen Privatkundschaft war von einem Schleier des Geheimen umgeben. Fast ebenso war das öffentliche Hinterfragen, ja nur schon das blosse Thematisieren des steuerlichen Bankgeheimnisses bereits im kleinen Kreis mit Denk- und Kommunikationstabus belegt. Ein Verstoss gegen diese Tabus konnte die politische Abstrafung und Verbannung aus der Zunft des Swiss Banking bedeuten, was selbst angesehene Personen wie der Bankier Hans J. Bär erfahren mussten. Das steuerliche Bankgeheimnis galt als «heiliger Gral» der Vermögensverwaltung.

Handelte es sich bei dieser als «Rückzugsgefecht» erlebten Preisgabe des steuerlichen Bankgeheimnisses um die «Geschichte eines kollektiven Versagens», wie der St. Galler Politikwissenschaftler Patrick Emmenegger urteilt?7 War das Entscheidungssystem Schweiz kollektiv nicht in der Lage, angemessen auf das sich im Jahr 2008 zusammenbrauende und im Frühjahr 2009 entladende Gewitter und die dadurch ausgelösten Dammbrüche zu reagieren? Waren die massgebenden schweizerischen Akteure angesichts einer äusserst dynamischen und hochkomplexen Entwicklung einfach schlicht überfordert? Oder bestimmte gar eine der Öffentlichkeit und nicht einmal den wirtschaftspolitischen Kommissionen des Parlaments bekannte «hidden agenda» den Verlauf dieser für den Finanzplatz Schweiz epochalen Auseinandersetzung?

Wenn im Rückblick zahlreiche Personen aus Kreisen der Banken, Politik und Behörden sagen, dass die Einführung des AIA früher oder später sowieso gekommen wäre, dann trifft diese Behauptung höchstwahrscheinlich zu. Sie lenkt aber von der Frage ab, ob es im Zusammenhang mit dieser internationalen Entwicklung nicht auch Alternativen für die Schweiz gegeben hätte. So stand der AIA als globaler Standard im Frühjahr 2009, als die Schweiz erstmals UBS-Kundendaten aushändigte und Steuerhinterziehung amtshilfefähig machte, weder auf der Agenda der G20 noch der OECD, und auch die EU verfolgte damals kein solches Ziel. Der Autor dieses Buchs wird zeigen, dass es durchaus verschiedene Zeitpunkte für andere Weichenstellungen gegeben hätte. Ein späteres Ereignis geht zwar immer aus einer vorangehenden Situation hervor. Doch umgekehrt legt eine vorausgehende Situation nicht zwingend auch schon den späteren Zustand fest und ist bestimmt durch Offenheit: Er ist zwar möglich, aber nicht notwendig determiniert. Im jeweiligen Erwartungshorizont der entscheidenden Akteure gibt es per definitionem immer alternative Handlungsmöglichkeiten. Die entscheidende Frage aber ist, welche Faktoren bestimmen, wie Akteure entscheiden und handeln. Und auf die Möglichkeit von Alternativen gewendet, bedeutet jene Entscheidungslogiken zu identifizieren, die einer erkannten Alternative handlungswirksam entgegenstanden.8

In diesem Licht betrachtet, manifestieren sich auch Prozesse «kollektiven Lernens». «I f you can’t change the facts, you have to change your mind», beschrieb der britische Ökonom John Maynard Keynes die Notwendigkeit für einen Paradigmenwechsel in der Geld- und Wirtschaftspolitik nach der Grossen Depression in den 1930er-Jahren. Man könnte seine Aussage ergänzen: «Not only change your mind, but also participate actively to be ahead of the curve, when the facts once will be changed.»

Die in der innenpolitischen Auseinandersetzung beobachtbaren Lernprozesse verliefen weder gleichzeitig noch gleich schnell und schon gar nicht gleich gerichtet. Insbesondere die grossen bürgerlichen Parteien taten sich schwer, die neuen Realitäten anzuerkennen. Die nationalkonservative Rechte mobilisierte gar zum Widerstand und lancierte eine «Anti-Widmer-Schlumpf-Initiative» zum besseren Schutz des steuerlichen Bankgeheimnisses für Inländer. Auf der anderen Seite stand die bankenkritische Linke, die sich auf einmal einer historischen Entwicklung gegenüber sah, deren Stossrichtung sie seit den frühen 1970er-Jahren herbeigesehnt hatte, mit entsprechenden politischen Vorstössen aber jeweils kläglich im Volk wie auch im Parlament gescheitert war. Wie grundlegend solche Lernprozesse sein können, zeigt sich nirgends besser als bei SVP-Bundesrat Ueli Maurer, der noch als Verteidigungsminister sämtliche Entscheide zur Lockerung des steuerlichen Bankgeheimnisses ablehnte, dann aber als Finanzminister dem Parlament die Einführung des AIA gar «aus Überzeugung» nahelegte. Wie es scheint, haben massgebende Personen und Akteure aus Politik und Wirtschaft gelernt, dass sich die Schweiz an «Globalstandards» halten muss, wenn sie als politisch wenig einflussreiches Land mit einer offenen Volkswirtschaft ihren Wohlstand sichern will. Und sie haben gelernt, diese mitzugestalten, solange das Eisen noch heiss ist.

Um die historische Zäsur, die die Schweiz zwischen 2008 und 2013 mit ihrer Bankgeheimnis- und Steueramtshilfepolitik vollzog, im widersprüchlichen Deutungsfeld zwischen «kollektivem Versagen» und «kollektivem Lernen» zu begreifen, gilt es den Kampf um das Schweizer Bankgeheimnis in einen strukturgeschichtlichen Zusammenhang einzubetten und mit den jeweils bestimmenden Entscheidungslogiken des relevanten Handlungskontextes zu verknüpfen. Gehorchte das Handeln der schweizerischen Politik seit der Zwischenkriegszeit und bis zum Frühling 2008 einer Bankgeheimnis-Räson («das Bankgeheimnis ist nicht verhandelbar»), geriet die Schweiz mit dem Fall UBS 2008 und 2009 in ein Dilemma widersprüchlicher Entscheidungslogiken. Neben die bisherige Bankgeheimnis-Räson trat eine UBS-Räson: Um die Grossbank vor einer Strafanklage durch das DoJ und die Schweiz vor volkswirtschaftlich verheerenden Kollateralschäden zu schützen, stellte der Bundesrat die UBS-Räson über die Bankgeheimnis-Räson und nahm eine Verletzung des Bankgeheimnisses und der damit verbundenen rechtstaatlichen Prinzipien in Kauf.

Angesichts der massiven Kritik, die diese als «politischer Kniefall» bezeichnete Datenherausgabe an die USA in der politischen Öffentlichkeit der Schweiz hervorrief, kehrte der Bundesrat danach wieder zu einer Rechtsstaats-Räson zurück. In der Folge war für ihn handlungsleitend, den «Rechtsstaat zu verteidigen» und nicht «Banken zu retten». Diese von der damaligen Finanzministerin Eveline Widmer-Schlumpf Anfang 2012 geäusserte Unterscheidung9 implizierte eine folgenreiche Differenzierung zwischen dem Rechtskonstrukt des steuerlichen Bankgeheimnisses und den Geschäften, die zahlreiche Unternehmen des Schweizer Finanzplatzes unter dieser Rechtskonstruktion betrieben. Der Bundesrat fällte Ende 2009 den Beschluss für einen steuerkonformen Finanzplatz ohne Schwarzgeld. Gleichzeitig begann er sich vom Geschäft mit nicht deklarierten Geldern zu distanzieren und versuchte, die verschiedenen Steuerkonflikte mit dem Ausland unter Einhaltung der schweizerischen Rechtsordnung zu lösen. Diese Rechtsstaats-Räson (keine rückwirkende Veränderung von bestehendem Recht) beinhaltete aber auch eine Orientierung an globalen Standards pro futuro. In dem Mass nämlich, wie sich Veränderungen des globalen Standards in Richtung eines automatischen Informationsaustauschs abzeichneten, wurde es möglich, die bisherige im Aussenverhältnis handlungsleitende Bankgeheimnis-Räson aufzugeben und die Bankgeheimnis- und Amtshilfepolitik an einem «level playing field» (Räson der gleich langen Spiesse) auszurichten, ohne eine rückwirkende Verletzung der bestehenden Rechtsordnung in Kauf nehmen zu müssen.

Innerhalb von fünf Jahren vollzogen der Bundesrat und mit ihm die Schweizerische Bankiervereinigung eine Kehrtwende von der alten Bankgeheimnis-Räson hin zur neuen Räson globaler Standards. Angesichts der fast 100-jährigen Verteidigung des steuerlichen Bankgeheimnisses gegen ausländische Kritik an dieser Rechtskonstruktion ist dies ein erstaunlicher Vorgang kollektiven Lernens: weg vom helvetischen Sonderfall-Denken hin zur Orientierung an Globalstandards. Dass dieses Lernen nicht freiwillig, sondern unter Druck ausländischer Regierungen erfolgte, ist allerdings eine nicht zu übersehende Tatsache, genauso wenig wie der Umstand, dass sich dieser Vorgang weder reibungslos noch vollständig vollzog. Vielmehr war es ein schmerzhafter Lernprozess, der zwischenzeitlich zur Verletzung rechtsstaatlicher Prinzipien, zu einem grossen Reputationschaden für die Schweiz und ihren Finanzplatz, zu erheblichen Bussen für Schweizer Banken und letzlich auch zu Zerwürfnissen innerhalb der ehemaligen Finanzplatzkoalition und der Banken untereinander führte. Und wie wenig die Preisgabe des steuerlichen Bankgeheimnisses im Aussenverhältnis tatsächlich aus Überzeugung erfolgte, zeigt das Handeln der bürgerlichen Parteien und von Finanzminister Ueli Maurer, die am Status des steuerlichen Bankgeheimnisses im Innenverhältnis, also für Schweizer Steuerhinterzieher, festhielten.

Doch man sollte bei aller Selbstkritik nicht darüber hinwegsehen, dass die USA heute weltweit das einzige Land mit einem bedeutenden Finanzplatz sind, für den der globale AIA-Standard nicht gilt; denn die USA haben stattdessen mit über 100 Ländern FATCA-Abkommen abgeschlossen.10 Unter FATCA sind die USA aber nicht verpflichtet, anderen Steuerbehörden die gleichen Daten zu melden, wie sie von diesen einfordern. Selbst wenn sie dies tun wollten, könnten sie es nicht, weil das Recht zahlreicher Gliedstaaten amerikanische Finanzinstitute nicht verpflichtet, den tatsächlichen Nutzungsberechtigten von Vermögenswerten bestimmter Gesellschaften zu identifizieren. Das hat zur Folge, dass in gewissen Fällen ausländische Kunden von amerikanischen Finanzgesellschaften ihre Identität noch immer geheim halten können. Und man sollte darüber hinaus zur Kenntnis nehmen, dass weder die OECD noch die europäischen Regierungen gegen dieses offensichtliche Steuerschlupfloch protestieren. Ganz im Gegenteil: Die europäischen Regierungen sind den USA dankbar, dass sie mit FATCA die Tür zum AIA aufgestossen haben. Sie erstellen weiterhin schwarze und graue Listen, auf denen die Schweiz, nicht aber die USA, aufgelistet ist, obwohl die USA gemessen an den verwendeten Kriterien schlechter abschneiden als die Schweiz.

Was will dieses Buch? Der Autor macht keine ethisch begründete Aussage darüber, ob es richtig oder falsch war, dass die Schweiz ausländischen Steuerflüchtlingen besonderen Schutz bot und Schweizer Banken mit unversteuerten Geldern Geschäfte betrieben. Abgesehen davon, dass dies zwei gesondert zu behandelnde Sachverhalte sind, auch wenn sie im politisch und moralisch aufgeladenen Begriff «Bankgeheimnis» konvergieren, gilt es das Vermögensverwaltungsgeschäft mit Geldern einer ausländischen Privatkundschaft im internationalen Vergleich zu betrachten.11 Stattdessen geht der Autor der Frage nach, weshalb es in der schweizerischen Politik in der Zeit zwischen 2008 und 2013 zu einem Paradigmenwechsel beim steuerlichen Bankgeheimnis kam. Dabei gilt es auch zu überlegen, ob dies eine notwendige Entwicklung war oder ob es aus Sicht der Schweiz auch Alternativen gegeben hätte und was diesen allenfalls entgegengestand. Im Licht einer solchermassen aufgeklärten Erkenntnislage sollte es möglich werden, Lehren für künftige Auseinandersetzungen in vergleichbaren Situationen zu ziehen.

Wenn in diesem Buch vom «steuerlichen Bankgeheimnis» gesprochen wird, dann ist damit eine Rechtskonstruktion gemeint, die aus einem Kern und zwei Hüllen zusammengesetzt ist.

• Der Kern des Bankgeheimnisses betrifft das Offenbarungsverbot, wie es seit 1934 in Art. 47 des Bankengesetzes (BankG) beschrieben ist.12 Dieses Offenbarungsverbot gilt prinzipiell auch gegenüber staatlichen Behörden, es sei denn, dass das Strafgesetzbuch oder andere Gesetze wie das Konkurs- oder Erbrecht den Banken Auskunftspflichten auferlegen. Dank dieses Offenbarungsverbots ist es einem Kunden möglich, ein Konto oder Depot vor privaten Dritten wie auch vor dem Staat geheim zu halten. In dieser Funktion wird das Bankgeheimnis von seinen Befürwortern auch als «Bankkundengeheimnis» bezeichnet.

• Die innere Hülle des steuerlichen Bankgeheimnisses betrifft die Handhabung bei Steuerdelikten. Da das schweizerische Verwaltungsstrafrecht13 Steuerhinterziehung (nicht deklarieren) im Unterschied zum Steuerbetrug (Urkunden fälschen, arglistig täuschen) nur als eine Übertretung bezeichnet, darf das Bankgeiminis bei einer blossen Nichtdeklaration von Einkünften nicht aufgehoben werden. Erstmalige Erwähnung findet das steuerliche Bankgeheimnis in Art. 127, Abs. 2 im Bundesgesetz über die direkten Bundessteuern (DGB) aus dem Jahr 1990: «Reicht der Steuerpflichtige trotz Mahnung die nötigen Bescheinigungen nicht ein, so kann sie die Veranlagungsbehörde von Dritten einfordern. Das gesetzlich geschützte Berufsgeheimnis bleibt vorbehalten.»14 In Kombination mit dieser inneren Hülle erlaubt das Bankgeheimnis somit auch die Geheimhaltung von steuerlich nicht deklarierten Geldern. In dieser Funktion wird das steuerliche Bankgeheimnis von seinen Kritikern auch als «Steuerhinterziehungsgeheimnis» bezeichnet.

• Die äussere Hülle des steuerlichen Bankgeheimnisses betrifft schliesslich die internationale Zusammenarbeit der Schweiz in Straf- und Steuersachen, was über die Rechts- und Amtshilfe geregelt wird. Wesentliche Voraussetzung für die Erteilung von Informationen an eine ausländische Behörde ist das Prinzip der beidseitigen oder doppelten Strafbarkeit. Es besagt, das der Tatbestand, zu dem ein Auskunftsbegehren gestellt wird, in beiden Ländern als Straftat (Verbrechen oder Vergehen) gelten muss. Da Steuerhinterziehung in der Schweiz aber nur als eine Übertretung galt (und noch immer gilt), erteilte die Schweiz keine Amtshilfe zu Steuerzwecken und Rechtshilfe nur in begrenzten Fällen von Steuer- bzw. Abgabebetrug. In diesem Zusammenhang gilt es auch die in ihrer Ausprägung «weltweit nahezu einzigartigen»15 Verfahren zu nennen, mit denen Bankkunden weitgehende Beschwerderechte gegen die Weiterleitung ihrer Bankdaten eingeräumt wurden. Diese sehr restriktive internationale Zusammenarbeit der Schweiz in Steuersachen schützte die ausländischen Bankkunden vor dem Zugriff der Steuerbehörde ihrer Wohnsitzstaaten, weil die Schweiz mit dem Ausland keine Kundendaten austauschte, wenn der ersuchte Tatbestand «auf eine Verkürzung fiskalischer Abgaben gerichtet erscheint».16

Diese eher analytische Definition des steuerlichen Bankgeheimnisses muss an dieser Stelle genügen, da die vorliegende Abhandlung eine historische und keine juristische ist17. Historisch betrachtet unterlagen die genauen juristischen Bestimmungen einem Wandel. Wo dies der Fall war und für das Verständnis für den Kampf um das Schweizer Bankgeheimnis von Bedeutung ist, wird in den folgenden Kapiteln speziell darauf eingegangen.

Aufbau des Buchs und Quellenkritik

Im Zentrum dieses Buchs steht eine ereignisgeschichtliche Darstellung der vielschichtigen und parallelen Vorgänge, die ab 2008 zur Preisgabe des steuerlichen Bankgeheimnisses im Aussenverhältnis der Schweiz führten. Die Rekonstruktion dieses Paradigmenwechsels wird eingebettet in die Vorgeschichte, die 1996 mit einem G-7-Beschluss zu verschiedenen Initiativen gegen «schädlichen Steuerwettbewerb» und zu einem wirksamem Informationsaustausch zu Steuerzwecken auf internationaler und europäischer Ebene geführt hatte. In dieser Phase gelangte die Schweiz mit ihrer Bankgeheimnis- und Steueramtshilfepolitik auf eine schiefe Bahn, ohne sich dessen wirklich bewusst zu werden. Die Vorgeschichte und die sich ab 2008 verschärfenden Auseinandersetzungen mit dem Ausland bilden eine zusammenhängende temporale Einheit, die aus aufeinanderfolgenden Sequenzen des Ignorierens, Aufbegehrens, Verhandelns, Resignierens und Anpassens an die neue Realität besteht. Diese ereignisgeschichtliche Einheit wird wiederum eingebettet in die Strukturgeschichte des 100-jährigen schweizerischen Bankgeheimnis-Diskurses, der in Form einer Dialektik von Kritik und Rechtfertigung in der Zwischenkriegszeit begann und bis zur jüngsten Zeit durch diese geprägt war.

Das Buch umfasst mit dieser Einleitung zwölf Kapitel: Kapitel 2 und 3 erzählen den Bankgeheimnis-Diskurs der Schweiz entlang der wichtigsten Ereignisse seit der Zwischenkriegszeit bis zum Ende des Kalten Kriegs. Kapitel 4 bis 11 befassen sich mit dem grossen Bankgeheimnis-Konflikt, der Mitte der 1990er-Jahre seinen Anfang nahm und über mehrere Etappen zum Abschied des steuerlichen Bankgeheimnisses in seinem Aussenverhältnis führte. Kapitel 12 umfasst die Schlussbetrachtungen.

Die Darstellung der 100-jährigen Geschichte wie auch der jüngsten Entwicklung folgt der Chronologie der Ereignisse. Man könnte auch eine analytische Darstellung wählen und beispielsweise die verschiedenen Steuerkonflikte der Schweiz mit dem Ausland in separaten Kapiteln beschreiben. Darauf wird indes verzichtet und bewusst in Kauf genommen, dass die verschiedenen Handlungsstränge unterbrochen werden und sich zum Teil, wie etwa der Steuerstreit mit den USA, über mehrere Kapitel durchziehen. Das hat einen einfachen Grund: Das Buch beschreibt den Kampf um das Schweizer Bankgeheimnis aus der Perspektive, wie ihn die Zeitgenossen erlebt haben. Der gemeinsame Bezugspunkt dieser zeitgenössischen Perspektive ist der politische Diskurs, wie er in erster Linie in der massenmedial vermittelten Berichterstattung und in den Parlamentsdebatten für alle sichtbar wird. Aus dieser Perspektive ist nicht die historische Faktizität der Ereignisse der entscheidende Untersuchungsgegenstand, sondern die an den Ereignisstrom geknüpften Erwartungen der massgebenden Protagonisten sowie deren Interpretationen in der politisch bedeutsamen Öffentlichkeit. Erst indem man solche Deutungsmuster und Erwartungsstrukturen der Makroebene mit den massgebenden Akteuren (Organisationen, Personen) der Mikroebene im zeitlichen Ablauf verknüpft, wird es überhaupt möglich, Prozesse der politischen Entscheidungsfindung und der Konfliktbewältigung sowie des individuellen und kollektiven Lernens nachzuvollziehen. Erst dann lässt sich aus einer Beobachterperspektive empirisch gehaltvoll beantworten, ob, wann und welche Alternativen es gegeben hätte oder ob der Ausgang des Kampfs um das Schweizer Bankgeheimnis einer notwendigen Entwicklung folgte, die ausschliesslich von exogenen Faktoren getrieben war.

Eine Rekonstruktion der Geschichte des Schweizer Bankgeheimnisses auf der Basis des politischen Diskurses stellt entsprechend die Analyse eines ganz bestimmten Quellentypus in den Mittelpunkt: den Zeitungsartikel. Vor allem die Darstellung der Vorgänge ab 1998 basiert auf einer Analyse von rund 10 000 Artikeln von hauptsächlich schweizerischen, amerikanischen und deutschen Zeitungen. Diese wurden auf drei verschiedene Arten als Quelle verwendet: erstens als Quelle für ein datierbares Ereignis, über das ein Journalist berichtet und das der Erschliessung der Ereignisgeschichte dient. Zweitens als Quelle für Deutungen, indem ein Akteur (Politiker, Banker usw.) einen Vorgang kommentiert, eine Forderung stellt, eine Erwartung äussert. Drittens als Quelle von medialen Aufmerksamkeitsstrukturen, die anzeigen, wann ein Thema Publizät erhält und zum Gegenstand von politischen Auseinandersetzungen wird.18

Die Informationen aus Zeitungsartikeln sind zum Teil widersprüchlich, unvollständig, einseitig oder zum Teil schlicht falsch, ohne dass eine Falschnachricht später berichtigt würde. Neben Zeitungsartikeln stützt sich die Rekonstruktion des Kampfs um das Schweizer Bankgeheimnis deshalb auf vier weitere Quellentypen ab.

• Amtliche Dokumente wie Protokolle, Gesetzestexte, Verträge, Vorstösse von Parlamentariern, Briefe, Botschaften, Anklageschriften, Rechtsvergleiche und darin enthaltene «statements of facts», Untersuchungsberichte oder Unterlagen zu Gerichtsprozessen sowie Publikationen beispielsweise der OECD oder Statistiken der Nationalbank.

• Dokumente von privaten Organisationen wie Banken, der Bankiervereinigung, Beratungsunternehmen.

• Sekundärliteratur und Fachartikel sowie darin verwendete Quellenangaben vorwiegend zu Dokumenten des Bundes und der Bankiervereinigung.

• Eine fünfte Quelle bilden schliesslich die gegen 100 Gespräche, die der Autor mit gegen 60 Personen aus dem Bundesrat, der Verwaltung, Behörden und Banken sowie Politikern, Anwälten, Staatsanwälten, Rechtsexperten, Historikern und Journalisten mündlich und schriftlich geführt hat.19 Es gilt hier den Umstand zu beachten, dass diese Gesprächspartner zum Teil ganz verschiedene Versionen zum gleichen Vorgang erzählten. Das ist wohl nicht nur der allmählich verblassenden Erinnerung geschuldet. Von Bedeutung ist auch das Bedürfnis der befragten Personen, sich und ihre eigene Rolle in einem möglichst guten Licht erscheinen zu lassen. Es besteht somit ein Erinnerungs-, Wahrnehmungs- und Darstellungs-Bias, der vor dem Hintergrund gesicherten Wissens einer kritischen Würdigung und Einordnung des Gesagten bedarf.

Für die Rekonstruktion der Vorgänge bis zum Ende des Kalten Kriegs stützt sich dieses Buchs in erster Linie auf Sekundärliteratur und darin verwendete Quellen. Ergänzend werden amtliche Dokumente und Zeitungsartikel hinzugezogen. Besonders hervorheben möchte der Autor die folgenden Arbeiten: Die Aufsätze von Peter Hug, Sébastian Guex und Robert Urs Vogler über die Verankerung des Bankgeheimnisses im Bundesgesetz von 1934; die Dissertationen von Hugo Bänziger und Jan Baumann zur Bankengeschichte der Zwischenkriegszeit; die Arbeiten der Unabhängigen Historikerkommission Schweiz – Zweiter Weltkrieg; die Dissertationen von Christophe Farquet zur Entstehung der Schweiz als Steuerparadies sowie von Janick Marina Schaufelbuehl zu den schweizerisch-französisischen Beziehungen zwischen 1940 und 1954; den Aufsatz von Daniel Frei über das Washingtoner Abkommen; das Buch von Thomas Maissen über die Geschichte zu den nachrichtenlosen Vermögen; das Buch von Willi Loepfe über den Aufstieg des Finanzplatzes Schweiz nach dem Zweiten Weltkrieg; die Masterarbeit von Kaspar Silberschmidt über den Chiasso-Skandal von 1977 sowie das Buch von Paolo Bernasconi über die Wirtschaftskriminalität in der Schweiz. Weitere Informationen bezog der Autor aus Gesprächen mit Paulo Bernasconi, Matthieu Leimgruber, Tobias Straumann, Jakob Tanner und Daniel Zuberbühler.

Die Rekonstruktion der Zeit ab dem Kalten Krieg bis zum Ausbruch des grossen Bankgeheimniskonflikts Anfang 2008 stützt sich einerseits auf die damalige Berichterstattung, andererseits auf die wesentlichen amtlichen Dokumente der OECD, der EU sowie der Schweiz und drittens auf frühere Arbeiten des Autors zu diesem Thema. Weitere Informationen bezog der Autor aus Gesprächen mit Hans-Peter Bauer, Kuno Hämisegger, Konrad Hummler, Hans-Rudolf Merz, Urs P. Roth, Bernhard Stettler, Rudolf Strahm, Robert Waldburger und Christoph Winzeler.

Die Rekonstruktion der Vorgänge ab 2008 basieren auf einer sehr umfangreichen Berichterstattung sowie sehr vielen amtlichen Dokumenten zu den zahlreichen Steuerabkommen, Parlamentsdebatten usw. Sekundärliteratur zu dieser Zeit gibt es praktisch keine. Immerhin gilt es die Arbeit des Westschweizer Journalisten Yves Genier sowie die Aufsätze von Patrick Emmenegger und Urs Zulauf zu erwähnen sowie insbesondere das Buch von Valentin Landmann und René Zeyer zum Steuerstreit mit den USA. Darin entwickeln die Autoren unter anderem die These, dass der Bund den Schweizer Banken eine «verheerende Falle» gestellt habe, um sie zur Aufgabe ihres Schwarzgeldgeschäfts zu drängen.

Einer besonderen Würdigung bedürfen die Quellen zur UBS. Nichts ist besser dokumentiert als dieser Fall, und dennoch weichen nicht nur die Deutungen, sondern auch die Sachverhaltsdarstellungen in zum Teil eklatanter Weise voneinander ab. Zu erwähnen sind erstens die Darstellungen der amerikanischen Behörden DoJ, IRS und SEC sowie die Berichte und Anhörungen des Senators Carl Levin und zudem die unzähligen Dokumente, die zum Gerichtsprozess gegen Raoul Weil veröffentlicht wurden. Im Rahmen dieser von den USA publizierten Unterlagen finden sich zweitens Dutzende von UBS-internen Dokumenten zum Geschäftsmodell, zum US-Crossborder-Geschäft, Mails, Memos usw. Zu erwähnen gilt es drittens die Berichte der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht (EBK/FINMA) zur Untersuchung über das Crossborder-Geschäft der UBS. Viertens verfasste die Geschäftsprüfungskommission von National- und Ständerat einen Bericht, der das Handeln der Behörden und des Bundesrats im Fall UBS untersuchte. Zu diesem Bericht gilt es anzumerken, dass er eine unverzichtbare Quelle für amtliche Dokumente und Behördenhandeln ist, die sonst der Forschung und Öffentlichkeit wegen des Amtsgeheimnisses nicht zugänglich wären. Es gilt allerdings auch festzuhalten, dass er die Schnittstellen zwischen UBS und Behörden/Bundesrat zu wenig und die Vorgänge in der UBS überhaupt nicht berücksichtigt. Insbesondere geht nicht immer deutlich hervor, welche Rolle UBS-Vertreter für die Entscheidungsfindungsprozesse der involvierten Behörden spielten. Auch scheint er erhebliche Lücken mit Bezug auf die Diskussionen im Bundesrat aufzuweisen, da dieser teilweise auf detaillierte Protokolle verzichtete. Schliesslich vermag der Bericht auch nicht aufzuzeigen, über welche nicht formalisierten Netzwerkstrukturen die Entscheidungsfindung verlief, da die Geschäftsprüfungskommissionen auf formalisierte Entscheidungsprozesse und daraus resultierende Dokumente fokussierten. Von Bedeutung ist fünftens der Abschlussbericht von Wachtell, jener amerikanischen Rechtskanzlei, die das Crossborder-Geschäft der UBS zuhanden der Bank untersuchte und dabei das DoJ und die SEC informieren musste und auf den die EBK/FINMA ihre Untersuchungen grösstenteils abstützte. Zum Fall UBS gibt es sechstens verschiedene Monografien.

Hervorheben möchte der Autor das Buch von Lukas Hässig, der sich auf zahlreiche Gespräche mit betroffenen Managern und Kundenberatern der mittleren und unteren UBS-Hierarchie sowie externen Dritten stützt und im Vergleich zur offiziellen UBS-/EBK-Version doch eine etwas andere Version des Falls UBS erzählt. Weiter gibt es Autobiografien von Bradley Birkenfeld, dem amerikanischen Whistleblower, der die UBS verraten hatte, und der ehemaligen Nummmer drei der UBS, Raoul Weil, der wegen «Verschwörung gegen die USA» angeklagt und von einem Geschworenengericht freigesprochen wurde. Beide Bücher sind persönlich gefärbt und insbesondere das Buch von Birkenfeld ist cum grano salis zu nehmen. Raoul Weil dämonisiert in seinem Buch den damaligen Leiter des Geschäftsbereichs Americas International Martin Liechti alias Dieter Dunkel und betreibt in Bezug auf seine eigene Rolle eine etwas gar offensichtliche Legendenbildung eines stets aufrichtigen und sich keiner Schuld bewussten Managers. Zu erwähnen gilt es schliesslich die «DOK»-Filme des Fernsehjournalisten Hansjürg Zumstein, die grösstenteils gut recherchiert sind, aber im Fall des Gerichtsprozesses gegen Weil doch sehr unkritisch dessen Perspektive übernehmen.

Weitere Informationen zu dieser Zeit bezog der Autor aus Gesprächen mit Michael Ambühl, Zoé Baches, Raymond J. Bär, Hans-Peter Bauer, Micheline Calmy-Rey, Romeo Cerutti, Claudia Fritsche, Jürg Giraudi, Sergio Greco, Oswald Grübel, Kuno Hämisegger, Lukas Hässig, Konrad Hummler, Peter V. Kunz, Peter Kurer, Christoph Kurth, Valentin Landmann, Andreas Länzlinger, Michael Leupold, Susanne Leutenegger Oberholzer, Christian Levrat, Martin Liechti, Hans-Rudolf Merz, Alfred Mettler, Ruedi Noser, Marcel Rohner, Flavio Romerio, Daniel Roth, Jean-Pierre Roth, Urs. P. Roth, Andreas Rüd, Arthur Rutishauser, Jakob Schaad, Hansueli Schöchli, Renate Schwob, Daniel Senn, Peter Siegenthaler, Rudolf Strahm, Pierin Vincenz, Christoph Winzeler, Daniel Zuberbühler, Urs Zulauf sowie weiteren Banken- und Finanzplatzvertretern, die anonym bleiben möchten.

Das Unterfangen, ein solches Buch zu schreiben, bleibt letztlich riskant. Bei aller intellektuellen Redlichkeit und wissenschaftlichen Orientierung bleibt die Gefahr, von widerstreitenden Auslegungen in die Irre oder auf eine falsche Fährte geführt zu werden – solange die Primärquellen der Bundesbehörden und der Banken unter Verschluss bleiben. Der Kampf um das Schweizer Bankgeheimnis ist noch nicht zu Ende. Er setzt sich als Kampf um die «richtige» Geschichtsschreibung zum epochalen Paradigmenwechsel am Finanzplatz Schweiz fort. Was bleibt, ist – trotz quellenbedingter Schwierigkeiten bei der historischen Wahrheitsfindung – die Gewissheit, mehr als nur die grossen Linien dieser 100-jährigen Geschichte in empirisch überprüfbarer Weise nachgezeichnet und somit ein Grundlagenwerk geschaffen zu haben, anhand dessen sich das Handeln des Finanzplatzes Schweiz künftig vergleichen und messen lässt, und aus dem die politischen und wirtschaftlichen Entscheidungseliten für künftig vergleichbare Konflikte Lehren ziehen können. «Der Blick zurück soll uns künftig immer als Lektion für unsere Zukunft dienen», wie Patrick Odier anlässlich des Bankiertags von 2013 sagte.

2.
Die Etablierung einer Dialektik von Kritik und Verteidigung in der Zwischen­kriegs­zeit

In diesem Kapitel wird der frühe schweizerische Bankgeheimnis-Diskurs, so wie er sich in der Zwischenkriegszeit herausbildete, in den wesentlichen Zügen rekonstruiert. Das Besondere an diesem Diskurs ist ein Muster, das ihn bis in die jüngste Vergangenheit hinein geprägt hat: eine Dialektik von internationaler Kritik am steuerlichen Bankgeheimnis bzw. am fehlenden Informationsaustausch der Schweiz im Fiskalbereich einerseits und Verteidigung dieser Rechtskonstruktion bzw. der limitierten Zusammenarbeit im Steuerbereich durch den Bund und die Banken andererseits. Dabei gilt es die Etablierung dieser Dialektik von Kritik und Verteidigung vor dem historischen Hintergrund und der Entstehung der Schweiz als Zentrum für die internationale Vermögensverwaltung für eine ausändische Privatkundschaft ausgangs des Ersten Weltkriegs zu sehen. Die Verwaltung internationaler Vermögen ist denn auch massgeblich vom Zusammenspiel exogener und endogener Faktoren abhängig, die den Geldfluss zwischen dem einen Land (Abfluss) und dem anderen Land (Zufluss) bestimmen. Solche Geldflüsse sind jedoch zu unterschiedlichen Zeiten unterschiedlich stark ausgeprägt. Das erklärt die breit angelegte, internationale Kritik an der Schweiz nach dem Ersten Weltkrieg, die im Rahmen der Diskussionen im internationalen Völkerbund entstand. Zugleich benötigt aber die Verteidigung der kritisierten Rechtskonstruktion einen inneren Legitimationsboden. Man findet solche Elemente sowohl im Staats- und Gesellschaftsverständnis, in der schweizerischen Steuerpolitik wie auch im Berufsverständnis des Bankwesens, deren Ursprünge zum Teil viele Jahrhunderte zurückliegen. Eine solche wirtschaftshistorische und soziokulturelle Verankerung der konstitutionellen Säulen der schweizerischen Wirtschaftspolitik kann hier nicht geleistet werden. Es werden in diesem Kapital lediglich einzelne Spuren aufgenommen, die für den schweizerischen Bankgeheimnis-Diskurs relevant sind.

2.1. Die Schweiz als internationales Vermögens­verwaltungs­zentrum

Mit dem Finanzplatz Schweiz verbindet man traditionell seine international führende Stellung in der Verwaltung von Vermögen einer reichen, meist ausländischen Kundschaft. Der historische Ursprung des Swiss Banking liegt im 16. und 17. Jahrhundert, als die protestantische Glaubensgemeinschaft der Hugenotten vom katholischen Frankreich und Italien verfolgt und vertrieben wurde und neben anderen Städten auch in Genf Schutz fand.1 Der Stadtstaat Genf, der sich bereits im Spätmittelalter als Finanzplatz für Wechselgeschäfte und die Finanzierung des Handels zwischen den oberitalienischen Stadtstaaten und der Champagne sowie Antwerben einen Ruf schaffen konnte, 2 wurde zum Refugium nicht nur für Schutz suchende Menschen, sondern eben auch für Schutz suchendes Kapital. Damit wurde ein Geschäftsmodell von verfolgten, hugenottischen Kaufleuten und Bankiers, das im calvinistischen Genf jener Zeit besonders gute soziokulturelle Grundlagen vorfand, begründet: gefährdete ausländische Finanzvermögen entgegennehmen, sie im Ausland – meistens an den königlichen Höfen – wieder gewinnbringend ausleihen und investieren. Das ist die Idee eines erfolgreichen Geschäftsmodells und der Kern der schweizerischen Vermögensverwaltung.3

Die übliche Verwendung des Bankgeheimnisses als Berufsgeheimnis entsprach dem im Bankgeschäft althergebrachten Diskretionsverhältnis zwischen Bankkunden und dem Bankier. Bereits in den Anfängen des modernen Bankwesens im 15. Jahrhundert hatte sich ein solches auf Vertrauen begründetes Berufsverhältnis in den italienischen Stadtstaaten herausgebildet. Es galt damals als selbstverständlich, dass niemand wissen durfte, welche Investoren – hauptsächlich mit dem Handel reich gewordene Kaufleute – welchen Fürstenhöfen und Königshäusern ihre Gelder verliehen.4 Auch wenn die Entwicklung seither nicht geradlinig verlief, war Genf kurz vor Ausbruch der Französischen Revolution bereits ein bedeutender europäischer Finanzplatz, und ein Grossteil der Finanzierung des französischen Königshofs und des französischen Handels lief über die Genfer Privatbanken.5 Die eigentümliche Reputation des Swiss Banking geht denn auch auf diese Zeit zurück: «Wenn Sie je einen Genfer aus dem Fenster springen sehen, dann springen Sie hinterher. Es gibt bestimmt etwas zu gewinnen», hiess ein berühmtes Bonmot, das 1792 erstmals belegt ist und später fälschlicherweise Voltaire zugeschrieben wurde.6

Als 1848 der Bundesstaat gegründet wurde, lag in der Schweiz ein «duales Bankensystem»7 vor: international tätige Privatbanken wie Darier, Hentsch, Lombard, Odier, Miraband, Pictet oder Wegelin einerseits, auf das Inland bezogene Sparkassen, Regional- und erste Kantonalbanken andererseits. Mit dem Aufkommen der Grossbanken in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts begann sich das duale System zu verzahnen und entwickelte sich zu einem einheitlichen Banken- und Finanzplatz. Der Aufstieg des Finanzplatzes Schweiz zum kontinental führenden Vermögensverwaltungsplatz ging Hand in Hand mit dem Aufstieg der Grossbanken.8 Während die Summe der verwalteten Vermögen von Wiener Grossbanken zwischen 1913 und 1928 von 2310 Millionen auf 1840 Schweizer Franken zurückging, stiegen jene der Schweizer Grossbanken in der gleichen Zeitperiode von 838 auf 2155 Millionen Schweizer Franken an, wie ein zeitgenössischer Ökonom bemerkte.9 Nach dem Zweiten Weltkrieg intensivierte sich die bereits in der Zwischenkriegszeit etablierte Entwicklung und der Finanzplatz Schweiz avancierte zum weltweit grössten Vermögensverwaltungszentrum.10 Nicht nur flossen den Schweizer Banken unentwegt Gelder aus allen Ländern zu, sondern diese Entwicklung wurde auch begleitet durch eine schnell wachsende Zahl von Auslandsbanken, die sich in der Schweiz niederliessen und vom Ruf der Schweiz als sicherer Hafen für das internationale Privatkundengeschäft profitieren wollten.

Erfolgsfaktoren für den Vermögensverwaltungsstandort Schweiz

Fragt man nach den Gründen, weshalb der Finanzplatz Schweiz zum weltweit grössten Zentrum der privaten Vermögensverwaltung für im Ausland verwaltete Gelder wurde, muss wegen der Logik grenzüberschreitender Geldflüsse zwischen zwei verschiedenen Kategorien von Faktoren unterschieden werden: zwischen exogenen Faktoren (Push-Faktoren) und endogenen Faktoren (Pull-Faktoren). Die Push-Faktoren beantworten die Frage, aus welchen Gründen Gelder aus dem eigenen Land geschafft werden. Die Pull-Faktoren wiederum erklären, warum Gelder gerade auf diesen und nicht auf einen anderen Finanzplatz verschoben werden.

Mit Blick auf exogene Push-Faktoren sind es vor allem Entwicklungen auf der Makroebene von Gesellschaften, die eine grosse Anzahl von primär vermögenden Personen gleichgerichtet veranlassen, ihre Gelder oder Teile davon ausser Landes in Sicherheit zu schaffen: erstens Krieg, Bürgerkrieg oder gravierende politische und soziale Unruhen; zweitens sprunghafte Abwertungen der eigenen Landeswährung oder lang anhaltende Inflationsperioden; drittens drastische Verschärfungen der Steuergesetzgebung. Unter solchen Umständen nimmt das Ausmass von Kapitalabflüssen deutlich zu. Historisch betrachtet korrelieren Phasen von Geldabflüssen mit datierbaren Ereignissen und Entwicklungen: mit der Zeit des Deutsch-Französischen Kriegs von 1870/71; mit einer Phase von Steuererhöhungen in Frankreich infolge neuer Mehrheitsverhältnisse linker Parteien Anfang der 1900er-Jahre; mit kostspieligen Wiederaufbauprogrammen und Reparationszahlungen nach den beiden Weltkriegen, die über Steuererhöhungen und Geldentwertungen finanziert wurden und zum Teil durch Kapitalkontrollen begleitet waren; mit einer lang anhaltenden Inflation in der grossen Wachstumsphase in den 1950er- und 1960er-Jahren; mit Währungsturbulenzen und hoher Inflation in den 1970er- und 1980er-Jahren bis hin zur Eurokrise der Gegenwart.

Doch was zeichnet die Schweiz aus, dass Ausländer ihre Gelder gerade in die Schweiz bringen und hiesigen Geldinstituten anvertrauen? Aus der Forschungsliteratur11 lässt sich ein Zusammenspiel von sieben Pull-Faktoren ableiten, die sich in dieser Ausprägung nur in der Schweiz ausbildeten:

• Neutralität;

• steuerliches Bankgeheimnis (Kundeschutz, restriktive Amts- und Rechtshilfe in Steuersachen);

• internationale Verflechtung (zentrale Lage, sprachliche und kulturelle Nähe zu den drei grossen Nachbarstaaten, touristisches Zentrum für Mittel- und Oberschichten);

• jahrhundertealte Erfahrung in der Vermögensverwaltung;

• solides Bankwesen;

• liberal-konservative Wirtschaftspolitik mit tiefer Gewinnbesteuerung, grosser Gewerbe- und Handelsfreiheit, stabilitätsorientierter Währung und einem flexiblen Arbeitsmarkt dank politisch stabiler Mehrheitsverhältnisse;

• freie Währungskonvertibilität, die die Schweiz – ausser den USA – praktisch als einziges Land zu jeder Zeit aufrechterhielt und eine wichtige operative Voraussetzung für die Drehscheibenfunktion des Finanzplatzes Schweiz bildet.

Solange im Ausland Push-Faktoren am Wirken waren und sich die Schweiz dank ihrer Pull-Faktoren von anderen Ländern mit Finanzzentren abhob, floss ihr ausländisches Vermögen insbesondere aus den grossen Nachbarstaaten quasi von selbst zu. Fallen die ungünstigen Faktoren im Ausland weg und gleichen sich die politischen, sozialen, ökonomischen und monetären Rahmenbedingungen von Gesellschaften an, so wie das im Zug der europäischen Integration ab Ende der 1970er-Jahre zu beobachten ist, dann sind aktivere Geschäftsmodelle der Banken gefragt. Es genügt unter solchen Voraussetzungen nicht mehr, dass Kundenberater und Bankiers warten, bis die ausländische Kundschaft ihre Gelder in die Schweiz bringt. Wie zu zeigen sein wird, sollte genau dies den Schweizer Banken zum Verhängnis werden: Dass sie ab den 1990er-Jahren vermehrt in die Wohnländer ihrer Kunden reisten, um dort neue Gelder und weitere Kunden anzuwerben.

Im Folgenden wird gezeigt, wie sich die Dialektik von Kritik und Verteidigung des schweizerischen Bankgeheimnisses ausgangs des Ersten Weltkriegs herausbildete und verfestigte. Hintergrund dieser Auseinandersetzungen war der Aufstieg der Schweiz zu einem der weltweit grössten Vermögensverwaltungszentren, das von den Verwerfungen in den Nachbarstaaten profitierte. Während gewisse ausländische Regierungen die Schweiz für ihre fehlende internationale Zusammenarbeit in Steuerfragen kritisierten, verteidigte der Bund die Rahmenbedingungen für die im Aufstieg begriffene internationale Vermögensverwaltung der Schweizer Banken. Doch vorerst fanden innenpolitische Diskussionen über die Offenlegung von Konten vermögender Schweizer statt.

2.2. SP-Vermögensabgabe-Initiative von 1922 – ein erster Legitimationsboden

Mehr als ein Jahrzehnt vor seiner strafrechtlichen Verankerung im Jahr 1934 gab das Bankgeheimnis im Sinn eines im Obligationenrecht bestimmten Auskunftsverweigerungsrechts der Banken (Berufsgeheimnis) Anlass zu innenpolitischen Diskussionen. Im Unterschied zu einer Reihe europäischer Staaten, in denen nach dem Ersten Weltkrieg das Bankgeheimnis zugunsten des Steuerfiskus durchbrochen und den Banken weitgehende Offenlegungs- und Meldepflichten auferlegt wurde, blieb das Bankgeheimnis durch das schweizerische Steuerrecht unangetastet. Banken waren nicht verpflichtet, den Steuerbehörden über Einlagen, Depots und Guthaben ihrer Kunden Aufschluss zu geben. Dies betraf insbesondere auch die Kantonalbanken und andere Staatsbanken, die den Steuerbehörden keine Auskünfte über Geschäfte ihrer Kundschaft erteilen mussten.12

Als Stein des Anstosses galt seit der Einführung der «Kriegssteuer» von 1915/16, dass sich die Geheimhaltung auch auf den Fiskalbereich erstreckte und so eine korrekte Steuerveranlagung von vermögenden Privatpersonen verunmöglichte, da deren Kapitalerträge nicht erfasst werden konnten. Da die Sozialdemokraten im Parlament mit ihren Vorstössen scheiterten, neben den Erwerbseinkommen der Arbeiterschichten auch die Kapitaleinkommen der vermögenden Schichten zur Finanzierung der Kriegsschuldentilgung beizuziehen, lancierten sie die Volksinitiative «für die einmalige Vermögensabgabe», die am 3. Dezember 1922 zur Abstimmung gelangte. Um eine solche Steuer auf Vermögen erheben zu können, hätten alle Geldinstitute den Steuerbehörden Einblick in ihre Bücher gewähren müssen.

Wie der Historiker Jakob Tanner schreibt, löste diese Initiative eine regelrechte «weltanschauliche Grossschlacht» aus, die das schweizerische Bürgertum mit dem Einsatz der damals modernsten Massenmedien führte.13 Daran beteiligte sich auch die Schweizerische Bankiervereinigung und wahrscheinlich in beträchtlichem Ausmass. Der Notiz im entsprechenden Verwaltungsratsprotokoll ist allerdings nur zu entnehmen, dass aus politischen Gründen kein Protokoll zu verfassen sei. Obwohl letztlich weniger als 1 Prozent der Bevölkerung von der geforderten Vermögensabgabe betroffen gewesen wäre, wurde die Initiative mit der höchsten je erreichten Stimmbeteiligung von über 86 Prozent mit 87 Prozent Nein-Stimmen wuchtig abgelehnt. Damit hatte die Schweizer Bevölkerung die Geheimhaltung ihrer Vermögensverhältnisse über die einmalige Auskunftspflicht der Banken gegenüber den Steuerbehörden gestellt. Vor dem Hintergrund eines auch in der Schweiz heftig geführten Klassenkampfs (Generalstreik von 1918), stand damals zwar weniger der Schutz der finanziellen Privatsphäre als vielmehr der Schutz des Eigentums vor einer – vom Bürgertum heraufbeschworenen – Gefahr einer kommunistischen Konfiskation im Zentrum der öffentlichen Diskussion.14 Dennoch kann behauptet werden, dass die Schweizer Bevölkerung mit dieser Abstimmung die Geheimhaltung ihrer Vermögensangelegenheiten erstmals direktdemokratisch legitimierte. Das später immer wieder ins Feld geführte Argument des legitimen Schutzes der finanziellen Privatsphäre erfuhr in diesem Zusammenhang seine erste öffentlichkeitswirksame Deutung.

Historischer Exkurs über die Unterscheidung von Steuerhinterziehung und Steuerbetrug

Die Unterscheidung zwischen Steuerhinterziehung und Steuerbetrug war von dieser Volksabstimmung allerdings nicht betroffen. Auf Bundesebene existierte sie bis dato nämlich noch gar nicht explizit, sondern galt vorerst nur auf kantonaler Ebene. Was man an der stufenweise Entwicklung der kantonalen Steuergesetzgebung im 19. Jahrhundert am Beispiel Zürichs zeigen kann, ist die für den modernen Bundesstaat prägende Auffassung, dass die Selbstveranlagung der Bürger nicht zu kriminalisieren sei.

So zeigt der Steuerjurist Peter Altenburger in einer nicht veröffentlichten Studie, 15 dass das Steuerdelikt der Hinterziehung erstmals 1832 gesetzlich umschrieben wurde. Der Gesetzestext enthielt bereits damals jene Sanktionsbestimmungen, die im Wesentlichen auch heute noch für Steuerhinterziehung gelten.16 Den zeitgenössischen Hintergrund für diese Gesetzesnovelle bildete der für die Regenerationszeit ab 1830 typische Übergang der feudalen Abgabeordnung mit dem Zehnten und Grundzinsen zu einer allgemeinen Steuerpflicht. Ganz im Sinn der Postulate der Französischen Revolution nach Freiheit, Gleichheit und Brüderlichkeit sollten fortan «alle Einwohner des Kantons Zürich möglichst gleichmässig nach Vermögen, Einkommen und Erwerb zu den Staatslasten beitragen».17 Dass man aber eine auf eine Verkürzung der Steuerschuld ausgerichtete, falsche oder unterlassene Angabe in der Steuererklärung der Bürger auf die gleiche Deliktstufe stellen würde wie Raub oder Betrug oder irgend ein anderes Verbrechen, lag der auf Selbstorganisation und Selbstbestimmung basierenden Rechtsordnung der bürgerlichen Gesellschaft jener Zeit völlig fern.18

Hierin unterscheidet sich die schweizerische Steuergesetzgebung doch ganz grundsätzlich von Ländern wie den USA, die zwar auch auf die Selbstveranlagung ihrer Bürger abstützen, dabei aber Falschangaben im Sinn des Vergessens oder Unterlassens mit Gefängnis sanktionieren. Was die unterschiedliche Sanktionierung der Steuerhinterziehung zum Ausdruck bringt, ist die in der Schweiz damals verbreitete, altliberale Haltung einer in Personalunion verkörperten Wirtschafts- und Politikelite, die sich nicht selbst kriminalisiert. Als Träger des Wandels hin zu einer bürgerlich verfassten Staats- und Gesellschaftsordnung wusste sie um die Notwendigkeit steuerlicher Abgaben und konnte deshalb auch davon ausgehen, dass ein solches Verständnis breit geteilt war. Es waren ja die gleichen sozialen Schichten, die zunächst als Kaufleute oder Unternehmer tätig waren und die in ihren späteren Lebensjahren dann Ämter in Politik und Verwaltung bekleideten.

Vom Tatbestand des Steuerbetrugs war man bei der Einführung der allgemeinen Steuerpflicht indes noch weit entfernt. Dieser wurde erst viel später diskutiert, als sich Unternehmen in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts allmählich in Form von Aktiengesellschaften organisierten. So wurde im Rahmen einer Steuerreform des Kantons Zürich von 1870 konstatiert, dass zum Teil nicht mehr als 20 bis 40 Prozent des wirklich vorhandenen Vermögens und Einkommens versteuert wurden.19 Als Hauptursache für diese Missstände galten die juristischen Personen, die damals noch keiner allgemeinen Steuerpflicht unterlagen. Es dauerte aber nochmals mehr als 40 Jahre, bis 1917 im Zürcher Steuergesetz erstmals der Tatbestand des Steuerbetrugs auftauchte.20 Da die allgemeine Steuerpflicht der juristischen Personen bis heute unabdingbar mit deren Abschlüssen, das heisst mit Bilanzen bzw. Gewinn- und Verlustrechnungen verbunden ist, sind die kaufmännisch geführten Bücher der juristischen Personen zur Bestimmung ihrer Steuerschuld massgebend. Daraus ergibt sich, wie Altenburger in seiner kurzen Abhandlung festhält, «dass es sich bei diesen Abschlüssen um Urkunden und keinesfalls um blosse Erklärungen handelt. Der Steuerbetrug ist demnach ein reines Urkundendelikt. Ein Steuerbetrüger ist im Wesentlichen derjenige, der zwecks Vermeidung seiner steuerlichen Pflichten seine Bücher frisiert.»21

Der neu geschaffene Tatbestand des Steuerbetrugs führte in der Folge jedoch nicht dazu, dass die bisher gültigen Sanktionsbestimmungen von natürlichen Personen angepasst oder verändert worden wären. Mit Bezug auf die Steuerhinterziehung blieb damit alles beim Alten: «Keine Urkunden im Sinne des Steuerstrafrechts waren und sind demnach die vom Steuerpflichtigen selbst zu erstellenden Steuererklärungen.»22 Steuerhinterziehung gilt somit bis heute im Unterschied zum Steuerbetrug lediglich als eine Übertretung. Genau diese Differenz unterschiedlicher Unrechtsgehalte wurde mit dem Wehrsteuerbeschluss von 1940 auf Bundesebene übernommen23 und schliesslich ins Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer überführt, die die Wehrsteuer ablöste.24

Dass vor allem bewegliche Kapitalerträge (Zinsen, Dividenden) der Besteuerung hinterzogen werden können, war dem Gesetzgeber bereits damals bewusst. In Ergänzung zum Wehrsteuerbeschluss, mit dem ein eigentlicher Systemwechsel zu einer direkten Bundessteuer vollzogen wurde, führte er im Jahr 1944 eine Verrechnungssteuer ein, mit der die Steuer auf die beweglichen Kapitalerträge direkt an der Quelle eingezogen wird. Da der eingezogene Steuerertrag – zunächst 15 Prozent, heute 35 Prozent – via Selbstdeklaration in der Steuererklärung teilweise zurückgefordert werden kann, wird die Verrechnungssteuer auch als «Sicherungssteuer» bezeichnet.25

2.3. Ringen um Informationsaustausch in Steuersachen im Völkerbund

Die Jahre nach dem Ende des Ersten Weltkriegs waren nicht nur für den Aufstieg des Finanzplatzes Schweiz als kontinentaleuropäisch führendes Zentrum der Vermögensverwaltung26 zentral, sondern auch für die seither geübte Kritik des Auslands am Finanzplatz Schweiz mit seinem steuerlichen Bankgeheimnis bzw. der sehr limitierten internationalen Zusammenarbeit in Steuerfragen. Wie der Schweizer Historiker Christophe Farquet in seiner Dissertation zeigt, bildete sich in dieser Zeit erstmals der internationale Ruf der Schweiz als «Steueroase» heraus.27 Was die Situation Anfang der 1920er-Jahre für die Schweiz besonders delikat machte, war ihr bereits zweifelhafter Ruf im 1919 gegründeten Völkerbund. Sie stand im Verdacht, «der Hehler rechtswidrig geflüchteter Kapitalen» zu sein und «die Mitarbeit zu verweigern bei dem gemeinsamen Kampfe gegen die Kapitalflucht – einer wahren internationalen Geissel in dieser Nachkriegszeit», wie der Schweizer Berichterstatter im Völkerbund, der Botschafter William E. Rappard, 1925 schrieb.28 Doch gleichzeitig lernten Bund und Banken, mit dieser Kritik umzugehen und die Rahmenbedingungen der internationalen Vermögensverwaltung mit einer geschickten Fiskaldiplomatie zu verteidigen.29

Erste Forderungen für einen umfassenden Informationsaustausch

Anlässlich der Konferenz von Genua vom April 1922 forderte eine Staatenkoalition aus Frankreich, Belgien, Italien und Deutschland die Einführung eines umfassenden Informationsaustauschs in Steuersachen. Insbesondere Frankreich und Belgien waren die treibenden Kräfte. Zum einen hatten diese beiden Staaten ihre Steuern zur Tilgung der Kriegslasten angehoben und litten in der Folge an einer Steuerflucht in die Schweiz und die Niederlande. Zum anderen führte die massive Geldentwertung in der Weimarer Repulik zu einer Kapitalflucht, was die alliierten Staaten befürchten liess, dass Deutschland die anlässlich des Versailler Friedensvertrags von 1919 vereinbarten Reparationszahlungen nicht begleichen konnte.

Die genannten Staaten drängten deshalb zur Offenlegung von im Ausland verwalteten Vermögenswerten. Nur dank der Opposition Grossbritanniens, das ebenso wenig wie die Schweiz und die Niederlande Abstriche am Bankgeheimnis vorzunehmen gedachte, wurde 1922 ein Kompromiss erzielt. Dieser sah vor, die Frage der Bekämpfung von Kapital- und Steuerflucht mit der Frage der Beseitigung der doppelten Besteuerung zu koppeln und beides im Rahmen des Fiskalausschusses im Völkerbund auf Ebene Steuerexperten der jeweiligen nationalen Steuerbehörden zu erörtern und einen Vorschlag auszuarbeiten.

Entgegen seiner politischen Überzeugung schien der als ultrakonservativ geltende CVP-Finanzminister Jean-Marie Musy die internationale Bekämpfung der Steuerhinterziehung zu akzeptieren – eine internationale Konvention «könnte opportun und nützlich sein», wie er Aussenminister Guiseppe Motta mitteilte.30 Warum Musy, der 1920 Bundesrat und Finanzminister wurde, vorher als Sanierer der Regionalbank Crédit Gruyérien und der Freiburger Kantonalbank sowie als Mandatsträger der Bankiervereinigung amtete und sich bereits bei seiner ersten Rede im Parlament für ein «absolutes» Bankgeheimnis aussprach, 31 nicht gegen das internationale Anliegen opponierte, wird schnell klar, wenn man sich die politische Situation in der Schweiz vor Augen führt. Hier tobte ein heftiger Abstimmungskampf gegen die linke Vermögensabgabe-Initiative, an deren vorderster Front Musy für eine Ablehnung warb. Und da wollte der Bundesrat aus Glaubwürdigkeitsgründen keine Angriffsfläche schaffen, mit der man ihn als Verteidiger von Steuerflüchtlingen hätte hinstellen können.

Ende 1922, kurz nach der hochkant gewonnenen Abstimmung und nach Konsultation der Nationalbank, der Bankiervereinigung und des Vororts des Schweizerischen Handels- und Industrievereins, änderte sich die Tonalität des Finanzministers schlagartig. Im Hinblick auf Expertengespräche im Völkerbund betonte das Finanzministerium seine Vorbehalte, weil die Schweiz das Land sei, «où, à l’heure actuelle, se trouvent en dépôt ou en garde relativement le plus de capitaux étrangers».32 Als die Gespräche Mitte 1923 in Gang kamen, geriet der Schweizer Gesandte unter starken Druck Frankreichs, dessen Delegierter sogar etwas Ähnliches wie einen automatischen Informationsaustausch über mobile Werte und Bankdepots forderte, wozu das französische Parlament bereits interne Rechtsgrundlagen geschaffen hatte. Der Schweizer Delegierte versuchte die Erwartungen zu zerstreuen, indem er steuerföderalistisch argumentierte und zu verstehen gab, dass jeder Kanton seine eigene Steuerverwaltung habe. Da diese untereinander aber keine Informationen austauschten, sei es schwierig, eine Zusammenarbeit beim Kampf gegen die internationale Steuerhinterziehung zu erreichen.33

Doch die Schweizer Banken trauten dem Bundesvertreter im Völkerbund nicht. Sie ergriffen selbst die Initiative, indem sie das Thema auf die Agenda der Internationalen Handelskammer setzten, in der die Bankiervereinigung Mitglied war. Für die Bankiervereinigung bestand kein Zweifel, dass die Einführung einer wie von Frankreich und Belgien geforderten Auskunftspflicht in Steuersachen «das Vertrauen inländischer und ausländischer Kunden in die traditionelle Diskretion der schweizerischen Geschäfte» erschüttern und dass viele Kundendepots abgezogen würden, wenn das Bankgeheimnis – wie beispielsweise 1921 in Deutschland – aufgehoben werden sollte.34 Es war für die Bankiervereinigung deshalb ausgeschlossen, dass sich die Schweiz an Massnahmen beteiligen könnte, «durch welche dem Staat Einblick in das private Geschäftsgebaren erteilt würde».35

Gleichzeitig insistierte der einflussreiche Generaldirektor der Schweizerischen Kreditanstalt, Alfred Jöhr, gegenüber den Delegierten des Aussendepartements, dass in beiden internationalen Organisationen – im Völkerbund und in der Internationalen Handelskammer – eine konsistente und harte Haltung gegenüber dem Kampf gegen die Steuerhinterziehung eingenommen werden müsse. Obwohl die Kriegsentschädigungsfrage im Völkerbund 1924 wieder ins Zentrum rückte und die Schweiz wegen ihres Status als «Steueroase» erneut unter starken Druck geriet, verteidigte Finanzminister Musy im Bundesrat die von der Bankiervereinigung vertretene harte Haltung und ging auf Konfrontation.36 Diese drückte sich zum einen in der Verweigerung von Rechtshilfegesuchen Frankreichs und Belgiens 1924 aus. Der Bundesrat begründete seine Haltung mit der Wichtigkeit des Bankensektors für die schweizerische Wirtschaft, die zur grössten Vorsicht gemahne, soweit Massnahmen gegen Steuerhinterziehung betroffen seien.37 Zum anderen ging er in die diplomatische Offensive und lotete gegenüber Belgien, den Niederlanden und Grossbritannien einen möglichen Verhandlungsspielraum aus. Sein Ziel war ambitioniert. Es galt dem verbreiteten Eindruck, wonach die Schweiz andere Länder am Etablieren wirksamer Massnahmen gegen die Steuerflucht hinderte, die Grundlage zu entziehen, indem die Schweizer Steuerdiplomatie einem Kompromiss zustimmen konnte, der das Bankgeheimnis garantierte.

Das Manöver gelang. Im Februar 1925 unterzeichneten die Delegierten eine Resolution betreffend Steuerflucht und Doppelbesteuerung. Die Schweiz konnte verhindern, dass sie politisch als Steuerfluchtburg an den Pranger gestellt wurde – heute würde man von einer «schwarzen Liste» sprechen. Frankreich erreichte seinerseits, dass die Schweiz die Resolution einer internationalen Organisation unterzeichnete, die die Bekämpfung der Steuerflucht auf ihre Fahnen geschrieben hatte. Aber die Schweiz setzte durch, dass das zuständige Fiskalkomitee des Völkerbunds lediglich ein von ihren Regierungen unabhängiger Ausschuss von technischen Experten bildete – und kein Exekutivgremium mit Beschlusskompetenzen wie von Frankreich vorgeschlagen. Zudem und für die Schweiz ganz zentral: Die Resolution bestätigte die bestehenden Steuerpraktiken der jeweiligen Länder. Mit Bezug auf den Informationsaustausch hiess es konkret, dass sich die Staaten die Informationen im Rahmen ihrer Steuerpraktiken beschaffen würden. Da die schweizerischen (kantonalen) Steuerbehörden indes über gar keine Informationen verfügten und diese auch nicht beschaffen durften, blieb das steuerliche Bankgeheimnis gewahrt. Entsprechend hielt der Bundesrat fest: «Toutes les réserves que le texte contient permettront à la Suisse de rester éloignée le cas échéant des arrangements internationaux sur la lutte contre l’évasion fiscale.»38

Erstes Musterabkommen gegen Doppelbesteuerung ohne Amtshilfeklausel

Als es nach 1926 darum ging, im Rahmen des Fiskalausschusses des Völkerbunds einen Mustervertrag für bilaterale Abkommen gegen Steuerflucht und Doppelbesteuerung auszuarbeiten, machte die Vereinigung der Schweizer Privatbankiers in einem Brief an den Bundesrat nochmals deutlich, weshalb die internationalen Bemühungen im Völkerbund zur Einführung eines Informationsaustauschs für Steuerzwecke abzulehnen waren: «Il s’agit d’une extension de la souveraineté fiscale des états au-delà de leur frontières, de la création inévitable d’organes officiels de contrôle et d’un ensemble de mesures qui constituent une menace directe pour notre pays. Il est incontestable que les capitaux étrangers déposés en Suisse jouent un rôle important dans notre économie générale, soit par leur participation aux émissions fédérales, cantonales et communales, soit par les disponibilités qu’ils apportent aux banques et qui sont utilisées par celles-ci pour les besoins financiers du marché suisse. Le départ de ces capitaux, départ certain au cas où des mesures internationales de contrôle seraient admises dans notre pays, […], provoquerait une hausse du taux de l’intérêt et mettrait en extrême péril une industrie que nous avons le droit de considérer comme un rouage essentiel de la vie économique, l’industrie de la banque.»39

Die Bemühungen für die Etablierung einer multilateralen Amtshilfeklausel in Steuerangelegenheiten versandeten allerdings wieder, nachdem 1926 in Frankreich und Belgien jeweils rechte Mehrheiten gewählt worden waren und die Internationale Handelskammer nach erfolgreicher Mobilisierung der Schweizerischen Bankiervereinigung ihren Akzent auf die Vermeidung von Doppelbesteuerung gelegt hatte. Eine neue Initiative auf internationaler Ebene sollte erst 30 Jahre später wieder in Angriff genommen werden, als mit der OECD ein Zusammenschluss der westlichen Industrienationen aus der Taufe gehoben wurde, die mit der Organisation der wirtschaftlichen Zusammenarbeit des kriegsversehrten Europas beauftragt wurde. Die Bekämpfung der grenzüberschreitenden Steuerflucht blieb in der Zwischenkriegszeit ein Thema, das die Staaten je für sich bilateral in Angriff nehmen mussten.

Dagegen wurde für den Bereich der Vermeidung der doppelten Besteuerung 1927 erfolgreich ein Musterabkommen verabschiedet. Was 1843 und 1854 in Form von ersten Doppelbesteuerungsabkommen zwischen Frankreich und Belgien respektive Belgien und den Niederlanden seinen Anfang genommen hatte, fand nun erstmals auf internationaler Ebene eine Standardisierung.40 1931 schloss die Schweiz mit der Weimarer Republik ihr erstes Doppelbesteuerungsabkommen ab, allerdings ohne Amtshilfeklausel in Steuerfluchtfragen. Doch das war im Prinzip auch gar nicht nötig, weil die Regierung Brünings ab 1929 eine immer rigidere Devisenbewirtschaftung betrieb und Kapitalexport unter horrende Strafe stellte.

2.4. Strafrechtliche Verankerung des Bankgeheimnisses im Jahr 1934

Die strafrechtliche Verankerung der bis anhin bloss gewohnheits- und zivilrechtlich geregelten Geheimhaltungspflicht der Banken erfolgte im Jahr 1934. Erstaunlicherweise ist bis heute ungeklärt, wer der Urheber des ominösen Art. 47 des Bankengesetzes war, mit dem die Verletzung der Geheimhaltungspflicht über Bankkundendaten unter Strafe gestellt wurde. Ebenso bleibt umstritten, was das genaue Motiv für diesen Artikel war. Der erste Historiker, der der strafrechtlichen Verankerung des Bankgeheimnisses in einem kleinen Kapitel nachging, war Hugo Bänziger in seinem Buch über die Entwicklung der Schweizer Bankenaufsicht aus dem Jahre 1986. Ausschlaggebend war für ihn die ausländische Bankspionage. Im Archiv der Nationalbank fand er bis anhin nicht bekannte Polizeiakten, die auf die Notwendigkeit eines strafrechtlichen Artikels schliessen liessen. Mit der Öffnung der Bankarchive im Zuge der Affäre um die nachrichtenlosen Vermögen in den 1990er-Jahren entstanden aus den Federn politisch links stehender Historiker Erklärungsversuche, die die Einführung des Bankgeheimnisses auf den «Schutz ausländischer Steuerflüchtlinge» zurückzuführen versuchten. Der Lausanner Historiker Sébastian Guex (1999) und noch pointierter der Berner Historiker Peter Hug (2000) mischten sich mit ihren Artikeln politisch ein, als um die Jahrtausendwende der Streit zwischen der Schweiz und der EU respektive der OECD virulent wurde. In diese Zeit fiel der gegensätzliche Erklärungsversuch des UBS-Historikers Robert U. Vogler (2000, 2005), der in der Verschärfung der Geheimhaltungspflicht einen besseren «Schutz der Privatsphäre» am Wirken sah und auf diese Weise der politischen Argumentation des Bundesrats und der Banken Rückendeckung zu geben suchte.41

Alle Erklärungsversuche treffen einen wahren Kern. Doch im Wesentlichen ging es den damaligen Protagonisten darum, das von verschiedenen Entwicklungen als bedroht wahrgenommene Vermögensverwaltungsgeschäft der Banken besser zu schützen. Man sah im Bankgeheimnis «nicht nur [einen] Rechtsbegriff des Kunden, sondern ebenso sehr [einen] Rechts- und Vermögensbegriff der einzelnen Bank selbst sowie des Bankgewerbes insgesamt».42 Dass überhaupt ein Bankgeheimnisartikel ins schweizerische Bundesgesetz aufgenommen wurde, ist ohne die grosse Bankenkrise der 1930er-Jahre und der dadurch notwendig gewordenen Einführung einer Bankenaufsicht nicht denkbar.

Der wirklich bemerkenswerte Punkt ist jedoch ein anderer: Die Einfügung des Bankgeheimnisartikels in ein Bundesgesetz vollzog sich praktisch spur- und geräuschlos. Weder im Parlament noch in der Öffentlichkeit noch im Verwaltungsrat der Schweizerischen Bankiervereinigung gab es dazu Diskussionen. Auch die SP Schweiz, der das Bankgeheimnis stets ein Stachel im Gerechtigkeitsempfinden gewesen war – vor allem wegen der fehlenden Einischt der Steuerbehörden in die Bücher der Banken –, stimmte dessen strafrechtlicher Verankerung oppositionslos zu. Im Folgenden werden die zeitgenössischen Hintergründe dargelegt, die zur Einführung des Bankgeheimnisses als einem politisch breit abgestützten Kompromiss führten, von dem letztlich alle profitierten: das Vermögensverwaltungsgeschäft der Banken, die Einleger, das Gewerbe und nicht zuletzt der Bund.

Mehrfach bedrohtes Vermögensverwaltungsgeschäft der Schweizer Banken

Die Einführung des Bankgeheimnisses fiel in eine Zeit, die geprägt war von fundamentaler Unsicherheit.43 Nicht nur die geopolitische Entwicklung im Ausland mit dem Aufkommen von totalitären Staaten wurde als bedrohlich wahrgenommen. Auch im Inland sahen sich die Zeitgenossen mit den kommunistisch geprägten Bewegungen (Genfer Unruhen von 1932) und den Frontenbewegungen zwei radikalisierenden Entwicklungen gegenüber.44 Der Finanzplatz Schweiz wiederum sah in dieser Zeit erneut die Kundendepots durch den Zugriff des Staats bedroht, und zwar in verschiedener Hinsicht: einerseits durch deutsche Bankspione, die als Folge der deutschen Devisenbewirtschaftung ab 1931 in den Besitz von Bankdaten deutscher Kunden zu gelangen suchten. Andererseits durch die am 26. Oktober 1932 aufgeflogene Pariser Steuerhinterziehungsaffäre oder Berthoud-Affäre, wie sie damals genannt wurde. Schliesslich verunsicherte auch ein Bundesgerichtsentscheid zur Offenlegung von Fiskaldaten in Betreibungsfällen im Kanton Freiburg von 1931 die Bankenkreise. Sie mussten erkennen, dass der bisherige zivil- und gewohnheitsrechtliche Schutz des Bankgeheimnisses angesichts der neuen Herausforderungen vor dem Richter keinen Bestand hatte.45 Verunsichert wurden die Banken indes auch durch eine vom Ausland importierte Bankenkrise, in deren Folge erstmals eine Aufsicht über die Banken geschaffen wurde.

Diese vier Ereignisse galten in unterschiedlicher Weise als Referenzpunkte für die Forderung nach einem besseren Schutz der Vertraulichkeit von Kundendaten im Bankgeschäft. Für Robert U. Vogler und Hugo Bänziger spielte die Bankspionage Deutschlands die ausschlaggebende Rolle für die Einführung des strafrechtlich geregelten Bankgeheimnisses. Sie belegen, dass die Nationalbank seit 1932 über verschiedene Kanäle versuchte, die Spionage gerichtlich zu unterbinden. Da damals eine gesetzliche Grundlage dazu fehlte, wurde die Nationalbank beim Finanzdepartement vorstellig und drängte auf die Einführung einer Strafnorm, die Auskünfte über Bankkundendaten unter das Strafrecht stellen und zu einem Offizialdelikt erheben sollte.46

Der sozialdemokratische Historiker Peter Hug bezeichnet dagegen die auch in der damaligen nationalen und internationalen Presse aufsehenerregende «Pariser Affäre» als «wichtigsten Anlass zur Einführung dieser Strafnorm».47 Von dieser Affäre betroffen war unter anderem der Direktor der Basler Handelsbank Berthoud, als er zusammen mit zwei weiteren Bankern in Paris in flagranti erwischt wurde, wie er vermögenden Franzosen bei der Beratung zur Umgehung ihrer Steuerpflichten in Frankreich behilflich war. Der Polizei fiel dabei eine Liste von rund 2000 zum Teil sehr prominenter Personen in die Hände, die zusammen einen Betrag von 400 Millionen Schweizer Franken (2 Milliarden französische Francs) unter Umgehung der Steuerpflicht der Basler Handelsbank anvertraut hatten. Die drei Banker wurden verhaftet, und französische Gerichte verfügten eine Beschlagnahmung dieser Fluchtguthaben. Nur wenige Tage später beschlagnahmte die französische Polizei bei den französischen Ablegern der beiden Genfer Privatbanken Lombard Odier & Cie und der Diskontbank weitere Steuerhinterziehungsgelder. Mit Bekanntwerden dieses Skandals in den sich überschlagenden Medien setzte gemäss Hug ein «massiver Abfluss» von französischen Kundengeldern aus der Schweiz ein.48 Offensichtlich waren viele französische Kunden beunruhigt, dass sie im Zug dieser Affäre ebenfalls aufliegen könnten.

Mit dieser Einschätzung der Lage, so folgert Hug, sei «für alle Beteiligten klar [geworden], dass weitere solche Skandale den von den Steuerfluchtgeldern abhängigen Finanzplatz Schweiz in den Abgrund reissen würden», weshalb «zum Schutz der Steuerflüchtlinge eine Verschärfung des Bankgeheimnisses» nötig wurde.49 Dass die damals bürgerlich geprägte Politik- und Wirtschaftselite durchaus Sympathien und Verständnis mit ausländischen Steuerflüchtlingen hatte, galt weitherum als unproblematisch, wie ein Zeitungsartikel der NZZ zur «Pariser Affäre» belegt: «Nicht allein aus materiellen Motiven; die Auffassung, dass zwischen Besteuerung und Konfiskation ein grosser, grundsätzlicher Unterschied besteht, ist […] im Volke tief verankert. Vollends verfehlt aber ist es, auf die Steuermoral der Bürger zu bauen, wenn ein Steuersystem offensichtlich den Charakter der Ungerechtigkeit und Einseitigkeit trägt. Gerade in Frankreich hätte die Regierung diese Imponderabilien nicht vernachlässigen sollen, denn das französische Volk hat aus der schweren Zeit vor der grossen Revolution ein unausrottbares Misstrauen gegenüber dem Fiskus bewahrt und seine Gesinnung ist in Steuersachen recht wenig sentimental.»50

Doch dass der «Schutz von Steuerflüchtlingen» das zentrale Motiv für die Verschärfung des Bankgeheimnisses gewesen sein könnte, lässt sich daraus nicht zwingend ableiten, auch wenn man im liberal geprägten Zeitgeist wenig Verständnis für konfiskatorische Steuerpraktiken aufbrachte. Das zentrale Motiv war aber auch nicht, wie das der UBS-Historiker Vogler mit Blick auf die Rekonstruktion der Debatten in der Bankiervereinigung nachzuweisen versucht, ein «besserer Schutz der finanziellen Privatsphäre für die Bankkunden». Stattdessen scheint es viel mehr die Sorge um die Prosperität des Vermögensverwaltungsgeschäfts gewesen zu sein. In einem Artikel der bankennahen NZZ kam Anfang 1933 deutlich zum Ausdruck, dass «ohne die strikte Nachachtung und den positiven Schutz des Bankgeheimnisses ein starkes, im internationalen Vertrauen verankertes Bankgewerbe, wie es die Schweiz in ihrem eigenen volkswirtschaftlichen Interesse […] pflegt, […] undenkbar» sei.51

Nach Ausbruch der «Pariser Affäre» diskutierte die Bankiervereinigung in Anwesenheit des damaligen Präsidenten des Direktoriums der Nationalbank Gottlieb Bachmann Ende 1932 mögliche Massnahmen, um an die in Frankreich blockierten Gelder zu gelangen. Stärker als dieses Anliegen wog allerdings die Befürchtung, es könnte der öffentliche Eindruck entstehen, dass es die Banken mit ihrer Geheimhaltungspflicht nicht mehr so genau nehmen würden. So versicherten die Vertreter der direkt in den Skandal involvierten Banken, dass sie den französischen Untersuchungsbehörden keine Kundennamen preisgeben würden. Der Vertreter der Basler Handelsbank machte explizit die «zivilrechtliche Haftung der Bank gegenüber ihren Klienten» geltend. Obwohl vor allem Genfer Bankenvertreter den Finanzplatz Schweiz in einem «Wirtschaftskrieg» mit Frankreich sahen, zog man Zurückhaltung gegen aussen wie innen vor. Weder sah die Bankiervereinigung eine Intervention des Bundesrats als zweckmässig an noch erachtete sie als sinnvoll, ihre Mitglieder an die Einhaltung der Geheimhaltungspflicht zu erinnern.52 Im Vordergrund stand offenkundig der Wunsch, eine Erosion des Vertrauens in die Integrität der Schweizer Banken zu vermeiden, und nicht der Schutz der Kunden. Aus diesem Grund zogen es die Banken auch vor, dass der Bundesrat auf eine Intervention verzichten sollte; denn eine Offenlegung der Geschäftsbeziehungen gegenüber den Behörden wäre wohl unumgänglich geworden.

Es war diese Sorge, die die Banken damals herumtrieb: Dass die staatlichen Behörden Einblick in die bis anhin geheimen Geschäftstätigkeiten der Banken erlangen und sich so Kunden veranlasst sehen könnten, ihre Gelder abzuziehen. Wie stark diese Sorge war, lässt sich an der Diskussion über die Einführung des Bankengesetzes von 1934 und der damit einhergehenden Frage über eine Bankenaufsicht zeigen. Diese Befürchtung schwand nämlich in dem Mass, wie sich abzeichnete, dass ein Bankgeheimnisartikel ins Gesetz aufgenommen werden sollte.

Die Aufnahme des Bankgeheimnisartikels ins neu geschaffene Bankengesetz

Die frühen 1930er-Jahre waren nicht nur geprägt von politischer Verunsicherung. Bedrohlich wirkten auch die Auswirkungen des Börsenkrachs von 1929 auf die heimische Wirtschaft. Ab 1931 verunsicherte die schweizerische Öffentlichkeit insbesondere die über die Verflechtung der Grossbanken mit Deutschland gleichsam importierte Bankenkrise, die zeitweilig den Zusammenbruch des gesamten Bankensystems in der Schweiz befürchten liess. Ohne hier weiter ins Detail gehen zu können, ist festzuhalten, dass das Bankengesetz wohl ohne die Bundesinterventionen zur Rettung der Diskontbank im Juli 1931 und dann vor allem der Schweizerischen Volksbank Ende 1933 mit 100 Millionen Franken wohl nicht zustande gekommen wäre.53 Dieser Betrag entsprach etwa einem Viertel der Bundeseinnahmen für dieses Jahr und war damit im Verhältnis grösser als das Bundesengagements von 6 Milliarden Franken zur UBS-Stabilisierung im Jahr 2008.

War die Einführung eines Bankengesetzes im Zuge der Bankenkrise von 1910 bis 1913 noch am Widerstand der Nationalbank und der Bankiervereinigung gescheitert – unter anderem mit dem Hinweis, eine durch die Bankenkontrolle ermöglichte Einsicht in alle Depots stelle den Geheimnisschutz in Frage und schrecke dadurch zum Schaden des Bankgewerbes ausländische Deponenten ab –, 54 standen die Banken aus den genannten Gründen auch diesmal einer staatlichen Aufsicht zunächst ablehnend gegenüber.55 Als Ende 1932 die zweite Sanierung der notleidenden Diskontbank unausweichlich wurde, sah sich der damalige Schweizer Finanzminister Jean-Marie Musy aus politischen Gründen veranlasst, seine Finanzverwaltung mit der Ausarbeitung eines Bankengesetzes zu beauftragen. Rund zwei Monate später, am 24. Februar 1933, lag der erste umfassende Entwurf vor, der bereits den späteren Bankgeheimnisartikel enthielt.

Bei der Formulierung dieses Gesetzesentwurfs wurde die Verwaltung durch eine Expertengruppe unterstützt – vergleichbar mit der Expertengruppe «Too big to fail» im Nachgang zur UBS-Stabilisierung im Herbst 2008 –, in der auch der Generaldirektor der Kreditanstalt, Alfred Jöhr, vertreten war. Dieser soll Finanzminister Musy geraten haben, die Verletzung der Geheimhaltungspflicht strafrechtlich zu ahnden.56 Es ist demnach gut möglich, dass Jöhr der eigentliche Urheber des Bankgeheimnisartikels war. Ebenfalls ist überliefert, dass der Direktor der Diskontbank wie auch die Vereinigung der Kantonalbanken zur äussersten Vorsicht und zur Bewahrung des Bankgeheimnisses mahnten.57 Zusammen mit der Nationalbank, die für eine Strafnorm gegen Bankenspionage intervenierte, war es den Bankenvertretern offensichtlich gelungen, ihren Einfluss auf die Formulierung des ersten Entwurfs geltend zu machen.

Damit waren die Bedenken der Banken, die diese 1932 wegen der mit dem Bankengesetz geplanten Bankenkontrolle bzw. Bankenaufsicht geäussert hatten, ausgeräumt. Als sich abzeichnete, dass ein Bankgeheimnisartikel in das Bankengesetz aufgenommen werden sollte, hatte die Diskussion in der Bankiervereinigung über den mehrfach bedrohten Bankdatenschutz eindeutig an Brisanz verloren. Das lässt sich auch an der Frage der Aufhebung des Bankgeheimnisses bei Betreibungsfällen zeigen. Noch im November 1932 äusserte sich ein Bankenvertreter, dass es angezeigt sei, auf eine gesetzliche Grundlage hinzuwirken. «Es sollte verhindert werden, dass jeder Gläubiger und eventuell sogar ausländische Steuerbehörden sich über den Inhalt von Schweizer Depots Auskunft verschaffen können.» Die Bankiervereinigung lehnte diesen Antrag allerdings mit der Begründung ab, dass eine Revision des Gesetzes «für die Banken sicher nicht günstig ausfallen würde». Zu gross war bei den Bankenvertretern vor dem Hintergrund der zeitgenössischen Verunsicherung die Sorge vor politischen Gegenreaktionen seitens der Sozialdemokratischen Partei und der Bauern-, Gewerbe- und Bürgerpartei (BGB), denen die «Hochfinanz» suspekt war.58

Aber auch im Parlament und der politischen Öffentlichkeit gab das Bankgeheimnis mit Vorliegen des ersten Gesetzesentwurfs kaum noch Anlass für Diskussionen. Angesichts der Bankenkrise und der dadurch nötig gewordenen Sanierung der Schweizerischen Volksbank Ende 1933 hatte die Linke ein grosses Interesse an einer raschen Implementierung einer Bankenaufsicht. Forderte die SP mit ihrer Kriseninitiative im Oktober 1933 noch die Aufhebung des Bankgeheimnisses zur Bekämpfung von Steuerdelikten, verzichtete sie in den Beratungen des Bankengesetzes zugunsten einer Bankenaufsicht auf einen Widerstand gegen eine gesetzliche Verschärfung des Bankgeheimnisses.59 Die bäuerlichen und gewerblichen Kreise (BGB) wiederum sahen ihr Hauptanliegen mit der Aufnahme eines Kapitalexport-Artikels im Bankengesetz berücksichtigt.60 Das Bankengesetz kann somit als ein von allen Seiten breit abgestützter Kompromiss bezeichnet werden. Es wurde am 8. November 1934 im Ständerat ohne und im Nationalrat mit nur einer Gegenstimme verabschiedet.61

Angesichts der Kontroversen, die das Bankgeheimnis auch in der damaligen Schweizer Politik immer wieder auslöste, ist es eine erstaunliche Tatsache, dass dieser Artikel weder in der Entstehungsphase noch danach bei der Beratung des Gesetzes Anlass zu Diskussionen gab. Dass nicht einmal die SP diesen Artikel kritisierte, war diesem einmaligen Kompromiss geschuldet, der sich nur aus der zeitgenössisch wahrgenommenen Bedrohungslage und als Ergebnis eines 1933 einsetzenden kollektiven Lernprozesses erklären lässt.62 Insofern ist die strafrechtliche Verankerung des Geheimnisschutzes im Bankengesetz einerseits Ausdruck einer gemeinsam geteilten Finanzplatzpolitik der Banken, des Finanzministers und der Nationalbank und andererseits das «Nebenprodukt»63 einer viel umfassenderen Bankenregulierung, mit der erstmals in Gestalt der Eidgenössischen Bankenkommission (EBK) eine Bankenaufsicht geschaffen wurde.

Gleichzeitig wirkt die ausbleibende Debatte wie ein blinder Fleck. Sie hinterliess schlicht keine historische Referenz, was die komplett verschiedenen Ursprungsversionen von linken und rechten Historikern erklärt, die um die Jahrtausendwende als Produkte einer Politisierung der Geschichte (Schutz von Steuerflüchtlingen vs. Schutz der Privatsphäre) entstanden. Der blinde Fleck ermöglichte auch die spätere Legendenbildung, wonach das Bankgeheimnis zum Schutz verfolgter jüdischer Vermögen eingeführt worden sei – was mit Sicherheit nicht als Motiv angeführt werden kann. Man kann diesen Kompromiss letztlich als erstes Ergebnis eines fundamentalen Lernprozesses bisweilen klassenkämpferisch agierender Lager interpretierten, der ein paar Jahre später zum Zusammenschluss in der Geistigen Landesverteidigung und zur Integration der Sozialdemokratischen Partei in den Bundesrat führte.64

Alle profitierten in unterschiedlicher Weise von den verschiedenen Gesetzesbestimmungen im neu geschaffenen Bankengesetz. Welch grosse Bedeutung dem Bankgeheimnis als Standortfaktor für das Bankgeschäft und die schweizerische Volkswirtschaft zugeschrieben wurde, zeigt sich in verschiedenen Äusserungen des Bundesrats und der bürgerlichen Parteien bis in die Gegenwart immer wieder ganz deutlich. Der «Zweck» des Bankgeheimnisses sei «nicht allein der Schutz der privaten vermögensrechtlichen Geheimsphäre», stellte etwa der Bundesrat 1957 im Kontext der Beurteilung eines Rechtshilfebegehrens fest. Vielmehr dachte er beim Bankgeheimnis an eine «Stütze des schweizerischen Wirtschaftssystems […], die in ihrer Bedeutung weit über private Sonderinteressen hinausragt. Sie trägt zweifellos in wesentlichem Mass dazu bei, dass der Schweiz das für eine moderne Volkswirtschaft unentbehrliche Kapital in genügendem Ausmass zur Verfügung steht. Der Schutz des Bankgeheimnisses ist daher eine Aufgabe, die mindestens indirekt erhebliche wirtschaftliche Interessen des Staates berührt.»65

Erstes Doppelbesteuerungsabkommen mit Frankreich ohne Amtshilfeklausel

Nach dem Inkrafttreten des Bankengesetzes änderte sich an der bisher verfolgten Finanzplatzpolitik mit Bezug auf Fluchtgelder gar nichts. Der Bund war sich sehr bewusst, dass das Geschäft mit französischen Fluchtgeldern im Interesse des Finanzplatzes und darüber hinaus der schweizerischen Volkswirtschaft lag. «Die Schweiz war schon lange vor dem Kriege [Erster Weltkrieg, Anm. d. Verf. ] die bevorzugte Zufluchtsstätte der französischen Fluchtkapitalien», bemerkte der Bundesrat 1936 im Kontext von Verhandlungen mit Frankreich über ein Doppelbesteuerungsabkommen. «Sie ist es seit dem Kriege in noch weit grösserem Masse geworden. Die aussen- und innenpolitisch ausgeglichene Haltung der Schweiz, ihre Währungspolitik und Steuergesetzgebung waren Vorzüge, die unzählige französische Kapitalisten veranlasste, ihre Gelder in der Schweiz in Sicherheit zu bringen. Die Anlagen dürften zur Hauptsache in Depots in- und ausländischer Werttitel, aber auch in Liegenschaften und Beteiligungen in anderer als Wertpapierform bestehen. Die Werttiteldepots werden allein auf sehr hohe, in die Hunderte von Millionen Schweizerfranken gehende Summe geschätzt.»66 Der Bundesrat erkannte das für das schweizerische Vermögensverwaltungsgeschäft wichtige Zusammenspiel von Push- und Pull-Faktoren und sah im Schutzgedanken für bedrohtes Kapital nichts Falsches.

Im Kontext des Wahlsiegs des linken Fronts populaire im Jahr 1936 setzte die Kapital- und Steuerflucht aus Frankreich von Neuem ein. Die französische Volksfrontregierung gab im Sommer 1936 bekannt, dass in den vorausgegangenen 18 Monaten rund 25 Milliarden französische Francs ins Ausland verschoben worden seien.67 Vor Ausbruch des Zweiten Weltkriegs betrugen die französischen Gelder, die auf dem Finanzplatz Schweiz verwaltet wurden, zwischen 6 und 8 Milliarden Schweizer Franken.68 Je schärfer die Steuergesetze in Frankreich wurden, desto grösser war der negative Anreiz zur Fluchtbewegung ins Ausland. Gleichzeitig machte diese Steuergesetzgebung aber auch den Schweizer Exportunternehmen zu schaffen, die noch immer einer doppelten Besteuerung in Frankreich und der Schweiz unterstellt waren. Das Aussendepartement, vormals das Eidgenössische Politische Departement EPD, willigte auf Druck bekannter Schweizer Firmen wie Brown Boveri & Cie, Landis & Gyr oder Oerlikon Anfang 1937 ein, Verhandlungen zur Vermeidung der Doppelbesteuerung aufzunehmen.

Doch die Verhandlungen verliefen harzig. Frankreich machte den Abschluss eines Doppelbesteuerungsabkommens (DBA) von der Einführung einer Amtshilfeklausel gegen Kapital- und Steuerflucht abhängig. Die deswegen aufgeschreckte Bankiervereinigung war kategorisch gegen eine Klausel über den Informationsaustausch: «Das Bankgeheimnis darf durch einen solchen Vertrag unter keinen Umständen tangiert werden», entschied der Verwaltungsrat.69 In der Folge gelang es der Bankiervereinigung, sowohl die Industrievertreter als auch den Bundesrat auf ihre Seite zu ziehen. Am 13. Oktober 1937 unterzeichneten Frankreich und die Schweiz ihr erstes Doppelbesteuerungsabkommen, das allerdings keine Amtshilfeklausel enthielt. Die französische Regierung zögerte allerdings, das Abkommen dem Parlament zur Ratifikation vorzulegen, da es der eigenen Gesetzgebung widersprach. Ein Jahr später, als die französische Regierung über die Schweizer Banken eine Staatsanleihe ausgeben wollte, erkannte der schweizerische Aussenminister Motta die passende Gelegenheit, um Frankreich zur Ratifizierung des Abkommens zu bewegen. Die Schweiz setzte wieder einmal ihre «Kreditwaffe» ein: Die Anleihe würde von den Schweizer Banken nur emittiert, falls Frankreich das Abkommen genehmige – was in der Folge im Dringlichkeitsverfahren geschah.70

Diese Bedingung vermochte die Schweiz zu stellen, weil sie ein systematisch tieferes Zinsniveau als ihre Nachbarstaaten hatte. In der Folge war der Preis für die Ausgabe von ausländischen Anleihen über Schweizer Banken tiefer als in den jeweiligen Ländern selbst. 1937 bemerkte dazu der damalige Präsident des Direktoriums der Nationalbank, Gottlieb Bachmann: «Ohne die Vermögen unseres westlichen Nachbarn (gemeint war Frankreich, Anm. d. Verf.) wäre das Zinsniveau wahrscheinlich nicht so tief.»71 Doch das ist eine empirisch widerlegte These, die sich allerdings erstaunlich lange gehalten hat. Peter Kugler und Béatrice Weder konnten in Untersuchungen nachweisen, dass das tiefe Zinsniveau auf die Stabilität des Schweizer Frankens zurückzuführen war und nicht auf den Kapitalzufluss, da diese Gelder grösstenteils im Ausland reinvestiert wurden.72

* * *

Aus der Analyse der wichtigsten Auseinandersetzungen in der Zwischenkriegszeit resultieren vier grundlegende Erkenntnisse:

• Die Dialektik von Kritik und Rechtfertigung ist erstens der Schweizer Finanzplatzpolitik immanent und speist sich aus zwei unterschiedlichen Interessengegensätzen: Auf nationaler Ebene ergibt sich die Dialektik aus der traditionellen Links-rechts-Konfliktlinie und entzündet sich an der Frage der gerechten Besteuerung von Erwerbseinkommen und Kapitaleinkommen. Auf internationaler Ebene ist sie eine Souveränitätsfrage mit umgekehrten Vorzeichen: Während Regierungen, die unter Kapital- und Steuerflucht litten, fiskalpolitisch argumentierten und Fluchthafen wie die Schweiz kritisierten, weil diese wirksame Massnahmen gegen Steuerflucht behinderten, berief sich die Schweiz auf die Souveränität ihrer nationalen respektive kantonalen Gesetzgebung. Dabei spielte die Allianz bestehend aus Bundesrat, Bankiervereinigung und Nationalbank bereits im Rahmen der Völkerbundverhandlungen über ein Musterabkommen für den Informationsaustausch in Steuersachen eine wichtige Rolle.

• Zweitens gelang es der Schweiz, ihre Finanzplatzpolitik gegen Kritik von innen und aussen erfolgreich zu behaupten. Diese Politik stand ganz im Dienst des Finanzplatzes Schweiz und verteidigte ihn bei seiner Entwicklung hin zu einem führenden, internationalen Finanzzentrum der grenzüberschreitenden Vermögensverwaltung. Zu dieser Standortpolitik zählten neben der Verteidigung des steuerlichen Bankgeheimnisses im Übrigen auch zwei weitere Faktoren, die halfen, die Schweiz als bevorzugte Destination für ausländisches Fluchtkapital zu etablieren: der aus den USA Anfang des 20. Jahrhunderts importierte kantonale Steuerwettbewerb und das mehr oder weniger zeitgleich aus England übernommene Holdingprivileg, das ab den 1920er-Jahren in zahlreichen Kantonen Briefkastenfirmen wie Pilze aus dem Boden schiessen liess.73

• Drittens waren die Gründe für diese erfolgreiche Behauptung spezifischen Netzwerken zu verdanken: der Geschlossenheit des Bankensektors, Finanzdepartements und der Nationalbank und einer auf «quiet power»74 beruhenden Verhandlungsstrategie im Völkerbund sowie einem Zusammenrücken der Schweiz ab 1933 angesichts der totalitären Bedrohung; zudem verbündeten Ländern wie Grossbritannien sowie wechselnden Machtverhältnissen in den alliierten Staaten.

• Viertens sicherte die Schweiz ihren schon damals verbreiteten Ruf als «safe haven» unter Anlegern bzw. als «Steueroase» unter Fiskalisten. Sie tat dies, indem sie gegenüber der internationalen Staatengemeinschaft zum Ausdruck brachte – etwa in den Verhandlungen im Völkerbund oder in den bilateralen Verhandlungen über Doppelbesteuerungsabkommen mit Deutschland und Frankreich –, dass die Schweizer Wirtschafts- und Politikelite gewillt und auch in der Lage war, ihren Finanzplatz als internationales Vermögensverwaltungszentrum für eine wohlhabende Privatkundschaft gegen ausländische Forderungen erfolgreich zu verteidigen.

• Eine wichtige Rolle spielte der Finanzplatz Schweiz auch für NS-Deutschland. Auf diesen Aspekt wird hier allerdings nicht eingegangen, da er von der Bergier-Kommission umfassend aufgearbeitet wurde.75 Nachfolgend wird nur auf das Washingtoner Abkommen von 1946 hingewiesen.

3.
Die Behauptung des steuerlichen Bank­geheimnisses im Kalten Krieg

Mit der berühmten Fulton-Rede des britischen Premierministers Winston Churchill über den «Eisernen Vorhang» vom 5. März 1946 begann eine welthistorische Epoche, die rund 45 Jahre später mit dem Mauerfall und dem Zusammenbruch der Sowjetunion endete: der Kalte Krieg. Diese Zeit verlief nicht geradlinig, sondern in Wellen: Nach rund 30 Jahren starkem Wirtschaftswachstum geriet die Welt in den 1970er-Jahren in eine fundamentale Krise; das alte Modell der sozialen Marktwirtschaft wurde abgelöst von einem neoliberalen Gesellschaftsmodell vorwiegend angelsächsischer Prägung, unter dessen Einfluss sich die internationalen Finanzmärkte immer stärker vernetzten. Die Geschichte des Schweizer Bankgeheimnisses lässt sich entlang dieser Zäsuren im historischen Wandel beschreiben und in drei Phasen unterteilen, wobei die erste Phase von nur ganz kurzer Dauer war. Sie begann bereits im Krieg und brachte die Schweiz an einen historischen Wendepunkt. Trotz starken Drucks der Alliierten gelang es der Schweiz mit geschickter Diplomatie, die Forderung zur Herausgabe von Vermögenswerten abzuwenden und das Bankgeheimnis mit dem Washingtoner Abkommen von 1946 gegenüber den USA und Frankreich integral zu verteidigen.

Die zweite Phase begann mit Ausbruch des Kalten Kriegs zwischen den USA und der Sowjetunion in den Jahren 1946/47. Die Schweiz konnte sich in der neuen Nachkriegsordnung mit ihrem rasant wachsenden Finanzplatz als neutrale Drehscheibe zwischen den Mächten etablieren. Sie wurde aber seitens USA immer wieder verdächtigt und beschuldigt, der angeblichen sowjetkommunistischen Infiltration der amerikanischen Wirtschaft Vorschub zu leisten. Mit der Zunahme des organisierten Verbrechens in den USA in den 1960er-Jahren wog vor allem der Vorwurf schwer, dass Finanzoperationen der Mafia über Schweizer Banken laufen würden. Die Schweiz sah sich in der Folge gezwungen, mit den USA ein Rechtshilfeabkommen abzuschliessen, das erstmals eine Bresche in das steuerliche Bankgeheimnis schlug. Diese Phase war zudem geprägt von der rasch voranschreitenden europäischen Integration. Mit der Etablierung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) 1957 intensivierte sich die Zusammenarbeit zwischen den westeuropäischen Ländern. In dieser Zeit entstand die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), die mit der Fortsetzung der im Völkerbund begonnenen Arbeiten beauftragt wurde. Damit wurden auch die Steuerfluchtfrage und die Zusammenarbeit von nationalen Steuerbehörden wieder auf eine internationale Agenda gesetzt.

Dieser Zeitabschnitt, der wegen des immensen wirtschaftlichen Aufschwungs und der zahlreichen sozialpolitischen Errungenschaften im Westen auch als die «trente glorieuses» bezeichnet wird, endete mit der grossen Wirtschaftskrise in den 1970er-Jahren. In dieser Zeit wurde der Ost-West-Konflikt zusätzlich durch eine Nord-Süd-Achse überlagert, und es entstanden zahlreiche neue soziale Bewegungen, die diese Themen ins Zentrum der westlichen Gesellschaften trugen. Für den Finanzplatz Schweiz war in diesem Zusammenhang die Dritte-Welt-Bewegung relevant. Diese begründete ihre Kritik am Bankgeheimnis nicht mehr mit dem klassenkämpferischen Narrativ der Steuergerechtigkeit, sondern kritisierte das Geschäftsverhalten der Banken mit Potentatengeldern aus Dritte-Welt-Ländern. Damit erwuchs dem Schweizer Bankgeheimnis zum ersten Mal eine innenpolitisch breiter abgestützte Kritik am Bankgeheimnis, und die Schweizer Banken gerieten wegen Begünstigung internationaler Steuerflucht und Unterstützung von Diktatoren und Potentaten unter Druck.

Als 1977 die Schweizerische Kreditanstalt in den grössten bisherigen Betrugsskandal verwickelt war, lancierten linke Kreise die «Bankeninitiative», mit der das steuerliche Bankgeheimnis stark relativiert worden wäre. Dieser Initiative war wie der Vermögensabgabeinitiative Anfang der 1920er-Jahre indes kein Erfolg beschieden und wurde von Volk und Ständen deutlich abgelehnt. Das steuerliche Bankgeheimnis der Schweiz erfuhr damit eine direktdemokratische Legitimation. In der Folge setzte die bürgerlich geprägte Politik alles daran, dieses weiter zu schützen. Dies geschah zum einen, indem in Bereichen, wo das steuerliche Bankgeheimnis nicht direkt betroffen war, Angriffsflächen abgebaut und «Ballast» abgeworfen wurden. Wiederum auf Druck vor allem der USA führte die Schweiz Regeln gegen Diktatorengelder, Insidervergehen und Geldwäscherei ein. Zum anderen wurde mit einem «cordon sanitaire» das Kundenschutzverfahren, mit dem sich Bankkunden vor der Auslieferung ihrer Namen an ausländische Behörden wehren können, ausgebaut.

Überblickt man diese Zeit des Kalten Kriegs, kristallisiert sich mit Bezug auf die bereits in der Zwischenkriegszeit entstandene Dialektik von Kritik und Verteidigung ein deutliches Muster heraus: Im Wesentlichen bestanden die Bemühungen seitens Bund und Banken darin, ausländische Justizbehörden aus dem fiskalischen Geltungsbereich herauszuhalten. Das auf dem Prinzip der doppelten Strafbarkeit basierende steuerliche Bankgeheimnis, das Steuerhinterziehung vor jeglicher Amtshilfe zu Steuerzwecken schützte, etablierte sich als heiliger Gral der Schweizer Vermögensverwaltung.

3.1. Die erfolgreiche Verteidigung des Finanzplatzes Schweiz im Übergang zur Nachkriegsordnung

Mit der sich abzeichnenden Niederlage Nazi-Deutschlands an der Ostfront gelangten neutrale Staaten wie die Schweiz oder Schweden seitens Alliierten zusehends unter Druck. Vor allem die Schweiz geriet wegen ihrer wirtschaftlichen Unterstützung der Achsenmächte in den Fokus. 1944 bezeichnete Stalin die Schweizer als profaschistische «Schweine» und verlangte einen Durchmarsch durch die Schweiz, was dank einer Intervention des britischen Premierministers Churchill nicht geschah. Für die Alliierten wurde vor allem der Finanzplatz zum Problem. Seit 1944 verfolgten Frankreich und Grossbritannien unter Führung der USA ein Aktionsprogramm unter dem Codewort «Safehaven», mit dem sie vor allem drei Ziele verfolgten: Erstens sollte verhindert werden, dass die besiegten Mächte wie nach dem Ersten Weltkrieg in neutralen Ländern getarnte Rüstungsbetriebe wieder aufbauen konnten. Die USA verdächtigten vor allem Schweizer Banken, in Nummernkonten beträchtliche deutsche Rücklagen zu verwahren, sowie schweizerische Finanzgesellschaften bzw. Briefkastenfirmen, an denen deutsche Unternehmen wie die I. G. Farben und deren Tochterfirma Interhandel grosse Beteiligungen besassen und die auf diese Weise in Rüstungsfirmen investieren konnten.1 Zweitens verfolgten die Alliierten die Sicherstellung des durch die Nationalsozialisten geraubten und wieder veräusserten Guts, beispielsweise Raubgold, und drittens beabsichtigten sie die Einziehung der deutschen Vermögenswerte im Ausland.

Im Currie-Abkommen vom März 1945 wurde die Schweiz zur Blockierung deutscher Vermögen aufgefordert. Ende Jahr einigten sich die Siegermächte an der Pariser Reparationskonferenz über das weitere Vorgehen und gaben den neutralen Staaten mit einer Resolution zu verstehen, dass sie bereit seien, das bei ihnen vermutete Geld «mit allen geeigneten Mitteln» zu holen.2 Doch es ging nicht nur um deutsche Gelder, die während des Zweiten Weltkriegs in die Schweiz geschafft worden waren und nun zu Reparationszahlungen herangezogen werden sollten, oder um Raubgold. Die französische Regierung drängte auf die Herausgabe der 6 bis 8 Milliarden Franken französischer Steuerfluchtgelder, die sie schon vor dem Krieg auf dem Finanzplatz Schweiz vermutet und die der Bundesrat 1940 blockiert hatte. Aus Sicht des Finanzplatzes Schweiz stand nichts weniger als die Behauptung des Bankgeheimnisses und die Wahrung von Eigentumsrechten auf dem Spiel. Denn wären die Namen all jener deutschen oder französischen Kontobesitzer auf Schweizer Banken offengelegt worden, wie dies die Alliierten forderten, hätte dies womöglich das Ende des Schweizer Bankgeheimnisses bedeutet.

Washingtoner Abkommen von 19463

Was die politische Lage der Schweiz am Ende der Kriegszeit besonders bedrohlich erscheinen liess, war ihre «politisch-moralische Isolierung», wie sie dies in der Geschichte «noch selten gekannt» habe, wie zeitgenössische Kommentatoren bemerkten.4 Es war ja nicht nur das Gefälle der Kriegsfolgen – unversehrte Schweiz hier, zertrümmertes Europa da –, das der Schweiz die moralische Verpflichtung auferlegte, einen Beitrag zum Wiederaufbau Europas zu leisten. Die Schweiz wurde von den Alliierten auch beschuldigt, Nazi-Deutschland während des Kriegs auf ungebührliche Weise unterstützt und damit zur Verlängerung des Kriegs beigetragen zu haben, was die Unabhängige Expertenkommission Schweiz – Zweiter Weltkrieg widerlegte.5

Vor allem in den USA war die Stimmung in der Politik und der Öffentlichkeit gegenüber der Schweiz schlecht. Aus Sicht der USA war es unverständlich, dass die Schweiz keinen Beitrag zur Rettung der Demokratie geleistet und stattdessen Nazi-Deutschland Waffen geliefert hatte, mit denen amerikanische Soldaten getötet worden waren. Man betrachtete die Schweizer, wie Daniel Frei in einem Aufsatz über das Washingtoner Abkommen schrieb, als «Kriegsgewinnler» und «gelinde Antisemiten». Es gab damals in der amerikanischen Gesellschaft nicht wenige einflussreiche Personen gerade auch im Finanzdepartement (Treasury), die es gern gesehen hätten, wenn die Schweiz hart angepackt worden wäre.6 Zudem standen die Alliierten machtpolitisch deutlich am längeren Hebel. Erstens drohten sie den Neutralen, die Zufuhr von Kohle und Getreide zu drosseln. Zweitens verfügten sie über «schwarze Listen» von Unternehmen in neutralen Staaten, mit denen jeder wirtschaftliche Kontakt unter Strafe verboten war. Drittens machten die USA gegenüber der Schweiz die Freigabe der in den USA blockierten Guthaben im Wert von rund 5 Milliarden Franken von der Freigabe der deutschen Guthaben in der Schweiz abhängig.

Im Verständnis des Bundes und der Schweizer Banken waren die Forderungen der Alliierten ein völkerrechtlich unzulässiger Eingriff in die Eigentumsrechte von ausländischen Personen und ein Verstoss gegen das Bankgeheimnis. Es entbehre jeglicher Rechtsgrundlage, «gutgläubig erworbenes Gold, das durch die Deutschen mit falschem Stempel versehen worden war, den beraubten Eigentümern, Belgien und Frankreich, entschädigungslos zurückzugeben», brachte Frei das damalige Verständnis des Bundesrats auf den Punkt.7 Der spätere Generaldirektor der Schweizerischen Bankgesellschaft, Alfred Schaefer, sprach 1945 anlässlich einer Rede vor dem Zürcher Bankpersonalverband von einem «empfindlichen Schaden» nicht nur für den Bankier und seine Kunden, sondern für die ganze Wirtschaft. In seinen Erwägungen, «ob es nicht möglich wäre, das Bankgeheimnis zugunsten nur des Fiskus aufzuheben, unter Androhung strenger Sanktionen für Indiskretionen seitens der Steuerbeamten oder Dritter», gelangte Schaefer zum Schluss, dass eine «praktisch ausschliesslich auf Vertrauen basierte Einrichtung» wie das Bankgeheimnis «im Grunde unteilbar» sei und «durch jeden Einbruch überhaupt entwertet» würde.8

Trotz solcher Bedenken entschied der Bundesrat Ende 1945, den Alliierten in der Frage von Raubgold und deutscher Vermögen Verhandlungsbereitschaft zu signalisieren. Ausschlaggebend für diesen Entscheid war die «moralisch-politische Isolierung», in der der Bundesrat die Schweiz nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs sah. Wäre die Schweiz nicht verhandlungsbereit gewesen, befürchtete damals Aussenminister Max Petitpierre, wäre sie in den schlimmen Ruf gekommen, «ein Zufluchtsort für allerlei mehr oder weniger ehrlich erworbenes Kapital zu sein. Sie wäre weltweit diffamiert worden, und sie hätte sich nicht einmal wehren können.»9 Das moralische Meinungsmonopol lag nach dem Krieg praktisch einzig und allein bei den Amerikanern, und angesichts des moralischen Gefälles hatte die Schweiz ihm nichts Vergleichbares entgegenzusetzen.

Der Bundesrat beauftragte vor diesem Hintergrund Botschafter Walter Stucki, «unter Wahrung der schweizerischen Souveränität, Rechtsüberzeugungen und Interessen das Misstrauen auf alliierter Seite abzubauen und eine politisch-rechtliche Verständigung zu erreichen».10 Die Verhandlungen, die nur sechs Wochen dauerten, gelten in der Rezeption11 als Glanzstück der Schweizer Diplomatie-Geschichte. Stucki stellte sich von Beginn weg auf den Standpunkt, dass die Schweiz auch ohne rechtliche Verpflichtung bereit sei, einen Beitrag an den Wiederaufbau und die Befriedung Europas zu leisten. Er schlug den Alliierten ein «Kapitalclearing» vor, mit dem deutsche Guthaben in der Schweiz mit den (eventuell viel höheren) schweizerischen Forderungen, die Schweizer Unternehmen und Banken in Deutschland ausstehend hatten, sowie dem Raubgold zu verrechnen.

Die Alliierten dachten nicht einmal daran, auf diesen Vorschlag einzutreten, worauf die Verhandlungen bereites am ersten Tag unterbrochen wurden. Nach einigem Hin und Her kam es am 2. Mai 1946 zu einem Vertragsabschluss. Die Schweizer Verhandlungsdelegtion anerkannte erstens eine Zahlung von 250 Millionen in der Goldfrage, was letzlich nur einem Fünftel der gesamten Goldkäufe der Nationalbank entsprach. Stucki erklärte, dass die schweizerische Regierung immer noch keine Rechtsansprüche anerkenne und das Entgegenkommen als «rein freiwilligen Beitrag zum Wiederaufbau Europas» zu sehen sei.12 Zweitens setzte sich die Schweiz auch mit dem Mechanismus eines Kapitalclearings durch und gab sich mit 50 Prozent aus dem Erlös zufrieden. Ein definitiver Entscheid zur Rückerstattung der deutschen Guthaben wurde allerdings noch nicht gefällt. Es gab noch offene Fragen wie jene des Wechselkurses, die in Nachverhandlungen zu klären waren. Als Gegenleistung verpflichteten sich die Alliierten, die in den USA gesperrten Guthaben freizugeben und die schwarzen Listen aufzuheben.

In einem zusätzlichen Briefwechsel zum unterzeichneten Abkommen kamen auch die nachrichtenlosen jüdischen Vermögen in der Schweiz zur Sprache. Darin verpflichtete sich die Schweiz, wohlwollend zu prüfen, wie die herrenlosen Güter alliierten Hilfsaktionen zur Verfügung gestellt werden könnten. Wie der Historiker Thomas Maissen zeigt, wurde diese Angelegenheit auf Betreiben der SBVg verschleppt.13 Die Frage der nachrichtenlosen Konten kam erst Anfang der 1960er-Jahre wieder aufs Tapet, was 1963 zu einem Bundesbeschluss führte, mit dem die Banken zur Meldung herrenloser Konten verpflichtet wurden. Doch auch dieses Unterfangen verlief weitgehend ergebnislos. Zusammen mit der Goldfrage sollte die ungeklärte Frage der nachrichtenlosen Vermögen Mitte der 1990er-Jahre wie ein heftiges Gewitter über eine völlig unvorbereitete Schweiz hereinplatzen.

Der Beginn der Nachverhandlungen fiel zeitlich mit Churchills Fulton-Rede vom 5. März 1946 über den Eisernen Vorhang zusammen. Mit Beginn des Kalten Kriegs gewann die Schweiz nicht nur als «europäische Speerspitze» im Kampf gegen den Sowjetkommunismus wieder an Ansehen als moralischer Verbündeter der USA, 14 sondern es verschärften sich auch von Neuem die Interessengesetze zwischen den Alliierten wie auch die Machtverhältnisse in den USA. Als die Republikaner im Herbst 1946 die Mehrheit im Repräsentantenhaus erlangten, kamen die USA von ihrer Doktrin der Schwächung Deutschlands ab. Angesichts der kommunistischen Gefahr einer Usurpierung der Bundesrepublik Deutschland durch die Sowjetunion verfolgten die USA seither eine Politik der Wiederintegration der BRD in den Westen (NATO) und ein wirtschaftliches Programm zum Wiederaufbau Westeuropas (Marshallplan). Dies eröffnete der Schweiz einen neuen Handlungsspielraum, den sie geschickt zu nutzen wusste.

Betreffend die Frage, nach welchem Wechselkurs das Clearing zu verrechnen war, bestand die Schweiz auf einem für sie günstigen Verhältnis. Die Frage wurde schliesslich im beiderseitigen Einverständnis der Vertragsparteien Schweiz und der 1949 gegründeten Bundesrepublik Deutschland anlässlich des Londoner Schuldenabkommens 1952 im Rahmen einer Globallösung definitiv entschieden. Die Schweiz musste den USA nach erfolgtem Clearing lediglich eine Zahlung über 121,5 Millionen Franken leisten. Für die Schweiz wichtiger als dieser relativ geringe Betrag war aber etwas anderes: Die Schweizer Diplomatie erreichte, dass die auf Schweizer Banken liegenden deutschen Vermögen nicht liquidiert werden mussten, sondern zu zwei Dritteln an deren Besitzer rückerstattet werden konnten – ohne die Namen der Begünstigten offenzulegen. Damit gelang der Schweiz, das Bankgeheimnis in einer ursprünglich schier aussichtlosen Situation integral zu verteidigen. Als Gegenleistung für die Wahrung der Anonymität erhielt die Bundesrepublik einen Pauschalbetrag, der über eine schweizerische Verrechnungsstelle erhoben wurde. Wie der Historiker Jakob Tanner feststellte, stammte die Idee der Abgeltungssteuer, mit der die Schweiz ab 2009 ihr Bankgeheimnis gegen die Einführung eines automatischen Informationsaustauschs zu verteidigen versuchte, also aus jenen ersten Nachkriegsjahren, als es um die Festlegung der Reparationszahlungen ging.15

Fintenreiche Verteidigung gegenüber Frankreich

Die mit dem Kalten Krieg aufkommenden geopolitischen Veränderungen der Macht- und Interessenverhältnisse konnte sich die Schweiz auch in den Auseinandersetzungen mit Frankreich um die Herausgabe von Fluchtgeldern zunutze machen. Nachdem die französische Regierung Ende 1945 mit ihrem Begehren, die Eigentümer der in der Schweiz vermuteten französischen Vermögen von rund 6 bis 8 Milliarden Franken zu identifizieren, beim Bundesrat abgeblitzt war, wandte sich Frankreich im Zug der Verhandlungen über das Washingtoner Abkommen an die USA. Es verhielt sich nämlich so, dass in den 5 Milliarden Vermögen, die von Schweizer Banken in den USA deponiert und von diesen eingefrorenen worden waren, rund 2,1 Milliarden an Geldern französischer Steuerflüchtlinge enthalten waren, die Frankreich auf dem Finanzplatz Schweiz vermutete. Frankreich ersuchte die USA deshalb um die Herausgabe der Namen der französischen Kunden. Die USA setzten die Freigabe dieser blockierten französischen Vermögen allerdings an die Bedingungen eines Zertifizierungsprogramms: Die effektiv französischen Kunden gehörenden Vermögen sollten nur freigegeben werden, wenn erstens der wirtschaftliche Eigentümer eine Bescheinigung der Schweizer Behörden und zweitens die französischen Steuerbehörden eine Bescheinigung über die korrekte Besteuerung vorlegen konnten. Ansonsten sollten die Vermögen von der amerikanischen Justizbehörde DoJ beschlagnahmt werden. Was die USA damit bezweckten, lässt sich vor dem Hintergrund ihrer veränderten Europapolitik im aufkeimenden Ost-West-Konflikt erklären: Sie wollten damit sicherstellen, dass sich allfällige französische Steuerflüchtlinge an der Finanzierung des 1948 vom Kongress verabschiedeten Kredits von 12 Milliarden Dollar für den Marshallplan beteiligen würden.16

In der Folge hob die Schweiz ihre Blockade auf den 6 bis 8 Milliarden französischer Vermögen auf, verweigerte aber Frankreich weiterhin Amtshilfe. Gemäss Untersuchungen der an der Universität Lausanne lehrenden Historikerin Janick Marina Schaufelbuehl unterlief die Schweiz offenbar das Zertifizierungsprogramm des DoJ in «betrügerischer» Art und Weise.17 Die Schweizer Behörden bescheinigten dieser Darstellung zufolge, dass die französischen Vermögen nicht französischen Finanzgesellschaften in Panama gehörten, wo bereits damals das Geschäft mit Briefkastenfirmen bzw. Offshore-Strukturen florierte.18 Diese Fälschung war möglich, weil für die Identifizierung der steuerpflichtigen Person im amerikanischen Steuerrecht die «beneficial ownership», also der effektiv Begünstigte, und nicht die «legal ownership», der rechtliche Eigentümer, massgebend ist. Da die Schweizer Behörden gemäss Schaufelbuehl Wohnsitzbestätigungen rückdadierten, waren auf einmal Finanzgesellschaften oder Briefkastenfirmen in Panama oder der Schweiz an den Vermögenswerten begünstigt und nicht mehr französische Staatsangehörige. Die amerikanische Sperre wurde in der Folge bis auf wenige Ausnahmen aufgehoben. Schaufelbuehl geht davon aus, dass von den insgesamt 2,1 Milliarden Franken, die in den USA blockiert waren, 1,658 Milliarden an ihre französischen Besitzer gingen, ohne dass sich diese gegenüber ihrer Steuerbehörde offenlegen mussten. Mit dieser Finte verteidigte die Schweiz im Nachgang zum Washingtoner Abkommen auch gegenüber Frankreich ihr steuerliches Bankgeheimnis.

Doppelbesteuerungsabkommen mit den USA und Frankreich

Die Auseinandersetzungen im Kontext des Washingtoner Abkommens hatten noch weitere Folgen in Form von Doppelbesteuerungsabkommen (DBAs) mit den USA und Frankreich. Frankreich drängte 1945 auf eine Anpassung des 1937 abgeschlossenen DBA und forderte eine Amtshilfeklausel, was die Schweiz vorerst ablehnte. Die Situation veränderte sich erst, als Anfang der 1950er-Jahre die Fragen der Vermögensrückgaben geklärt oder nahe an einer Lösung standen und auch die Schweizer Wirtschaft und Bankenkreise Interesse an Anpassungen von Doppelbesteuerungsabkommen bekundeten.

1951 schloss die Schweiz mit den USA ein Abkommen ab, das erstmals zusätzlich zur kleinen Amtshilfe (Austausch von Informationen, die für das Funktionieren des Abkommens gegen die doppelte Besteuerung nötig sind) auch eine grosse Amtshilfe enthielt, mit der die «Verhütung von Betrugsdelikten und dergleichen»19 angestrebt wurde. Konkret hatte dies zur Folge, dass künftig in Fällen von «Steuerbetrugsdelikten oder dergleichen» das Bankgeheimnis aufgehoben werden durfte, sofern das Delikt auch in der Schweiz als Betrugsdelikt qualifiziert wurde. Da Schweizer Steuerbehörden keinen Zugriff auf Gelder hatten, die lediglich nicht deklariert, also hinterzogen waren, fielen diese folglich nicht unter die steuerliche Amtshilfe. Der Geltungsbereich, in dem das Bankgeheimnis aufgehoben werden konnte, war damit sehr eng begrenzt, wie ein Bundesgerichtsurteil 1970 erstmals feststellte.20 Selbst seitens der Banken wurde diese Steueramtshilfe denn auch akzeptiert, da sie in den USA grosse Beträge in US-Wertpapieren angelegt hatten, die von der Befreiung einer doppelten Besteuerung profitieren konnten.

1951 bestand seitens der Schweiz schliesslich erstmals die Bereitschaft, das Doppelbesteuerungsabkommen mit Frankreich anzupassen. Während der Bund eine Anpassung bei der Erbschaftssteuer anstrebte, wollte Frankreich eine Änderung im Bereich der Kapitalbesteuerung. Ermuntert durch die den USA zugestandene Amtshilfeklausel drängte Frankreich auf Gleichbehandlung. Infolge einer Intervention der Schweizerischen Bankiervereinigung beim Bund, bei den kantonalen Handelskammern und beim Vorort wurden die Verhandlungen wieder suspendiert. Erst als 1952 die französische Regierung als Bittstellerin für die Gewährung eines Kredits von 100 Millionen Schweizer Franken an die Schweizer Grossbanken gelangte, kam wieder Bewegung in die Verhandlungen. Wieder einmal schlug die schweizerische «Kreditwaffe» zu. Da der französische Staat auf eine günstige Mittelbeschaffung angewiesen war, was die Schweizer Banken wegen des tieferen Zinsniveaus auf dem Finanzplatz Schweiz gewähren konnten, verzichtete Frankreich auf eine mit den USA vergleichbare Amtshilfeklausel zur «Verhütung von Betrugsdelikten» und bekam dafür den Kredit. 1953 wurde das revidierte Doppelbesteuerungsabkommen von der Schweiz und Frankreich unterzeichnet.21

3.2. Der Schweizer Finanzplatz zwischen Zurückhaltung, Verteidigung und Konzessionen gegenüber den USA

Mit den erfolgreichen Vertragsabschlüssen behauptete die Schweiz in der unmittelbaren Nachkriegszeit nicht nur ihr steuerliches Bankgeheimnis. In der Wahrnehmung des Auslands und der Weltöffentlichkeit festigte sich damit auch der Ruf der Schweiz als «Refugium für Fluchtgelder». Angesichts des kometenhaften Aufstiegs des Finanzplatzes Schweiz zum weltweit drittgrössten hinter London und New York22 standen die Schweizer Banken im Ausland in den 1950er- und 1960er-Jahren unter ständigem Verdacht, unter dem Deckmantel des Bankgeheimnisses – als «base for financial privacy» – krumme Geschäfte zu tätigen. Vor allem die angelsächsische Presse bewirtschaftete immer stärker das Bild eines Finanzplatzes, der als Hort für kriminelle Gelder jeder Art operierte – ein Bild, das über internationale Leitmedien, Bestseller und nicht zuletzt über Hollywood an ein Weltpublikum gelangte.

Angesichts dieser «Propaganda» sah sich der Finanzplatz Schweiz einmal mehr in der moralischen Defensive, und die Banken starteten mit Unterstützung des Bundesrats in den 1960er-Jahren eine breit angelegte Kommunikationsoffensive. Doch es war den meinungsführenden Bankenvertretern und der Bankiervereinigung jederzeit bewusst, dass mit dem Bankgeheimnis auch Missbrauch betrieben werden konnte und wie wichtig demnach «Verantwortungsbewusstsein» und «Integrität» für die Akzeptanz des Bankgeheimnisses waren. Immer wieder ermahnten sie insbesondere die immer grösser werdende Gruppe der sich in der Schweiz niederlassenden Auslandsbanken und verlangten von ihnen eine Zurückhaltung im Auftreten gegenüber der ausländischen Kundschaft und in der Verwendung des Bankgeheimnisses als Werbeinstrument. Zugleich verlangten sie vom Bundesrat und der Politik Standhaftigkeit, wo es um die Wahrung des steuerlichen Bankgeheimnisses ging. Trotzdem musste die Schweiz im Rechtshilfeabkommen mit den USA von 1973 eine Konzession eingehen. Sie musste erstmals einem Staat Rechtshilfe in Steuersachen gewähren, sofern das Ersuchen Ermittlungen gegen leitende Personen der «organisierten Kriminalität» betraf. Damit wurde eine erste, wenngleich eng begrenzte Bresche in den vom steuerlichen Bankgeheimnis geschützten Bereich der Steuerangelegenheiten geschlagen.

Vorwurf der sowjetkommunistischen Infiltration amerikanischer Unternehmen

In den USA stand der Finanzplatz Schweiz in den 1950er- und 1960er-Jahren immer wieder im Verdacht, unter dem Deckmantel des Bankgeheimnisses die amerikanische Wirtschaft mit sowjetkommunistischen Geldern zu unterwandern, Diktatoren aus kommunistischen Satelliten finanziell abzusichern und amerikanischen Steuersündern Hand zu bieten. Vor allem in den Jahren 1957 bis 1959 wurden solche Verdächtigungen wegen einer Untersuchung der US-Steuerbehörde IRS nicht nur auf der politischen Bühne der USA virulent, sondern sie wurden auch über führende amerikanische Zeitungen wie New York Times, Business Week und Newsweek in eine breitere Öffentlichkeit getragen.23

Als der Bundesrat für die Schweizer Banken die Freigabe der immer noch blockierten Gelder der Interhandel AG – diese Firma wurde verdächtigt, eine Tarnfirma für Nazi-Finanzierungsoperationen gewesen zu sein – zu erwirken versuchte, verknüpften die USA eine Lösung der Interhandel-Problematik mit der Frage des Bankgeheimnisses in Fällen feindlicher Unternehmensübernahmen, sogenannter «proxy fights». Ein aussergerichtlicher Vergleich, wie von Schweizer Seite angestrebt, kam 1963 unter der neuen Regierung von John F. Kennedy zustande. Vorausgegangen waren dieser Einigung der Rücktritt der alten Führungsriege von Interhandel und die Besetzung des Verwaltungsrats durch führende Vertreter der Schweizer Grossbanken im Jahr 1958 sowie ein gescheitertes Schlichtungsverfahren vor dem Internationalen Gerichtshof in Den Haag 1959.24

Die Pfund-Krise und die Kritik an Schweizer Banken wegen angeblicher Spekulation

Eine ganze andere Stossrichtung der Kritik erfuhren die Schweizer Grossbanken vonseiten Grossbritanniens, dessen Finanzmetropole London bereits damals in direkter Konkurrenz zu Zürich stand. 1956 kritisierte der als Schattenfinanzminister amtierende Labour-Abgeordnete und spätere britische Premierminister Harold Wilson die Schweizer Banken für ihre angebliche Spekulation auf das britische Pfund und die damit ausgelöste Kapitalflucht. Er bezeichnete die Schweiz als «Refugium für Fluchtgeld» und die Banker als «little gnomes of Zurich»25. Vermittelt wurde das Bild von emsig schaffenden Zwergen, die im Refugium der Alpen auf undurchsichtige Art und Weise auf Kosten anderer Geld scheffelten. Der 1964 ausgestrahlte Bondfilm Goldfinger liess denn auch – wohl nicht ohne zeitgenössisch verständlichen Subtext – einige Szenen im schweizerischen Reduit spielen.

Bereits wenige Monate vor Ausstrahlung des Films stellte der britische Guardian in einem Artikel das «Fluchtgeld» ins Zentrum über die «bankers of Zurich». Die Schweiz wurde dem bereits etablierten Stereotyp nach als «the favourite haven for refugee money» bezeichnet.26 Wie Willi Loepfe in seiner Darstellung plausibel belegt, war die Abwertung des britischen Pfunds Sterling allerdings nicht eine Folge der Spekulation von finsteren Schweizer Banken. Die Abwertung war stattdessen der gewerkschaftlich verkrusteten Wirtschaftspolitik Grossbritanniens geschuldet. Die drei Schweizer Grossbanken Bankgesellschaft, Bankverein und Kreditanstalt sowie die Schweizerische Nationalbank beteiligten sich laut Loepfe dagegen an vorderster Front an den internationalen Rettungsaktionen. Auf solche Unterstützung von aussen war das britische Schatzamt dringend angewiesen und sie wurde in der britischen Öffentlichkeit als Geste des Vertrauens und Goodwills anerkannt. Doch die Situation der britischen Währung verschlechterte sich laufend, bis schliesslich auch die Stimmung bei den internationalen Notenbanken kippte. Am 18. November 1967 musste die Bank of England schliesslich eine Abwertung um 14,3 Prozent bekannt geben.27

Schweizer Vorbehalt gegen Amtshilfeklausel im ersten OECD-Musterabkommen von 1963

1962 legte der Bundesrat einen Bericht über die «wirksamere Bekämpfung der Steuerdefraudation» vor. Hintergrund war die Diskussion in der OECD über die Einführung einer allgemein verbindlichen Amtshilfeklausel in Steuersachen. Schweizer Paralamentarier nahmen dies zum Anlass, den Bundesrat mittels Motion zu beauftragen, Massnahmen gegen die auch von Schweizern praktizierte Steuerhinterziehung vorzuschlagen. Gemäss Schätzungen der Eidgenössischen Steuerverwaltung wurden damals schweizerische Vermögenswerte von 12 bis 15 Milliarden hinterzogen. Im Bezug auf mögliche Massnahmen gelangte der Bundesrat zur folgenden Erkenntnis: «Ohne Zweifel wird die Steuerdefraudation durch das Bankgeheimnis wesentlich begünstigt, und die Aufhebung dieses Geheimnisses könnte an sich eines der Mittel darstellen, um das Übel an seiner Wurzel zu fassen.»28 Trotzdem sah er in seinem Massnahmenkatalog davon ab. «Das Bankgeheimnis hat aber nicht nur negative, sondern auch positive Seiten», fuhr er fort. «Es hat beispielsweise die Wahrung legitimer Interessen gegenüber der Allmacht totalitärer Staaten in Zeiten ermöglicht, wo diese Interessen sonst durch diktatoriale oder andere Willkür in einer für unsere öffentliche Ordnung kaum tragbaren Weise verletzt worden wären. Abgesehen davon wären die sonstigen Konsequenzen einer Aufhebung des Bankgeheimnisses so weitreichend, dass diese Massnahme im heutigen Zeitpunkt kaum in Betracht gezogen werden kann.»

Was der Bundesrat mit diesem letzten Satz im Blick hatte, waren die Folgen einer Lockerung des steuerlichen Bankgeheimnisses im Aussenverhältnis. Seit Beginn der 1960er-Jahre stand die Schweiz seitens der eben aus der Taufe gehobenen OECD unter Druck. Die aus der Vorläuferorganisation OEEC29 hervorgehende Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung hatte 1956 die Aufgabe erhalten, ein von allen Mitgliedstaaten akzeptierbares Musterabkommen zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auszuarbeiten. Die Organisation knüpfte damit an die im Völkerbund geleisteten Vorarbeiten an und sollte einen Beitrag zur Erleichterung des wieder einsetzenden grenzüberschreitenden Wirtschaftsverkehrs zwischen den europäischen Staaten erleichtern.

Mit dem Beitritt der USA und Kanadas im Jahr 1960 gewannen indes Fragen des Informationsaustauschs für Steuerzwecke an Bedeutung.30 Vor dem Hintergrund der Integration in die 1957 konstituierte Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) war unter den grösseren europäischen OECD-Staaten die Ansicht verbreitet, dass das Abkommen zur Beseitigung der Doppelbesteuerung mit einer Amtshilfeklausel zur Verhütung von Steuerwiderhandlungen verknüpft werden sollte, so wie das im Doppelbesteuerungsabkommen zwischen der Schweiz und den USA von 1951 geregelt war.

In dem oben bereits zitierten Bericht zuhanden des Parlaments schrieb der Bundesrat mit Bezug auf die traditionelle Zurückhaltung der Schweiz auf dem Gebiet der internationalen Amtshilfe in Steuersachen, dass man «ernsthaft [wird] prüfen müssen, ob und inwieweit im Kampf gegen die Defraudation sich eine vermehrte Zusammenarbeit auf internationalem Boden rechtfertigen würde.» Von einer Vollstreckungshilfe bzw. grossen Amtshilfe zur Durchsetzung des internen Steuerrechts im Verhältnis zum Ausland sah er dagegen ab. Er dachte nur an eine «Ausdehnung des in zwischenstaatlichen Abkommen zur Vermeidung der Doppelbesteuerung vorgesehenen Informationsaustausches [… für] Fälle des Steuerbetruges […]. Abzulehnen wäre schweizerischerseits dagegen eine Amtshilfe zur Vermeidung der sogenannten Steuerflucht (évasion fiscale), weil die fiskalpolitische Würdigung eines bestimmten Verhaltens als Steuerflucht nicht nur von Land zu Land, sondern im Laufe der Zeit auch innerhalb eines bestimmten Landes Wandlungen unterworfen ist.»31

Infolge einer Intervention der Bankiervereinigung blieb der Bericht jedoch ohne Folgen für die Ausgestaltung des steuerlichen Bankgeheimnisses sowohl im Verhältnis zur Schweiz wie auch zum Ausland.32 Als das OECD-Fiskalkomitee 1963 einen Bericht mit einem Vorschlag vorlegte, der die Frage der Doppelbesteuerung mit der Frage einer grossen Amtshilfeklausel (Amtshilfefähigkeit von Steuerbetrug) verknüpfen wollte, war die Verhandlungsposition der Schweiz in der OECD klipp und klar: Sie brachte einen generellen Vorbehalt gegenüber jeder Art von Amtshilfeklausel an, die über die kleine Amtshilfe der korrekten Anwendung künftiger Doppelbesteuerungsabkommen hinausging.33 Wie die NZZ schrieb, erlaubte dieses Vorgehen der Schweiz, «in künftigen bilateralen Doppelbesteuerungsverhandlungen den Grundsatz aufrechtzuerhalten, dass in Fiskalsachen von jeglicher Rechts- und Amtshilfe abzusehen ist».34 Das erste OECD-Musterabkommen von 196335 enthielt in der Folge noch keinen Informationsaustauschartikel, wie er dann 1977 in die erste grosse Revision aufgenommen werden sollte.

In der Wahrnehmung wichtiger europäischer Staaten galt die Schweiz mit dieser Haltung allerdings als eine «Steuerfluchtburg». In einem «Steueroasenbericht»36 machte das deutsche Finanzministerium 1964 auf den Zusammenhang zwischen Steuerflucht und Wettbewerbsverfälschung aufmerksam, während das hessische Finanzministerium im gleichen Jahr der deutschen Öffentlichkeit vorrechnete, dass der Steuerertrag der Bundesrepublik Deutschland wegen der Steuerflucht in die Schweiz um einen Sechstel verringert werde, wobei dieser Befund kausal zum Bankgeheimnis gestellt wurde.37 Doch all diese Kritiken blieben vorerst ohne Folgen für die Schweiz, obwohl Länder wie Deutschland und Frankreich auf die Aufnahme einer grossen Amtshilfeklausel drängten. Es gab danach zwar gewisse Anpassungen (1966 mit Frankreich, 1971 mit Deutschland), aber eine Amtshilfeklausel zur «Verhütung von Betrugsdelikten» enthielten die Abkommen – wie alle anderen Doppelbesteuerungsabkommen ausser jenes mit den USA – erst ab 2003.

The Gnomes of Zurich – ein Bestseller mit durchschlagender Wirkung

1965 berichtete die New York Times vom «worst scandal in the annals of Swiss banking».38 Dieser in der Schweizer Öffentlichkeit als «Fall Muñoz» bekannnt gewordene Skandal betraf den Konkurs der Schweizerischen Spar- und Kreditbank von 1965, an der der spanische Banker Muñoz erhebliche Beteiligungen besass. Mit dem Konkurs wurde bekannt, dass dieser beträchtliche Vermögenswerte des gestürzten dominikanischen Diktators Trujillo verwaltete.

Was allerdings das Bild des Finanzplatzes Schweiz als Hort für Schwarzgelder in einer breiten internationalen Öffentlichkeit zementierte, war der Bestseller des amerikanischen Journalisten und Historikers Theodore Reed Fehrenbach. 1965 erschien sein Buch zuerst in den USA unter dem Titel The Swiss Banks, ein Jahr später in Frankreich (Les banques suisses) und in Grossbritannien als The Gnomes of Zurich. 1974 erreichte es bereits die 14. Auflage. Darin trug Fehrenbach alles zusammen, was man den Schweizer Banken und dem Finanzplatz bisher vorgeworfen hatte und in der internationalen Presse breitgeschlagen worden war: kommunistische Kontrolle über die Rüstungsindustrien der westlichen Welt; Unterstützung von Finanzgesellschaften, über die kommunistische Regimes ihre Spione finanzierten und im Westen verbotenes strategisches Material aufkauften; sicheres Versteck für gestohlenes und geraubtes Geld; Ermöglichung von feindlichen Firmenübernahmen, Börsenmanipulationen und Schattengeschäften; Beihilfe zur Hinterziehung von Einkommen und Vermögen.39 Fehrenbach listete nicht nur auf, sondern versuchte das Wesen des Schweizer Bankers, das Innenleben der Schweizer Banken – «the inside story of the Swiss Banks» – zu erklären. Es geht in diesem Zusammenhang nicht um einen Faktencheck, sondern einzig und allein darum zu zeigen, welches Bild Fehrenbachs Buch vom Finanzplatz Schweiz vermittelte – ein Bild, das durch die Berichterstattung laufend erneuert und immer häufiger über die Populärliteratur und Hollywood weltweit an ein Massenpublikum gelangte.

So stilisierte die einflussreiche britische Financial Times die Schweiz im Anschluss an die Publikation der «Gnomes» als «base for financial privacy» und prangerte die «Swiss obsession with banking secrecy» an. Das deutsche Nachrichtenmagazin Der Spiegel berichtete seinerseits über die «Problemfälle» der Schweizer Banken. Auch im französischen Express wurden die negativen Geschichten über die Schweizer Banken ausgebreitet. Die amerikanische Newsweek folgerte schliesslich: «So unless international pressure can force more far-reaching changes, the Swiss banking system is likely to remain as secret and controversial as ever. Dark suspicions will fester abroad and the legend of the shadowy Zurich gnomes will spread.»40

Moralische Kommunikationsoffensive der Schweizer Banken

1966 lancierten die Grossbanken mit der Broschüre «The truth about Swiss banking secrecy» eine publizistische Offensive, die vor allem auf die USA ausgerichtet war. Sie versuchten damit die in Fehrenbachs Buch erhobenen Vorwürfe zu entkräften und die Diskussion zu versachlichen. Im gleichen Jahr griff zudem erstmals ein Schweizer Banker die Ursprungslegende vom Bankgeheimnis auf, die ironischerweise von Fehrenbach in den Raum gestellt worden war. «Bemerkenswerterweise war es […] die intensiv betriebene Spionage nach jüdischem Geld, welche die Schweiz 1934 veranlasste, zum Schutze der Verfolgten das bisher im Gewohnheitsrecht verankerte Bankgeheimnis […] straffer zu umschreiben und seine Verletzung unter Strafsanktion zu stellen», schrieb ein anonymer Verfasser 1966 im Artikel «Über das schweizerische Bankgeheimnis» im Bulletin der Schweizerischen Kreditanstalt. «Ohne Übertreibung darf man […] feststellen», fuhr er fort, «dass die Entschlossenheit, mit der das Bankgeheimnis gewahrt wurde und wird, Tausenden von Menschen Vermögen und Existenz gerettet hat. […] Humanismus, Liberalismus, politische Stabilität, solide Währung, all das hat in Verbindung mit dem Verschontbleiben von Kriegen und der Tatsache, dass sich die Schweiz weder an fremden noch an inländischen Vermögen jeweils vergriffen hat, dahin gewirkt, dass Menschen und Kapital seit langem hier Schutz suchen und auch finden.»41 Damit wurde in Bankenkreisen versucht, dem Bankgeheimnis ex post eine moralische Rechtfertigung zuzuschreiben und es zumindest von seiner Entstehungsgeschichte her, wie der Historiker Peter Hug argumentiert, moralisch vor Kritik zu immunisieren.42

1967 sprach auch die Bankiervereinigung von «schweren Nachteilen» für die Positionierung der Schweiz als internationaler Finanzplatz und entschied sich für eine Kommunikationskampagne. Im Jahresbericht bemerkte sie dazu, dass sie der verbreiteten Kritik am Bankgeheimnis durch «die Platzierung aufklärender Artikel und Informationen über die Schweizer Banken und das oft falsch verstandene Bankgeheimnis in der Weltpresse oder in für das Ausland bestimmten schweizerischen Organen, Vorträgen und Pressekonferenzen durch Schweizer Bankiers an bedeutsamen ausländischen Plätzen und namentlich eine sorgfältige Dokumentation der ausländischen Wirtschaftsjournalisten» entgegenwirken wolle.43 An dieser Aufklärungsaktion beteiligte sich nun auch der Bundesrat. Gegenüber der Auslandspresse stellte der damalige Bundespräsident Roger Bonvin dem «Mythos» die «Wirklichkeit» gegenüber und vertrat die Auffassung, dass die «bösartigen und interessierten Angriffe auf unsere Banken» erst aufhören würden, wenn ihre Absender zu merken begännen, dass sie mit ihren Übertreibungen den «Mythos» erst schafften, der in «weiten Kreisen im Ausland eine unentgeltliche und doch wirksame Propaganda für unsere Banken darstellt».44

Die Banken richteten ihre Botschaften auch nach innen. Felix W. Schulthess, Verwaltungsratspräsident der Schweizerischen Kreditanstalt, betonte 1966 in seiner Präsidialansprache vor den Aktionären, dass «Integrität» und «Verantwortungsbewusstsein» die beiden wichtigsten Eigenschaften seien, über die ein Banker verfügen müsse.45 Ebenso trat die Bankiervereinigung mit einem Zirkular an ihrer Mitglieder und verlangte von ihnen, im Ausland «mit dem allergrössten Verantwortungsbewusstsein» aufzutreten. Sie empfahl ihren Mitgliedbanken Zurückhaltung in der Auslandswerbung und insbesondere, auf das Hervorheben von Bankgeheimnis und Nummernkonto zu verzichten. Daneben wies sie ihre Mitglieder an, auch auf Transaktionen mit Geldern von dubioser Herkunft zu verzichten.46 Ähnlich lautende Zirkulare, die die Banken zur Zurückhaltung aufforderten, hatte die Bankiervereinigung allerdings schon 1957, 1958 und 1962 verschickt – offensichtlich ohne die erhoffte Wirkung.47

Selbst auferlegte Zurückhaltung zum Schutz des steuerlichen Bankgeheimnisses

Anfang der 1960er-Jahre trieb vor allem die Grossbanken auch die Sorge um, dass die Schweiz international als «Insel der Steuerflucht» wahrgenommen und von ausländischen Regierungsstellen und der Weltpresse kritisiert werden könnte. Für den Präsidenten der Generaldirektion und späteren Verwaltungsratspräsidenten der Schweizerischen Bankgesellschaft Alfred Schaefer stand fest, dass das Bankgeheimnis unter keinen Umständen als Propagandamittel im Ausland verwendet werden durfte. Dennoch stellte er fest, dass «im schweizerischen Bankwesen in Bezug auf Sauberkeit des Geschäftsgebarens nicht mehr alles zum besten steht». Es lag nach seiner Einschätzung im Eigeninteresse des Finanzplatzes, «rechtzeitig überall dort, wo es möglich ist, Ballast abzuwerfen und Konzessionen zu machen, wenn wir nicht das Bankgeheimnis selbst gefährden wollen», wie Schaefer im Kreis des Verwaltungsrats der Bankiervereinigung sagte.48 Den Schweizer Banken war sonnenklar, dass sie für eine einwandfreie Geschäftsführung besorgt sein mussten, um nicht die Missgunst des Auslands auf sich zu ziehen und damit den Standortvorteil Bankgeheimnis zu gefährden.

Hintergrund dieser selbstkritischen Worte waren die zahlreichen Niederlassungen ausländischer Banken, deren Zahl seit Ende der 1950er-Jahre deutlich zunahm. 1968 betrug der Anteil von ausländisch beherrschten Banken am Total aller in der Schweiz tätigen Banken einen Sechstel (102 von 575 Banken).49 In Banken- und Behördenkreisen war man sich damals einig, dass ausländisch beherrschte Banken, die sich für ihre Geschäfte die Schweizer Rechtsordnung zunutze machten und im Ausland mit dem Bankgeheimnis Kunden anzuwerben versuchten, ein Risiko für die internationale Akzeptanz des schweizerischen Bankgeheimnisses, ja der liberalen Bankengesetzgebung überhaupt bildeten. Dennoch war man in Bankenkreisen vorerst gegen besondere Regeln für ausländische Banken, da man befürchtete, eine Revision des Bankengesetzes könnte Verschärfungen bei der Aufsicht aller Banken bringen.

Als ab 1967 die Bank of America als damals grösste Bank der Welt eine Niederlassung in der Schweiz anstrebte, äusserte sich die Nationalbank kritisch. Sie befürchtete, dass Kapitalien zum Zweck der Steuerhinterziehung oder für «hidden purposes» über lateinamerikanische Finanzgesellschaften in die Schweiz kanalisiert würden. Auch die Bankiervereinigung sah dieser Entwicklung mit Sorge entgegen. Sie befürchtete ihrerseits einen Konflikt mit dem amerikanischen Aufsichtsrecht und eine aggressive Konkurrenz um Passivgelder. Dennoch erteilte der Bundesrat 1968 der Bank of America eine Bewilligung. Bis 1972 folgten vier weitere amerikanische Banken.

Bereits zwei Jahre vor der amerikanischen «Invasion» sah sich der Finanzplatz auch mit einer russischen Bankgründung konfrontiert. Trotz grosser Bedenken seitens schweizerischer Bankenkreise, die die Niederlassung einer sowjetischen Bank «selbstverständlich nicht begrüssen», bewilligte der Bundesrat am 11. März 1966 die Gründung der Wozchod Handelsbank AG in Zürich, einer Tochter der Staatsbank der UdSSR. Offenbar sah der Bundesrat mögliche Bedenken gegenüber einer Bewilligung ausgeräumt, nachdem ihm die Bank of England ihre bisher guten Erfahrungen mit russischen Banken versichert hatte. Offenbar ging der Bundesrat auch von einem Gegenrecht für Schweizer Banken in der Sowjetunion aus.50

Doch seitens der hiesigen Bankwirtschaft mehrten sich die Bedenken gegenüber einem Missbrauch des Schweizer Bankgeheimnisses durch «ausländisch beherrschte Banken».51 Auf Initiative der Bankiervereinigung und der Nationalbank ergriff der Bundesrat schliesslich eine gesetzliche Initiative und legte 1969 einen «dringlichen Bundesbeschluss über die Bewilligungspflicht von ausländisch beherrschten Banken» vor. So wurde eine Bewilligung unter anderem von der «Gewähr für eine einwandfreie Geschäftsführung» sowie von der «Unterlassung jeder aufdringlichen Werbung im In- und Ausland mit dem schweizerischen Sitz oder mit schweizerischen Einrichtungen» abhängig gemacht.52

In der Botschaft wurde im Kapitel über die «Gefahren des ausländischen Einflusses auf das schweizerische Bankwesen» zur Begründung spezieller Bewilligungspflichten auch das Missbrauchspotenzial des Bankgeheimnisses angeführt: «Manche ausländische Bank erachtet es als wünschenswert, ihren ausländischen Kunden den Schutz der Schweiz, insbesondere des schweizerischen Bankgeheimnisses, zu bieten. Es gibt ausländische Finanzinstitute, die recht hemmungslos einen schweizerischen Sitz oder eine schweizerische Tochtergesellschaft in den Vordergrund schieben und mit dem schweizerischen Bankgeheimnis im Ausland geradezu aufdringlich Reklame machen. […] Es kann daher nicht verwundern, dass das schweizerische Bankgeheimnis in der Öffentlichkeit und auch bei den staatlichen Stellen des Auslandes zunehmenden Anfeindungen und Verdächtigungen ausgesetzt ist. […] Die angeblichen fiskalischen Vorteile des Bankgeheimnisses sind in Wirklichkeit Folgen des schweizerischen Steuerrechts, das nur in wenigen Fällen Auskunftspflichten anderer Personen als des Steuerpflichtigen selbst kennt. Die Nummernkonti sind ein technisches Mittel zur besseren Sicherung des Bankgeheimnisses, sie ermöglichen jedoch nicht anonyme Einlagen oder Depots. Diese Tatsachen ändern aber nichts daran, dass das schweizerische Bankgeheimnis im Ausland zu einem Mythos geworden ist. Es ist unschwer vorauszusehen, dass die Kritik des Auslandes an der Schweiz und an ihren Einrichtungen wächst, je mehr – und je hemmungsloser – ausländisch beherrschte Banken ihren ausländischen Kunden die Vorteile einer Anlage in der Schweiz anpreisen.»53 Dieser auf drei Jahre begrenzte Bundesbeschluss wurde vom Parlament am 21. März 1969 verabschiedet.54

Diese Diskussion belegt eindrücklich, wie wichtig von massgeblichen Protagonisten des Finanzplatzes ein gefordertes Mass an Zurückhaltung für die internationale Akzeptanz des Bankgeheimnisses eingeschätzt wurde. Man war sich in Bankenkreisen um die Ambivalenz des Bankgeheimnisses als wichtigen Wettbewerbsvorteil und als Instrument mit einem Missbrauchspotenzial jederzeit bewusst. Nur wenn die Bankiers «verantwortungsbewusst» und «integer» die Geschäfte betrieben, würden sie keine Angriffsflächen bieten, die das Bankgeheimnis in seinem Kern gefährdeten.

Rechtshilfeabkommen mit den USA schlägt Bresche in den Fiskalbereich

Die Zurückhaltung, die die Bankiervereinigung von ihren Mitgliedern forderte, die Kommunikationsoffensive in den USA sowie letztlich auch die befristete Einführung von gesetzlichen Bewilligungspflichten für «ausländisch beherrschte Banken» sind nicht nur als eine Reaktion auf berechtigte und ungerechtfertigte Beschuldigungen an die Adresse von Schweizer Banken zu sehen. Sie müssen noch mehr als beschwichtigende Massnahmen gegenüber neuen Auskunftsbegehrlichkeiten der USA betrachtet werden. Das Bankgeheimnis fremder Staaten wie der Schweiz, aber auch von Panama, Luxemburg, Liechtenstein, Bahamas, Westdeutschland und Hongkong war den amerikanischen Steuer- und Aufsichtsbehörden schon lange ein Dorn im Auge.55 Aber es war vor allem die Schweiz, die bereits 1958 in einer internen Untersuchung der amerikanischen Steuerbehörde IRS über den illegalen Gebrauch geheimer Bankkonten in den Fokus geriet, was damals allerdings noch nicht zu gesetzgeberischen Aktivitäten in den USA führte.

Das änderte sich in den späten 1960er-Jahren mit der Zunahme der organisierten Kriminalität, die in den USA offenbar ein derartiges Ausmass angenommen hatte, dass der Bundesrat gar eine Bedrohung des Rechtsstaats nicht nur in den Vereinigten Staaten, sondern überhaupt erkannte. Aufgrund von Ermittlungen amerikanischer Behörden lagen den USA eindeutige Anhaltspunkte vor, dass ein «nicht unerheblicher Teil» von Transaktionen mit rechtswidrig erzielten Gewinnen über ausländische Banken in Ländern mit Bankgeheimnis, insbesondere auch in der Schweiz abgewickelt würden.56 Die USA wurden deshalb auf zwei Schienen aktiv. Zum einen begannen sie ihre interne Bankengesetzgebung zu verschärfen. Die sogenannte Patman Bill oder Bank Secrecy Act, die 1970 verabschiedet wurde, verlangte unter anderem Melde- und Registrierungspflichten für inländische Bartransaktionen und Vermögensüberträge jeder Art ins Ausland und hatte zum Ziel, die internationalen Geldbewegungen aus fiskalischen und börsengesetzlichen Gründen transparenter zu machen. Mit der neuen Gesetzgebung wurden Privatpersonen verpflichtet, ihre ausländischen Bankkonten mit dem Formular FBAR in der Steuererklärung anzugeben. Bei einer Falschangabe drohte eine Gefängnisstrafe von bis zu fünf Jahren.57 Zum anderen gelangten die USA 1968 an die Schweiz und verlangten von ihr ein Rechtshilfeabkommen.

Was die Situation für die Schweiz und die Schweizer Banken besonders delikat machte, war das Abweichen der USA von den Prinzipien des Europäischen Übereinkommens über die Rechtshilfe in Strafsachen, das 1959 abgeschlossen und 1966 auch von der Schweiz ratifiziert worden war. Dieses multilaterale Abkommen, das sich am Grundsatz der Rechtssouveränität der europäischen Nationalstaaten orientierte, begrenzte die internationale Rechtshilfe auf strafbare Tatbestände des Gemeinrechts und machte somit zur Voraussetzung, dass Rechtshilfe nur gewährt werden kann, wenn der zugrunde liegende Tatbestand in beiden Ländern eine strafbare Handlung bildet (Prinzip der doppelten Strafbarkeit). Mit Bezug auf Besonderheiten der schweizerischen Unterscheidung zwischen Steuerbetrug und Steuerhinterziehung sah das Rechtshilfeübereinkommen explizit den Ausschluss von Auskunftserteilungen vor, «wenn sich das Ersuchen auf strafbare Handlungen bezieht, die vom ersuchten Staat […] als fiskalische strafbare Handlungen angesehen werden».58 Darüber hinaus verankerte das Übereinkommen auch das von der Schweiz hochgehaltene Spezialitätsprinzip, wonach erteilte Auskünfte nur für den Zweck verwendet werden dürfen, für den sie angefordert wurden und nicht für andere, etwa Steuerzwecke.

Diese Grundsätze wurden aber vonseiten der USA fundamental infrage gestellt, und es wurde «in der Sprache eines wirtschaftlichen Imperialismus»59 noch viel mehr gefordert, etwa die Anwesenheit von amerikanischen Ermittlern und die Durchführung von Kreuzverhören in der Schweiz.60 Damit kollidierten die von amerikanischer Seite an die Schweiz gestellten Begehren an ein Rechtshilfeabkommen gleich in mehrfacher Weise mit der schweizerischen Rechtsordnung und Rechtsauffassung. Zum Teil lag das aber auch an der fundamentalen Verschiedenheit des auf dem römischen Recht basierenden kontinentaleuropäischen Rechtssystems und des angelsächsischen Common Law sowie der «archaischen Rechtsordnung»61 der USA, die auf jahrhundertealten Schwurgerichtsprozessen ihrer Gliedstaaten beruht und eine ganze andere Art der Beweisführung vorsieht als in Europa.

Wie schon beim legendären Al Capone konnten die amerikanischen Justiz- und Strafverfolgungsbehörden dem organisierten Verbrechen fast ausschliesslich nur über den Nachweis von Fiskal- und Devisendelikten habhaft werden. Solange die aus kriminellen Handlungen erzielten Finanzmittel über internationale Bankkonten wieder in den amerikanischen Wirtschaftskreislauf eingespiesen wurden und die US-Staatsanwaltschaft wegen sogenannter «rules of evidence» die kriminelle Herkunft der Gelder nur mit grösster Schwierigkeit nachweisen konnte, versuchte sie, den führenden Köpfen der Mafia wenigstens Fiskal- oder Devisendelikte nachzuweisen. Und dazu war sie auf Bankauszüge angewiesen, die beim organisierten Verbrechen kaum je beim Kunden als bei der Bank, über die solche Transaktionen abgewickelt wurden, zu finden waren. Es war diese Unvereinbarkeit der Rechtssysteme, die bereits in den 1930er-Jahren im Kontext des Al-Capone-Coup ein erstes Bemühen der USA für ein Rechtshilfeabkommen mit der Schweiz scheitern liess.

Das von den USA Ende der 1960er-Jahre erneut angestrebte Abkommen war überhaupt das erste Rechtshilfeabkommen mit einem europäischen Land aus der Tradition der römischen Rechtskultur, was diesem einen besonderen «Modellcharakter» für andere Abkommen zukommen liess. Trotz Informationsanstrengungen in den USA sahen sich die Schweizer Banken in massgebenden Kreisen der amerikanischen Administration und Öffentlichkeit dem Generalverdacht ausgesetzt, «in den Schweizer Banken würden Millionenbeträge verwaltet, die durch Verbrechen erlangt oder zum Zweck der Steuerhinterziehung in die Schweiz gebracht worden seien», schrieb der Rechtskonsulent der Schweizerischen Bankgesellschaft Beat Kleiner in der NZZ.62

Diesem Eindruck versuchten die Vertreter der Schweizer Banken mit allen Mitteln entgegenzuwirken, indem sie ihren Willen zur Mitwirkung an der Verbrechensbekämpfung betonten und für diesen Zweck einen Rechtshilfevertrag mit den USA ausdrücklich begrüssten. «Die schweizerischen Behörden können dabei auf die Zustimmung der Banken zählen, die schon aus eigener Initiative verschiedene Vorkehrungen getroffen haben, um sich vor ausländischen Übeltätern zu schützen», hielt die Schweizerische Bankiervereinigung in ihrem Geschäftsbericht 1968/69 fest. Zur «Gepflogenheit jeder seriösen Bank» zählte sie namentlich die Überprüfung des geschäftlichen und persönlichen Hintergrunds der internationalen Kundschaft. «Unrechtmässig erworbene Vermögenswerte, die trotz aller Sorgfalt bei einer Bank hinterlegt werden können, sind auch aus Sicht der Schweizer Banken nicht schutzwürdig, weshalb die Banken durch Erteilung aller nötigen Auskünfte an die Strafverfolgungsbehörden zur Aufdeckung und Sühnung von Delikten beitragen.»63

Sowohl die Bankiervereinigung wie Kleiner und weitere Bankenjuristen machten in der Schweizer Öffentlichkeit allerdings mit Nachdruck deutlich, dass die schweizerische Rechtshilfe auch gegenüber den USA «auf Verbrechen und Vergehen des gemeinen Rechts beschränkt bleiben» müsste. «Der Erteilung von Informationen, an denen die amerikanischen Behörden aus rein steuerlichen oder kreditpolitischen Gründen interessiert sind, wird die schweizerische Rechtsordnung und Rechtsauffassung weiterhin entgegenstehen.» Es würde deshalb eine der Hauptaufgaben der Unterhändler sein, «klar und deutlich festzuhalten, was als gemeinrechtliches Delikt zu qualifizieren und was nur als fiskalische Angelegenheit zu betrachten» sei.64

Man sah im Versuch, diese Unterscheidung einzuebnen, allerdings nicht nur eine Einmischung der Justizbehörden in den vom Bankgeheimnis geschützten Bereich der fiskalischen Angelegenheiten und eine Verletzung völkerrechtlicher Prinzipien wie der beiderseitigen Strafbarkeit. Man sah noch viel grundsätzlicher eine unzulässige extraterritoriale Ausdehnung amerikanischen Rechts, die man nur schon aus präjudiziellen Gründen eines Souveränitätsverlusts der Schweiz unter keinen Umständen hinnehmen wollte. Die Schweizerische Bankiervereinigung plädierte deshalb in ihrer Stellungnahme im Vernehmlassungsverfahren zum Entwurf eines Staatsvertrags mit den USA dafür, «an den bewährten Prinzipien der Rechtshilfe festzuhalten und keine Experimente einzugehen, deren Konsequenzen heute noch nicht absehbar sind».65

Nach fünf Jahren intensiver Gespräche und Verhandlungen und zweifacher Vernehmlassung eines Entwurfs bei den Banken und weiteren Vertretern des Finanzplatzes wurde das Rechtshilfeabkommen schliesslich am 25. Mai 1973 unterzeichnet. Es enthielt einen allgemeinen Rechtshilfeteil und einen besonderen Teil über das organisierte Verbrechen. Der Schweizer Verhandlungsdelegation war es gelungen, für den allgemeinen Teil die im Europäischen Rechtshilfeübereinkommen definierten Rechtsprinzipien durchzusetzen. Mit Bezug auf das organisierte Verbrechen musste sie allerdings Konzessionen eingehen und sowohl vom Prinzip der doppelten Strafbarkeit als auch vom Spezialitätsprinzip abrücken. Damit wurde erstmals auch Steuerhinterziehung rechtshilfefähig, aber nur für den eng begrenzten Bereich von kriminell erworbenen Geldern von Führungspersonen des organisierten Verbrechens.

In seiner Botschaft verwies der Bundesrat auf das Reputationsrisiko und begründete sein Entgegenkommen wie folgt: «Im Hinblick auf die Tatsache, dass auch schweizerische Banken von diesen Verantwortlichen [des organisierten Verbrechens, Anm. d. Verf.] missbräuchlich für die Hinterlegung solcher Gelder in Anspruch genommen werden können, wäre es der Schweiz nicht möglich gewesen, die Rechtshilfe in Fiskalsachen abzulehnen, ohne dadurch den Anschein zu erwecken, sie unterstütze indirekt das organisierte Verbrechen. Das ohnehin der Kritik ausgesetzte schweizerische Bankgeheimnis wäre damit zweifellos zusätzlich gefährdet worden. Wenn also die Schweiz auf diesem Gebiet Rechtshilfe leistet, so tut sie dies in ihrem eigenen Interesse.»66

Die NZZ folgte in ihrem Kommentar weitgehend der Argumentation des Bundesrats und lobte den «erstmaligen Brückenschlag zwischen den völlig verschiedenen Systemen des angelsächsischen und des kontinentalen Rechts». Damit sah die NZZ die amerikanisch-schweizerischen Rechtsbeziehungen in eine neue Phase eingetreten und erhoffte sich, dass «weder berechtigte Privatsphären verletzt noch eindeutig kriminelle Vergehen geschützt werden. Man sollte erwarten dürfen», beendete sie ihren Kommentar, «dass in Amerika der Abschluss des Vertrags als das zur Kenntnis genommen wird, als was er gedacht ist: nämlich als Beitrag der Schweiz zur Bekämpfung krimineller Vergehen gegen die Rechtsordnung. Ob damit nun die stereotypen und meist unfundierten Angriffe in den USA gegen schweizerische Institutionen wie das Bankgeheimnis verstummen werden?»

Zusammen mit dem Staatsvertrag legte der Bundesrat dem Parlament ein Ausführungsgesetz zum Rechtshilfeabkommen vor. Beide Vorlagen wurden vom Parlament Ende 1975 deutlich angenommen. Dabei spielte allerdings auch eine Rolle, dass der Bundesrat rasch ein allgemeines Bundesgesetz über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRSG) in Aussicht stellte, mit dem er die Rechtshilfepraxis auf der Basis einer internen Rechtsnorm präzisieren und zugleich kodifizieren konnte.67 Nachdem er bereits 1976 dem Parlament die Botschaft überwiesen hatte, dauerte es allerdings nochmals fünf Jahre, bis das Gesetz nach langem Hin und Her 1981 verabschiedet und die Gewährung von Rechtshilfe in Fiskalsachen auf Betrugsdelikte begrenzt wurde. Art. 3 Abs. 3 des IRSG, der in der parlamentarischen Beratung auch als «Schicksalsartikel» stilisiert wurde, hält explizit fest, dass die Schweiz keine Rechtshilfe leistet, wenn der «Gegenstand des Verfahrens eine Tat ist, die auf eine Verkürzung fiskalischer Abgaben gerichtet erscheint». Mit anderen Worten: Rechtshilfe in Fiskalsachen durfte nur beim Steuer- und Abgabebetrug oder in Fällen gewährt werden, wo das eigentliche Fiskaldelikt zusammen mit einem anderen, rechtshilfefähigen Delikt wie Drogen- oder Menschenhandel auftrat.

In seiner Botschaft von 1976 äusserte sich der Bundesrat auf sehr diplomatische Art gegen jene Kreise der Banken und einen Teil der Wirtschaft sowie die FDP, die sich für den grundsätzlichen Ausschluss reiner Fiskaldelikte aus dem Anwendungsbereich der internationalen Rechtshilfe aussprachen: «Dieser Grundsatz ist an sich nicht leicht zu begründen. Die Entwicklung des Staatswesens zum sozialen Rechts- und Leistungsstaat lässt ihn heute erst recht als fragwürdig erscheinen. Die Schwächung der staatlichen Leistungsfähigkeit stellt heute einen Angriff auf die Kräfte dar, die das Leben der Gesamtheit der Mitglieder der staatlichen Gemeinschaft sichern und erleichtern. Dementsprechend geht auch die Rechtsentwicklung im Ausland je länger, desto mehr zur Aufhebung oder mindestens zu einer Abschwächung des Privilegs der Fiskaldelikte über. […]. Im Bewusstsein, dass die Einstellung der schweizerischen Öffentlichkeit zu dieser Frage die grundsätzliche Aufgabe der Privilegierung der Fiskaldelikte nicht zulassen würde, soll deshalb an deren Ausschluss aus dem sachlichen Anwendungsbereich des Gesetzes festgehalten werden. Wir glauben immerhin, gewisse Anzeichen dafür nicht übersehen zu dürfen, dass eine zu starre Haltung in dieser Frage der Schweiz eines Tages zu schwer abschätzbaren Nachteilen gereichen könnte.»68

Damit äusserte sich der Bundesrat zum ersten Mal gegen die von den Banken und der bürgerlichen Mehrheit vertretenen Auffassung, es sei dem Ausland wegen des Prinzips der doppelten Strafbarkeit Rechtshilfe in Fiskalsachen zu verweigern. In einem nicht veröffentlichten Urteil von 1984 stützte das Bundesgericht die Sichtweise des Bundesrats: «Die Rechtshilfegesetzgebung und die entsprechenden Staatsverträge sollen dazu dienen, dass die Schweiz den Ruf verliert, hier könnten unter dem Schutz des Bankgeheimnisses auf strafbare Weise erlangte Vermögenswerte in Sicherheit gebracht werden.»69 Obwohl der Bundesrat gleichsam in prophetischer Weise erkannte, dass sich die Schweiz mit dieser im Ausland kaum verstandenen Unterscheidung eines Tages grössere Probleme einhandeln könnte, entwickelte er keine Exit-Strategie oder liess keine solche in Zusammenarbeit mit der Branche erarbeiten. Der Widerstand gegen ein solches Projekt wäre damals in Bankenkreisen und der bürgerlich dominierten Politik viel zu gross gewesen, zumal, wie im nächsten Kapitel gezeigt wird, der schweizerische Souverän eben erst eine Initiative abgelehnt hatte, die eine starke Relativierung des steuerlichen Bankgeheimnisses und eine Amtshilfe im Fall von Steuerhinterziehung mit dem Ausland vorsah. Doch letztlich kam gar niemand auf die Idee, ein solches Projekt überhaupt auszudenken.

3.3. Direktdemokratische Legitimierung des steuerlichen Bankgeheimnisses

Anfang der 1970er-Jahre geriet das Wirtschafts- und Gesellschaftsmodell des Westens in eine fundamentale Krise. 1973 fiel die internationale Währungsordnung des Bretton-Wood-Systems zusammen und der «Erdölschock» fand statt; die seit den 1950er-Jahren anhaltende Hochkonjunkturphase endete und wurde von einer Weltwirtschaftskrise abgelöst. Doch die Krise beschränkte sich nicht nur auf die Wirtschaft. Ausgehend von der 68er-Bewegung diffundierten neue Wertvorstellungen von der Peripherie ins Zentrum der westlichen Gesellschaften. Die Wachstums- und Konsumgesellschaft schien an ihre Grenzen gelangt zu sein, wie der erste, viel Aufsehen erregende Bericht des Club of Rome den aufkommenden Zeitgeist beschrieb. Mit dieser generellen Wachstumskritik wurde auch eine Kritik anschlussfähig, die schon vorher auf die Ausbeutung des armen Südens durch den reichen Norden aufmerksam gemacht hatte. Aus solcher Gemengenlage erwuchs dem Finanzplatz Schweiz eine vielfältige und breit abgestützte Kritik von innen, während auf dem internationalen Parkett zunächst jeder für sich schaute und sich erst allmählich eine neue Nachkrisenordnung zu entwickeln begann. Ab den 1980er-Jahren, mit den Wahlen von Margaret Thatcher in Grossbritannien und Ronald Reagan in den USA, sollte dann das neoliberale Wirtschafts- und Gesellschaftsmodell seinen Siegeszug antreten und die Europäische Gemeinschaft aus ihrer «Eurosklerose» herausfinden.

Dieses Kapitel skizziert diese doppelte Entwicklung zunächst als innenpolitische Auseinandersetzung um den Finanzplatz Schweiz, die mit der Ablehnung der «Bankeninitiative» 1984 das steuerliche Bankgeheimnis direktdemokratisch legitimierte. Sodann geht es um die Beschreibung der Reaktionen der Schweiz auf internationale Entwicklungen: strikte Verteidigung der Steueramtshilfepolitik auf Stufe OECD sowie nationale Massnahmen gegen Insidergeschäfte, Geldwäscherei und Diktatorengelder insbesondere wiederum auf Druck der USA. Damit sah sich der Finanzplatz Schweiz gezwungen, überall dort «Ballast» abzuwerfen, wo das Vermögensverwaltungsgeschäft nicht direkt betroffen war. Dafür stärkte man mit einem zusätzlichen «cordon sanitaire» das steuerliche Bankgeheimnis als den heiligen Gral der Vermögensverwaltung.

Innenpolitische Kritik an der «Bankenmacht» im Kontext der Krise der 1970er-Jahre

Ende der 1960er-Jahre erwuchsen dem Bankgeheimnis mit dem aufkommenden Nord-Süd-Deutungsmuster neue Vorwürfe aus dem Inland. Der mit der Entkolonialisierung einhergehende Bewusstseinsschub für die von Armut und Hunger geprägten Länder Afrikas und Lateinamerikas und die als problematisch erachteten Diktatorengelder aus der Dritten Welt liessen auch in der Schweiz eine Dritte-Welt-Bewegung entstehen. Diese war sehr vielfältig und breit abgestützt. Neben kirchlichen Hilfswerken beteiligten sich daran die Gewerkschaften und die SP. Mit der 1968 gegründeten Erklärung von Bern (EvB) erhielt die Bewegung auch so etwas wie ein inoffizielles Sekretariat. Der gemeinsame Nenner bestand in der Ansicht, dass der Fokus der Beziehungen zwischen dem reichen Norden und dem armen Süden «nicht länger auf die Entwicklungshilfe, sondern auf die wirtschaftlichen Beziehungen und Ausbeutungsverhältnisse zwischen der Schweiz und der Dritten Welt» gelegt werden sollte.70 Insbesondere durch die von der EvB erhobenen Vorwürfe an die Grossbanken – Beihilfe zur Kapitalflucht, Geschäftspraxis mit Fluchtgeldern – war die inländische Kritik am Finanzplatz Schweiz bisweilen stärker als die ausländische. Unter der Federführung der EvB wurde 1975 die Lancierung einer «Volksinitiative zur Kontrolle des Fluchtgeldes» erwogen, die trotz breiten Interesses aber nicht weiter verfolgt wurde. Die Problematik der Flucht- und Diktatorengelder blieb indes auf der medialen Agenda, nicht zuletzt wegen des linken Bankenkritikers Jean Ziegler und seiner polemischen Publikationen.

Im Zug der Wirtschaftskrise wurden die Banken vermehrt auch verantwortlich gemacht für den starken Franken und die damit einhergehenden Schwierigkeiten für die Exportwirtschaft, ebenso wie für die Verteuerung der Kreditvergabe, insbesondere auf dem Immobilienmarkt, infolge der steigenden Zinsen. Der starke Franken hatte mit der Geschäftspolitik der Banken allerdings wenig, sondern vielmehr mit der Geldpolitik der Schweizerischen Nationalbank (SNB) zu tun. Die SNB reduzierte die auch in der Schweiz anziehende Inflation von 1973 bis 1975 auf das Normalniveau, während andere Staaten, vor allem die USA, weiterhin hohe Inflationsraten hatten. Dadurch kam es immer wieder zu grossen Kapitalbewegungen in die Schweiz, was den Franken in die Höhe trieb.

Unter dem Stichwort «Bankenmacht» wurde den Banken zudem vorgeworfen, durch Beteiligungen die Kontrolle über andere Unternehmen erlangen zu wollen, um sich dadurch eine Vormachtstellung gegenüber der übrigen Wirtschaft zu sichern. Diese in der Schweizer Öffentlichkeit diffundierende Negativstimmung gegenüber «den Banken», die im Versuch eines konstruierten Gegensatzes zwischen Finanzplatz und Werkplatz zum Ausdruck kam, spielte sich vor dem Hintergrund der Weltwirtschaftskrise und der 1975 auch in der Schweiz einsetzenden Rezession ab. Ohne an dieser Stelle weiter ins Detail gehen zu können, lässt sich festhalten, dass diese Jahre – ähnlich wie die 1930er Jahre – eine nicht nur auf die Schweiz begrenzte Umbruchperiode waren, in der der Nachkriegskonsens des sozialmarktwirtschaftlichen Gesellschaftsmodells erodierte. Der Verlust ehemals selbstverständlicher Überzeugungen zeigte sich mitunter auch an den zahlreichen Vorstössen für eine neue Wirtschaftsordnung, unter anderem am Vorschlag eines neuen Konjunkturartikels, mit dem eine verfassungsmässige Kompetenz für den Bundesrat und die Nationalbank für geld-, kredit- und währungspolitische Interventionen hätte geschaffen werden sollen, was eine komplette Abkehr von der bisher verfolgten liberalen Wirtschaftsordnung bedeutet hätte.71 Der Artikel erhielt 1975 zwar eine Volksmehrheit, scheiterte aber ganz knapp am Ständemehr.

«Chiasso-Skandal» und Sorgfaltspflichtvereinbarung der Schweizer Banken

In diese Zeit platzten am 14. April 1977 die im zeitgenössischen Diskurs als «Chiasso-Skandal» bezeichneten Ereignisse rund um die Schweizerische Kreditanstalt (SKA). Im Zentrum des Skandals stand eine SKA-Filiale in Chiasso, die aus Italien stammendes Fluchtgeld entgegennahm. Von dort wurden die Gelder in die – selbst vor dem Mutterkonzern geheim gehaltene – Texon-Holding in Vaduz verschoben und veruntreut. Durch Zinsmanipulationen generierten Mitarbeiter der Chiasso-Filiale dabei einen Verlust in der Höhe von 2,2 Milliarden Franken auf den entgegengenommenen Geldern. Da die Filiale unter Missachtung der üblichen internen Risikovorschriften unverbuchte Garantien für die Treuhandgelder übernommen hatte, erlitt die Kreditanstalt einen ausgewiesenen Verlust von 1,2 Milliarden Franken und verschaffte nicht nur sich, sondern der gesamten Bankenbranche ein zusätzliches Reputationsproblem.72

Der «Chiasso-Skandal» erzeugte eine mediale Beachtung, wie seit der Bankenkrise in den 1930er-Jahre kein anderes für den Finanzplatz Schweiz relevantes Kommunikationsereignis mehr (vgl. Abb. 26). Tatsächlich war dieser nur die Spitze des Eisbergs. Zwischen 1971 und 1976 hatte es bereits 15 ähnliche, aber kaum zur Kenntnis genommene Fälle gegeben.73 Der Bank Weisscredit in Lugano wurde am 1. März 1977 nach einem Verlust von 222 Millionen Schweizer Franken die Bankenlizenz entzogen. Am 9. Mai 1977 folgte mit der Banque Leclerc in Genf bereits der nächste Fall.74

Auf Druck der Schweizerischen Nationalbank sah sich die Schweizerische Bankiervereinigung in der Folge des «Chiasso-Skandals» gezwungen, Regeln für die Einhaltung von Sorgfaltspflichten zu erlassen, mit denen das «Ansehen des schweizerischen Finanzplatzes im In- und Ausland» gewahrt werde sollte. Nach weniger als drei Monaten trat am 1. Juli 1977 die «Vereinbarung über die Standesregeln zur Sorgfaltsplicht der Banken (VSB)» in Kraft.75 Es handelte sich im Wesentlichen um eine bis zum heutigen Tag geltende Übereinkunft hinsichtlich der Sorgfaltspflicht bei der Annahme neuer Gelder und im Umgang mit dem Bankgeheimnis. So wurden den Banken weitreichende Pflichten zur Identifizierung des wirtschaftlich Berechtigten aufgebürdet, und zwar auch dann, wenn er durch eine juristische Person wie beispielsweise eine Domizilgesellschaft handelt, aber nach aussen nicht persönlich in Erscheinung tritt.

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