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Was dürfen Bürgermeister

Herausgeber der Reihe
BÜRGERMEISTER
PRAXIS

Karl-Ludwig Böttcher | Städte- und Gemeindebund Brandenburg

Jörg Bülow | Schleswig-Holsteinischer Gemeindetag

Dr. Jürgen Busse | Bayerischer Gemeindetag

Klaus-Ludwig Haus | Saarländischer Städte- und Gemeindetag

Roger Kehle | Gemeindetag Baden-Württemberg

Dr. Gerd Landsberg | Deutscher Städte- und Gemeindebund

Jürgen Leindecker | Städte- und Gemeindebund Sachsen-Anhalt

Winfried Manns | Gemeinde- und Städtebund Rheinland-Pfalz

Ralf Rusch | Gemeinde- und Städtebund Thüringen

Roland Schäfer | Deutscher- Städte- und Gemeindebund

Karl-Christian Schelzke | Hessischer Städte- und Gemeindebund

Dr. Bernd Jürgen Schneider | Städte- und Gemeindebund NRW

Michael Thomalla | Städte- und Gemeindetag Mecklenburg-Vorpom.

Rainer Timmermann | Niedersächsischer Städte- und Gemeindebund

Jochen von Allwörden | Städteverband Schleswig-Holstein

Mischa Woitscheck | Sächsischer Städte- und Gemeindebund

Was dürfen Bürgermeister

von

Monika Wissmann

Ministerialrätin im Ministerium für Inneres und Kommunales Nordrhein-Westfalen

und

Martin Wissmann, LL.M. (Georgetown University)

Rechtsanwalt
2. Auflage


Kommunal- und Schul-Verlag · Wiesbaden

Inhaltsverzeichnis

Inhaltsübersicht

Vorwort

Abkürzungsverzeichnis

Literaturverzeichnis

Einführung

  1.   Der kommunalrechtliche Handlungsrahmen

  2.   Der dienstrechtliche Handlungsrahmen

  3.   Der strafrechtliche Handlungsrahmen

  4.   Spannungsfeld Geschenke und Einladungen

  5.   Spannungsfeld Reisen

  6.   Spannungsfeld Spenden und Sponsoring

  7.   Spannungsfeld Nebentätigkeiten

  8.   Spannungsfeld Aufsichtsratstätigkeiten

  9.   Spannungsfeld Dienstwagen

10.   Spannungsfeld Wahlkampf

Anhang:

1. Verwaltungsvorschriften in Bund und Ländern

2. Kommunale Ehrenordnungen

3. Kommunale Verwaltungsvorschriften

4. Unzulässige Wahlbeeinflussungen

5. Zulässiges Wahlkampfverhalten

6. Textbausteine zur Ablehnung von Zuwendungen

Stichwortverzeichnis

Vorwort

Dieses Handbuch soll Ihnen als Praktikern eine erste Handreichung zu rechtssicherem Handeln geben. Es greift das Spannungsverhältnis zwischen Amt und Politik, Rat und Verwaltung, Hauptamt und Nebentätigkeiten auf. Im ersten Teil beschreibt es den rechtlichen Handlungsrahmen, im zweiten Teil reflektiert es diesen Handlungsrahmen in praktischen Anwendungsfeldern.

Die Beispielsfälle sind konstruiert. Sie sollen helfen, Bezüge zwischen den Rechtsausführungen und der kommunalen Wirklichkeit herzustellen. Unsere Lösungsvorschläge orientieren sich nicht alleine an der rechtlichen Zulässigkeit, sondern beziehen weitere praxisrelevante Aspekte wie Bürgerfreundlichkeit, Glaubwürdigkeit und die Vielfalt der Rollen ein, in denen Bürgermeister auftreten.

Dieses Handbuch ist kein Ersatz für eine fundierte Rechtsberatung im Einzelfall. Im Gegenteil: Wir greifen Fragen auf, für die es keine einfachen Antworten gibt. Die „richtige” oder „vertretbare” Lösung hängt häufig von den konkreten Umständen des Einzelfalls ab. Die Beispiele und die dazu vorgeschlagenen Lösungen lassen sich nicht notwendigerweise verallgemeinern. Sie sollen die Grenzbereiche zwischen Zulässigem und Unzulässigem verdeutlichen und Sie für mögliche Fallstricke sensibilisieren.

Das Buch soll dazu ermutigen, sich in Zweifelsfällen Rat zu suchen. Niemand erwartet, dass Sie die häufig komplexen Fragestellungen alleine lösen. Gut beraten ist, wer sich guten Rat und gute Ratgeber holt, sei es über das eigene Rechtsamt oder extern. Nicht ohne Grund wächst auch im öffentlichen Bereich das Interesse an „Compliance” im Sinne einer systematischen Organisation und Vorsorge für die Einhaltung von Rechtsvorschriften. Diesbezügliche Regeln müssen – da sie ein allgemeines Regelwerk darstellen – eher konservativ sein; Grenzgänge oder Grauzonen können und müssen im Einzelfall beurteilt werden.

Die anzuwendenden Rechtsgrundlagen und die Rechtsprechung befinden sich in ständiger Fortentwicklung. Die zweite Auflage des Buches berücksichtigt den Stand bis Ende Juni 2011 einschließlich des am 1. 11. 2011 in Kraft getretenen Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetzes. Die Entscheidung des OVG NRW zu den Dortmunder Wahlprüfungsbeschlüssen wurde noch kurz vor Drucklegung eingearbeitet. Rechtsprechung, die mit Datum und Aktenzeichen angegeben ist, ist i. d. R. nach Juris Langtext zitiert.

Unser besonderer Dank gilt an dieser Stelle Herrn Bürgermeister a. D. Klaus Müller, der uns mit seiner langjährigen Erfahrung als Rechtsamtsleiter, Stadtdirektor und Bürgermeister der Stadt Iserlohn beratend zur Seite gestanden hat.

November 2011
Die Autoren

Abkürzungsverzeichnis

a. a. O.

am angegebenen Ort

Abs.

Absatz

AG

Aktiengesellschaft, Amtsgericht

AIG Bbg

Akteneinsichts- und Informationszugangsgesetz, Brandenburg

AktG

Aktiengesetz

Art.

Artikel

BayDG

Bayerisches Disziplinargesetz

BayKomBesV

Verordnung zur Besoldung der kommunalen Wahlbeamten auf Zeit in Bayern

BayNV

Verordnung über die Nebentätigkeit der Beamten, Bayern

BayRKG

Bayerisches Reisekostengesetz

BBesG

Bundesbesoldungsgesetz

BbgKVerf

Kommunalverfassung des Landes Brandenburg

BbgKWahlG

Brandenburgisches Kommunalwahlgesetz

BeamtStG

Beamtenstatusgesetz

BeamtVG

Beamtenversorgungsgesetz

BGH

Bundesgerichtshof

BG LSA

Beamtengesetz Sachsen-Anhalt

BMF

Bundesfinanzministerium

BT-Drs.

Bundestagsdrucksache

BVerfG

Bundesverfassungsgericht

BVerwG

Bundesverwaltungsgericht

bzw.

beziehungsweise

DDP

Deutscher Depeschendienst

DG LSA

Disziplinargesetz für das Land Sachsen-Anhalt

DG RP

Disziplinargesetz, Rheinland-Pfalz

DG Saarland

Disziplinargesetz Saarland

DÖD

Der öffentliche Dienst (Zeitschrift)

DÖV

Die Öffentliche Verwaltung (Zeitschrift)

DPA

Deutsche Presseagentur

DVBl

Deutsches Verwaltungsblatt (Zeitschrift)

EingrVO

Verordnung über die Eingruppierung der kommunalen Wahlbeamten auf Zeit und die Gewährung von Aufwandsentschädigungen durch die Gemeinden und Gemeindeverbände, NRW

EinstVO

Verordnung über die Einstufung der kommunalen Wahlbeamten auf Zeit durch die Gemeinden, Ämter und Landkreise des Landes Brandenburg (Einstufungsverordnung)

Erl.

Erläuterung(en)

EStG

Einkommensteuergesetz

e.V.

eingetragener Verein

f., ff.

folgende, fortfolgende

FG

Finanzgericht

GemHVO NRW

Verordnung über das Haushaltswesen der Gemeinden im Land Nordrhein-Westfalen

GemO BW

Gemeindeordnung für Baden-Württemberg

GemO RP

Gemeindeordnung, Rheinland-Pfalz

GG

Grundgesetz

ggf.

gegebenenfalls

GKG NRW

Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit, NRW

GKWG

Gesetz über die Wahlen in den Gemeinden und Kreisen in Schleswig-Holstein

GLKrWG

Gesetz über die Wahl der Gemeinderäte, der Bürgermeister, der Kreistage und der Landräte, Bayern

GmbH

Gesellschaft mit beschränkter Haftung

GmbHG

GmbH-Gesetz

GO Bay

Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern

GO LSA

Gemeindeordnung für das Land Sachsen-Anhalt

GO NRW

Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen

GO SH

Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein

HBG

Hessisches Beamtengesetz

HDG

Hessisches Disziplinargesetz

HessSpkG

Hessisches Sparkassengesetz

HGO

Hessische Gemeindeordnung

HKomBesV

Verordnung über die besoldungsrechtliche Einstufung der Ämter der hauptamtlichen kommunalen Beamten auf Zeit

Hs.

Halbsatz

IFG NRW

Gesetz über die Freiheit des Zugangs zu Informationen für das Land Nordrhein-Westfalen

IFG-SH

Gesetz über die Freiheit des Zugangs zu Informationen für das Land Schleswig-Holstein

IM

Innenministerium

KfzR NRW

Richtlinien über die Haltung und Benutzung von Dienstkraftfahrzeugen im Lande Nordrhein-Westfalen

KfzR Saarland

Kraftfahrzeugrichtlinien, Saarland

KomBesLVO M-V

Landesverordnung über die Besoldung und Aufwandsentschädigung der hauptamtlichen Wahlbeamten auf Zeit in Mecklenburg-Vorpommern

KomBesVO LSA

Kommunalbesoldungsverordnung, Sachsen-Anhalt

KomBesVO SH

Landesverordnung über die Besoldung der hauptamtlichen Wahlbeamtinnen und Wahlbeamten auf Zeit der Gemeinden, Ämter und Kreise in Schleswig- Holstein

KommJur

Kommunaljurist (Zeitschrift)

KommPWahlen

KommunalPraxisWahlen (Zeitschrift)

KorruptionsbG NRW

Gesetz zur Verbesserung der Korruptionsbekämpfung und zur Errichtung und Führung eines Vergaberegisters in Nordrhein-Westfalen

KSVG

Kommunalselbstverwaltungsgesetz, Saarland

KT

Kurztext

KV M-V

Kommunalverfassung für das Land Mecklenburg- Vorpommern

KWahlG

Gesetz über die Kommunalwahlen im Lande Nordrhein-Westfalen

KWBG

Gesetz über kommunale Wahlbeamte, Bayern

KWG Hessen

Hessisches Kommunalwahlgesetz

LBesG NRW

Landesbesoldungsgesetz Nordrhein-Westfalen

LBG Bbg

Landesbeamtengesetz, Brandenburg

LBG BW

Landesbeamtengesetz, Baden-Württemberg

LBG M-V

Beamtengesetz für das Land Mecklenburg-Vorpommern

LBG NRW

Beamtengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen

LBG RP

Landesbeamtengesetz, Rheinland-Pfalz

LDG Bbg

Landesdisziplinargesetz, Brandenburg

LDG BW

Landesdisziplinargesetz, Baden-Württemberg

LDG M-V

Landesdisziplinargesetz, Mecklenburg-Vorpommern

LDG NRW

Disziplinargesetz für das Land Nordrhein-Westfalen

LDG SH

Landesdisziplinargesetz, Schleswig-Holstein

LG

Landgericht

LKomBesG BW

Gesetz über die Besoldung und Dienstaufwandsentschädigung der Landräte, der hauptamtlichen Bürgermeister und der Beigeordneten (Landes kommunalbesoldungsgesetz) Baden-Württemberg

LKomBesVO RP

Landesverordnung über die Besoldung und Dienstaufwandsentschädigung der hauptamtlichen kommunalen Wahlbeamten auf Zeit, Rheinland-Pfalz

LNTVO

Verordnung der Landesregierung über die Nebentätigkeit der Beamten und Richter, Baden-Württemberg

LRKG BW

Landesreisekostengesetz, Baden-Württemberg

LRKG M-V

Landesreisekostengesetz, Mecklenburg-Vorpommern

LRKG NRW

Landesreisekostengesetz, Nordrhein-Westfalen

LRKG RP

Landesreisekostengesetz, Rheinland-Pfalz

LS

Leitsatz

LT-Drs.

Landtagsdrucksache

MinBl., MBl.

Ministerialblatt

m.w.N.

mit weiteren Nachweisen

MwSt.

Mehrwertsteuer

NBG

Niedersächsisches Beamtengesetz

NDisG

Niedersächsisches Disziplinargesetz

NebVO

Nebentätigkeitsverordnung, Rheinland-Pfalz

NJW

Neue Juristische Wochenschrift (Zeitschrift)

NKBesVO

Niedersächsische Kommunalbesoldungsverordnung

NKomVG

Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz

NKWG

Niedersächsisches Kommunalwahlgesetz

NLVO M-V

Landesverordnung über die Nebentätigkeit der Beamtinnen und Beamten, Mecklenburg-Vorpommern

NNVO

Niedersächsische Nebentätigkeitsverordnung

NSpG

Niedersächsisches Sparkassengesetz

NtV

Verordnung über die Nebentätigkeit der Beamten und Richter im Land Nordrhein-Westfalen

NtVO Saarl.

Nebentätigkeitsverordnung, Saarland

NtVO SH

Nebentätigkeitsverordnung, Schleswig-Holstein

NVO

Verordnung über die Nebentätigkeit der Beamten im Lande Hessen

NVO LSA

Verordnung über die Nebentätigkeit der Beamten im Land Sachsen-Anhalt

NVwZ

Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (Zeitschrift)

NWVBl.

Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter (Zeitschrift)

OVG NRW

Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen

PartG

Parteiengesetz

RAG

Ruhrkohle AG

RdErl.

Runderlass

Rdnr./RN

Randnummer

RVRG

Gesetz über den Regionalverband Ruhr

S.

Seite

Saarländische KomBesVO

Saarländische Kommunalbesoldungsverordnung

SächsBG

Sächsisches Beamtengesetz

SächsDG

Sächsisches Disziplinargesetz

SächsGemO

Gemeindeordnung für den Freistaat Sachsen

SächsKomBesVO

Verordnung der Sächsischen Landesregierung über die Besoldung der kommunalen Wahlbeamten

SächsNTVO

Verordnung der Sächsischen Staatsregierung über die Nebentätigkeit der Beamten und Richter im Freistaat Sachsen

SächsRKG

Sächsisches Reisekostengesetz

SächsSpkG

Gesetz über die öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute im Freistaat Sachsen und die Sachsen-Finanzgruppe

SBG

Saarländisches Beamtengesetz

SMBl. NRW.

Sammlung Ministerialblatt NRW

s. o.

siehe oben

SparkG SH

Sparkassengesetz für das Land Schleswig-Holstein

SpkG-LSA

Sparkassengesetz des Landes Sachsen-Anhalt

SpkG M-V

Sparkassengesetz des Landes Mecklenburg-Vorpommern

SpkG NRW

Sparkassengesetz Nordrhein-Westfalen

SRKG

Saarländisches Reisekostengesetz

SSpG

Saarländisches Sparkassengesetz

StGB

Strafgesetzbuch

ThürBG

Thüringer Beamtengesetz

ThürDG

Thüringer Disziplinargesetz

ThürKO

Thüringer Gemeinde- und Landkreisordnung (Thüringer Kommunalordnung)

ThürKomBesV

Thüringer Verordnung über die Besoldung der hauptamtlichen kommunalen Wahlbeamten auf Zeit

ThürKWBG

Thüringer Gesetz über Kommunale Wahlbeamte

ThürKWG

Thüringer Kommunalwahlgesetz

ThürNVO

Thüringer Verordnung über die Nebentätigkeit der Beamten

ThürRKG

Thüringer Reisekostengesetz

ThürSpKG

Thüringer Sparkassengesetz

u. a.

und andere

u. Ä.

und Ähnliches

usw.

und so weiter

VBlBW

Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg (Zeitschrift)

VG

Verwaltungsgericht

vgl.

vergleiche

VW

Volkswagen

z. B.

zum Beispiel

ZBR

Zeitschrift für Beamtenrecht (Zeitschrift)

zzgl.

zuzüglich

Literaturverzeichnis

Beckmann, Martin/Wittmann, Antje, Das Recht auf Wahrheit bei der Kommunalwahl, NWVBl. 2010 S. 81ff.

Burgi, Martin (Hrsg.), Sponsoring der öffentlichen Hand, Baden-Baden 2010

Engelbrecht, Knut, Grenzen staatlicher und kommunaler Öffentlichkeitsarbeit in Wahlkampfzeiten und darüber hinaus, KommPWahlen 2011 S. 2ff.

Fischer, Strafgesetzbuch, Kommentar, 56. Auflage, 2009

Gärditz, Klaus Ferdinand, Wissenschaftliche Nebentätigkeiten im Beamtenrecht, ZBR 2009 S. 145ff.

Gehrmann, Philipp/Lammers, Lutz, Kommunale Zinsswapgeschäfte und strafrechtliches Risiko, KommJur 2011 S. 41ff.

Glass, Tino, Kommunale Zinsswapgeschäfte vor den Berufungsgerichten – Zinsoptimierung oder Glücksspiele mit „gezinkten Karten”?, 21. 2. 2011, http://www.ewerk.hu-berlin.de/node/3536

Gramke, Jürgen (Hrsg.), Kodex zur Abgrenzung von legaler Kundenpflege und Korruption, Düsseldorf 2010 (kurz: Ampelpapier)

Held, Friedrich Wilhelm/Becker, Ernst/Decker, Heinrich/Kirchhof, Roland/Krämer, Franz/Wansleben, Rudolf, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Band 1: Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, Loseblatt, Stand November 2011

Kalbfell, Carl-Gustav, Politische Korruption auf kommunaler Ebene?, Dissertation, Saarbrücken 2009

Kallerhoff, Dieter, Verstöße gegen Wahlrechtsgrundsätze im Wahlkampf, KommP spezial 2/2009

Kleerbaum, Klaus-Viktor/Palmen, Manfred, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, Kommentar für die kommunale Praxis, 1. Auflage, Münster 2008

Mansdörfer, Marco, Die Vermögensgefährdung als Nachteil im Sinne des Untreuetatbestandes, JuS 2009 S. 114

Mansdörfer, Marco, Amtsuntreue bei kommunaler Verwaltungs- und Wirtschaftstätigkeit, DVBl 2010 S. 479ff.

Meyer, Gert, Untreuehandlungen im Rahmen kommunaler Aufgabenerfüllung, KommJur 2010 S. 81ff.

Oebbecke, Janbernd, Amtliche Äußerungen im Bürgermeisterwahlkampf, NVwZ 2007 S. 30ff.

Ossenbühl, Fritz, Staatshaftungsrecht, 5. Auflage, München 1998

Palandt, Bürgerliches Gesetzbuch, Kommentar, 68. Auflage, München 2009

Rehn, Erich/Cronauge, Ulrich/von Lennep, Hans Gerd/Knirsch, Hanspeter, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, Kommentar, Loseblatt Stand November 2009

Schäfer, Roland/Roreger, Bernd, Kommunale Aufsichtsratsmitglieder: Rechte, Pflichten, Haftung, Strafbarkeit, Bonn 2003

Schneider, Bernd Jürgen (Hrsg.), Handbuch Kommunalpolitik Nordrhein-Westfalen, Stuttgart 2004

Schnelle, Eva Marie/Hopkins, Richard, Ausgewählte Probleme des Nebentätigkeitsrechts, NVwZ 2010 S. 1333ff.

Schürnbrand, Jan, Public Corporate Governance Kodex für öffentliche Unternehmen, ZIP 2010 S. 1105

Schütz/Maiwald, Joachim (Hrsg.) Beamtenrecht des Bundes und der Länder, Gesamtausgabe Kommentar, Loseblatt Stand November 2009

Strobel, Brigitte, Verschwiegenheits- und Auskunftspflicht kommunaler Vertreter im Aufsichtsrat öffentlicher Unternehmen, Dissertation, Baden-Baden 2002

Tadday, Heinz/Rescher, Ronald, Das Beamtenrecht in Nordrhein-Westfalen, Kommentar, Loseblatt, Stand Januar 2010

Wind, Ferdinand/Schimana, Rudolf/Wichmann, Manfred/Langer, Karl-Ulrich, Öffentliches Dienstrecht, 5. Auflage, Stuttgart 2002

Winkelbauer, Wolfgang/Felsinger, Martin/Dannecker, Gerhard, Gemeinnützig oder strafbar?, Stuttgart 2003

Einführung

Vor der Frage „Was darf der Bürgermeister?” steht zunächst die Frage „Was soll der Bürgermeister?” oder vielmehr „Was wird von ihm erwartet?”

Die Bürger erwarten, dass ihr Bürgermeister Repräsentant der Gemeinde ist und Garant dafür, dass ihr Gemeinwesen sich selbstverwaltet entwickeln kann. Er soll Ansprechpartner für lokale Belange sein, jemand, der Leben und Engagement in der Gemeinde fördert. Er soll die Fäden in der Hand halten, in der Vertretung mit einer Vielzahl von Parteien und Gruppierungen arbeiten und zu guten Ergebnissen kommen sowie dafür Sorge tragen, dass mit Steuergeldern sorgsam umgegangen wird.

Er ist Verwaltungschef, Vorstand des „Konzerns Stadt”. Seine Aufgabe ist es, mit immer knapperen Ressourcen das bestmögliche Ergebnis zu erzielen. Häufiger als ihm lieb ist, findet er sich in der Rolle des Krisenmanagers oder gar des Sanierers. Er trägt Verantwortung für eine große Zahl von Mitarbeitern, ist Dienstvorgesetzter, Disziplinarvorgesetzter und Personalentwickler. Seine Mitarbeiter erwarten Fairness und Führungsstärke.

Als Entscheidungsträger wird ein Bürgermeister von vielen umworben. Zugleich soll er sicherstellen, dass seine Verwaltung rechtmäßig und „sauber” ist. Alle Bürger wollen zu ihrem Recht kommen; unabhängig von Geldbeutel, gesellschaftlicher Stellung oder Parteizugehörigkeit.

Kein Bürgermeister kommt aus dem „Nichts”. Er ist Parteimitglied, Kandidat einer durchsetzungsstarken Wählergruppe oder hat als unabhängiger Kandidat eine ausreichende Zahl von Anhängern gewonnen.

In dieser Vielfalt an Rollen wird täglich Entscheidungsfreude, Führungsstärke, Fachkompetenz, Integrität und Bürgernähe erwartet. Gerecht werden kann dem nur, wer seine Handlungsmöglichkeiten kennt. Dieses Buch will solche Optionen aufzeigen. Zugleich ist es ein Wegweiser für authentisches Verhalten in den vielfältigen Funktionen des Amtes. Den maßgebenden Handlungsrahmen stellt das Rechtssystem zur Verfügung, das dem Bürgermeister über eine demokratische Wahl eine Machtposition auf Zeit verliehen hat. Diesen rechtlichen Handlungsrahmen reflektiert dieses Buch in typischen Spannungsfeldern des Berufes.

Folgende Hinweise dienen dem besseren Verständnis beim Lesen:

Die nachstehenden Ausführungen sollen Bürgermeisterinnen, Bürgermeister, Oberbürgermeisterinnen oder Oberbürgermeister gleichermaßen ansprechen. Um der besseren Lesbarkeit willen wird in diesem Handbuch durchgängig nur der Titel „Bürgermeister” verwendet. Der Begriff umfasst auch die weiblichen Amtsinhaber. Die kommunalen Vertretungskörperschaften, die in den Gemeindeordnungen als Rat, Gemeinderat, Gemeindevertretung, Stadtrat, Rat der Stadt, Gemeinderat, Stadtvertretung oder Stadtverordnetenversammlung bezeichnet sind, werden unter dem Sammelbegriff „Vertretung” erfasst. Im Rahmen der praktischen Beispiele wird von „Rat” und „Ratsmitgliedern” gesprochen.

Soweit landesrechtliche Vorschriften relevant sind, orientiert sich die Darstellung vorrangig an dem in Nordrhein-Westfalen geltenden Recht. Auf die Rechtslage in anderen Flächenländern wird so weit wie möglich Bezug genommen. Eine umfassende Darstellung aller Landesrechte hätte den Rahmen dieses Buches gesprengt.

1. Der kommunalrechtliche Handlungsrahmen

Die Ausgestaltung der Kommunalverfassungen ist Ländersache. Die kommunalrechtlichen Rahmenbedingungen für Bürgermeister sind daher unterschiedlich. Die nachfolgenden Eckpunkte des Handlungsrahmens finden sich jedoch in allen Gemeindeordnungen.

1.1 Direktwahl

Bürgermeister werden unmittelbar von den Bürgern ihrer Gemeinden gewählt. Glaubwürdigkeit und Bürgernähe sind folglich die zentralen persönlichen Eigenschaften für das Amt des Bürgermeisters.

1.2 Information, Kommunikation und Transparenz

Glaubwürdigkeit und Bürgernähe lassen sich nur über Information und Kommunikation erreichen. Der Transparenzgedanke ist ein Leitprinzip aller Gemeindeordnungen.

Ein zentrales Beispiel sind die Vorschriften zur Unterrichtung der Einwohner. Die Gemeindeordnungen verpflichten den Bürgermeister oder die Vertretung zur Einberufung von Bürger- oder Einwohnerversammlungen zur Erörterung gemeindlicher Angelegenheiten. Manche Gemeinden nutzen neben den pflichtigen Versammlungen auch innovative Veranstaltungsformen zum direkten Dialog mit den Bürgern. So hat die Stadt Nürnberg für das Jahr 2011 eine Serie mobiler Bürgerversammlungen aufgelegt, in denen der Oberbürgermeister sowie Referenten, Stadträte und Vertreter der Stadtverwaltung per Fahrrad Landschaftsräume in Nürnberg erkunden. Interessierte Bürgerinnen und Bürger sind eingeladen teilzunehmen und mit zu diskutieren.

Der Bürgermeister hat im Rahmen der Erledigung der Geschäfte der laufenden Verwaltung die Pflicht, die Gemeindebevölkerung laufend über Verwaltungsvorgänge von allgemeinem Interesse zu unterrichten. Neben den klassischen Informationskanälen (Presseamt, Behördenwegweiser, Sprechstunden, Bürgertelefon) sind weit gefächerte Online-Angebote zum Standard geworden. Sie werden zunehmend interaktiv gestaltet, indem sie in einem vorgegebenen Bereich die Äußerung von Ideen, Anregungen und Kritik ermöglichen (vgl. hierzu http://www.viernheim.de/Beschwerden-Fragen-Hinweise.formularmeinung.0.html; http://www.geseke.de/buergerservice/sp_auto_10.php; http://www.gescher.de/form/index.php?menuid=163&topmenu=163&keepmenu=inactive; http://www.arnsberg.de/informationen/online-buergerservice.php). Weitere Regelungen, die auf Transparenz zielen, sind die Informationsfreiheitsgesetze verschiedener Länder. Deren erste Generation hat ihre Bewährungsprobe hinter sich. Ihre Schlagkraft zeigt sich beispielhaft an einer Entscheidung des OVG Nordrhein-Westfalen, die einem Journalisten einen Informationsanspruch nach § 4 IFG NRW zu einem kommunalen Cross-Border-Leasing-Vertrag zusprach (OVG NRW, Beschluss vom 3. 5. 2010, 13a F 31/09, NWVBl. 2010 S. 479ff.). Dem Anspruch konnte nach Auffassung des Gerichts weder entgegengehalten werden, dass der Antragsteller nicht im Gemeindegebiet wohnte, noch, dass der streitgegenständliche Vertrag eine Vertraulichkeitsklausel enthielt. Das Gericht betrachtete den Antragsteller als Sachwalter der Allgemeinheit, deren gesetzlich geschütztes Interesse an einer Verbesserung der Verwaltungskontrolle im Sinne von Transparenz im konkreten Fall schwerer wiege als der Schutz eventueller Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse. Im Rahmen von Evaluationen und Novellierungen verschiedener Informationsfreiheitsgesetze zeichnet sich inzwischen eine Entwicklung zur Open-Data-Politik ab, die eher von einer Bringschuld der Verwaltung als von einer Holschuld der Bürger ausgeht. Teilweise setzen Kommunen dieses Prinzip bereits im Vorgriff auf gesetzgeberische Entwicklungen um. So gewährt die Landeshauptstadt Düsseldorf in ihrem Internetangebot über eine alphabetisch sortierte „Stichwortliste zum Informationsfreiheitsgesetz” Zugang zu einer Fülle kommunaler Themen (http://www.duesseldorf.de/datenschutz/informationsfreigesetz/stichwort.shtml).

Gegenstand gesetzlicher Informationspflichten kann auch die Amtsausübung oder die Ausübung von Nebenämtern und Nebentätigkeiten des Bürgermeisters sein. So verpflichtet das nordrhein-westfälische Korruptionsbekämpfungsgesetz Bürgermeister einmal jährlich zur Veröffentlichung ihrer Beraterverträge sowie ihrer Mitgliedschaften in Aufsichtsräten, Organen privatrechtlicher Unternehmen, Vereinen und vergleichbaren Gremien (§ 17 KorruptionsbG NRW). Die dafür gezahlten Vergütungen müssen in Nordrhein-Westfalen aufgrund des 2009 erlassenen Transparenzgesetzes zum Teil von den betreffenden Gesellschaften bzw. Anstalten des öffentlichen Rechts offen gelegt werden (GV. NRW. S. 950).

Das Transparenzprinzip sollte angesichts dieses hohen Stellenwertes auch unabhängig von konkret normierten Rechtspflichten ein Leitprinzip der Amtsausübung von Bürgermeistern sein.

1.3 Amt auf Zeit

Alle Bürgermeister sind Wahlbeamte auf Zeit. Dienstherr des Bürgermeisters ist die Gemeinde. Zu ihr steht er in einem beamtenrechtlichen Dienst- und Treueverhältnis, das den dienstrechtlichen Handlungsrahmen bestimmt.

Im Gegensatz zu Lebenszeitbeamten ist ein Wahlbeamter auf Zeit nicht dauerhaft beruflich abgesichert. Eine längerfristige berufliche Karriere als Bürgermeister bedarf des wiederholten Gewinnens von Wählermehrheiten. Dadurch können Abhängigkeiten von unterstützenden Parteien, Gruppen und Personen entstehen. Ein Bürgermeister kann deshalb in Interessenkonflikte und Spannungsfelder geraten, mit denen ein Lebenszeitbeamter nicht konfrontiert ist. Neben der Frage nach dem zulässigen Auftreten im Wahlkampf stellt sich die Frage nach dem Verhalten gegenüber Personen und Institutionen, von denen sich der Bürgermeister eine Unterstützung verspricht, sei es für eine Wiederwahl oder sei es für einen beruflichen Neueinstieg nach Beendigung des Bürgermeisteramtes.

Die Wahlzeiten der Bürgermeister sind in den meisten Gemeindeordnungen von den Wahlzeiten der Vertretungen abgekoppelt. Dies stärkt die unabhängige Stellung des Bürgermeisters als eigenständiges Organ der Gemeinde neben der häufig als „Hauptorgan” bezeichneten Vertretung. Abweichend hiervon gilt das Prinzip der verbundenen Wahl grundsätzlich in Bayern und im Saarland (Art. 41 bis 44 GLKrWG; § 56 Abs. 1 Satz 1 KSVG) sowie für die ehrenamtlichen Bürgermeister in Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein.[1] In Nordrhein-Westfalen ist in dem 2010 geschlossenen Koalitionsvertrag der regierungstragenden Fraktionen die Rückkehr zu verbundenen Wahlen geplant.

1.4 Doppelfunktion als Repräsentant und Verwaltungschef

Der Bürgermeister ist in fast allen Gemeindeordnungen das zweite zentrale Leitungsorgan neben der Vertretung, meist in der Doppelfunktion als Vertreter der Gemeinde nach außen und Verwaltungschef nach innen. Eine Ausnahme bildet Hessen mit dem kollegial organisierten Gemeindevorstand als zweitem Hauptorgan. Jedoch kommt auch dort dem Bürgermeister als Vorsitzendem des Gemeindevorstandes mit der Befugnis zur Abgabe von Erklärungen in dessen Namen sowie der Befugnis zur Geschäftsverteilung und der Leitung der Verwaltung eine zentrale Stellung zu (§§ 70, 71 HGO).

Von Land zu Land unterschiedlich geregelt ist die Verzahnung mit der Vertretung. In den meisten Ländern ist der Bürgermeister Vorsitzender der Vertretung. Anders ist dies in Hessen, Niedersachsen und Schleswig-Holstein sowie für hauptamtlich verwaltete Gemeinden in Mecklenburg-Vorpommern, Brandenburg und Sachsen-Anhalt.[2]

1.5 Bindung an Beschlüsse der Vertretung

Aufgrund seiner Vertretungsbefugnis kann der Bürgermeister rechtswirksame Erklärungen für die Gemeinde abgeben. Er kann rechtliche Verpflichtungen der Gemeinde von großer Tragweite eingehen, die unter Umständen noch lange nach Beendigung seiner Amtszeit nachwirken.

Die Reichweite der Vertretungsbefugnis nach außen ist keineswegs deckungsgleich mit der Handlungsbefugnis des Bürgermeisters. Diese unterliegt Bindungen im Innenverhältnis. Immer ist zu prüfen, ob einer Handlung oder Erklärung des Bürgermeisters ein Beschluss der Vertretung entgegensteht oder ob sie eines vorherigen Beschlusses bedarf.

1.6 Kompetenzverteilung zwischen Vertretung und Bürgermeister

Für die Kompetenzverteilung zwischen Vertretung und Bürgermeister gilt als Grundprinzip die Allzuständigkeit der Vertretung. Ein bestimmter Katalog von Kompetenzen ist den Vertretungen durch die jeweiligen Gemeindeordnungen ausschließlich zugewiesen. Sie können nicht auf ein anderes Gemeindeorgan übertragen werden. Hierzu gehören der Erlass von Satzungen einschließlich der Haushaltssatzung, die Wahlen von Beigeordneten oder die Festlegung allgemeiner Grundsätze, nach denen die Verwaltung geführt werden soll. Kompetenzen, die der Vertretung nicht ausdrücklich gesetzlich vorbehalten sind, können auf den Bürgermeister bzw. in Hessen auf den Gemeindevorstand (§§ 50, 51 HGO) übertragen werden. In Niedersachsen kann der Hauptausschuss die Zuständigkeit für Angelegenheiten, die nicht in die ausschließliche Ratskompetenz fallen, auf den Bürgermeister übertragen (§ 76 Abs. 5 NKomVG).

Eine eigenständige und im Kern unentziehbare Entscheidungskompetenz kommt dem Bürgermeister nach allen Gemeindeordnungen für folgende Bereiche zu:

Organisation der Gemeindeverwaltung und Geschäftsverteilung,

Personalentscheidungen,

Geschäfte der laufenden Verwaltung,

Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung,

Vorbereitung und Ausführung von Beschlüssen der Vertretung oder – in Hessen – von Beschlüssen des Gemeindevorstands,

Widerspruch und Beanstandung gegen Beschlüsse der Vertretung, die das Recht verletzen oder das Wohl der Gemeinde gefährden,

Eilentscheidungen gemeinsam mit einem Mitglied der Vertretung, wenn Zeitverzug zu erheblichen Nachteilen für die Gemeinde führen kann.

Je nach Ausgestaltung der Kommunalverfassung haben die Vertretungen teilweise Zugriff auf diese Kernkompetenzen des Bürgermeisters.

So sind teilweise wichtige Personalentscheidungen wie Ernennungen, Einstellungen und Entlassungen von Gemeindebediensteten der Vertretung zugeordnet oder bedürfen deren Zustimmung (vgl. § 24 Abs. 2 GemO BW; § 29 Abs. 3 Satz 3 ThürKO). In anderen Gemeindeordnungen ist die Möglichkeit vorgesehen, dass die Vertretung sich über eine Hauptsatzungsregelung Personalentscheidungen vorbehält (vgl. § 62 Abs. 3 BbgKVerf; § 73 Abs. 3 GO NRW).

In Nordrhein-Westfalen kann der Rat über ein so genanntes Rückholrecht sogar einen bestimmten Kreis von Geschäften der laufenden Verwaltung an sich ziehen oder sich Einzelfallentscheidungen aus dem Bereich der laufenden Verwaltung vorbehalten (§ 41 Abs. 3 GO NRW). Umgekehrt können Vertretungen und ihre Ausschüsse das Aufgabenspektrum des Bürgermeisters erweitern, indem sie ihm bestimmte Angelegenheiten zuweisen (vgl. z. B. §§ 41 Abs. 2, 62 Abs. 2 Satz 3 GO NRW).

Darüber hinaus können Vertretungen den Bürgermeister zum Handeln verpflichten. So hat der Bürgermeister in Nordrhein-Westfalen Beschlüsse des Rates, der Bezirksvertretungen und der Ausschüsse vorzubereiten und Entscheidungen des Rates sowie Weisungen im Bereich der Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung unter der Kontrolle des Rates und in Verantwortung dem Rat gegenüber durchzuführen. Der Bürgermeister darf nicht untätig bleiben, sondern muss unverzüglich tätig werden, soweit er nicht von seinem Recht auf Beanstandung oder Widerspruch Gebrauch macht (Kleerbaum/Palmen, a. a. O., § 62 VI.2.).

Die Vorbereitungspflicht für Beschlüsse der Vertretung, der Ausschüsse und – in Hessen – des Gemeindevorstands gibt dem Bürgermeister ein nicht zu unterschätzendes Steuerungsmittel an die Hand. Der Bürgermeister kann mithilfe der Festlegung der Tagesordnung und der Formulierung der Beschlussvorlagen Gremienbeschlüsse so gestalten, dass sie rechtskonform und verwaltungspraktisch gut umsetzbar sind. Form, Inhalt und Umfang der Vorbereitung von Beschlüssen stehen im pflichtgemäßen Ermessen des Bürgermeisters. Dieses Ermessen muss so ausgeübt werden, dass die Beschlussvorbereitung umfassend ist und das betreffende Gremium in die Lage versetzt, sachgerecht zu beschließen (Kleerbaum/Palmen, a. a. O., § 62 VI.1.a).

Die Beschlusslage und die Entscheidungskompetenzen der Vertretung sollten jedem Bürgermeister bewusst sein. Sie sind maßgebendes Entscheidungskriterium für rechtmäßiges Handeln. Die Reichweite der Kompetenzen der Vertretung auf der einen und des Bürgermeisters auf der anderen Seite ergeben sich aus der landesspezifischen Rechtslage. Häufig ist die örtliche Ausgestaltung in der Hauptsatzung oder in einer aufgrund der Hauptsatzung erlassenen Zuständigkeitsordnung entscheidend.

1.7 Bindung an Haushaltsplan und Haushaltsrecht

Ein wesentliches Element der Bindung des Bürgermeisters ist die Verbindlichkeit des Haushaltsplanes. Die Budgethoheit liegt durchgängig bei den Vertretungen. Der Bürgermeister hat allerdings das Feststellungsrecht zum Entwurf. Erfordert die tatsächliche Entwicklung während des Haushaltsjahres eine erhebliche Abweichung von den Haushaltsansätzen, muss ein Beschluss der Vertretung über eine Nachtragssatzung herbeigeführt werden. Überplanmäßige und außerplanmäßige Aufwendungen und Auszahlungen sind nur unter engen Voraussetzungen zulässig; teilweise bedürfen sie der vorherigen Zustimmung der Vertretung. Auch kann die Vertretung – in Hessen der Gemeindevorstand – eine Haushaltssperre aussprechen, wenn die Entwicklung es erfordert. Dadurch wird der Handlungsspielraum des Bürgermeisters beschnitten.

Neben der Bindung an den Haushaltsplan unterliegt der Bürgermeister bei allen haushaltswirksamen Maßnahmen den allgemeinen gesetzlichen Haushaltsgrundsätzen. Oberstes Prinzip ist die Sicherung einer stetigen Aufgabenerfüllung unter Beachtung der Wirtschaftlichkeit, Effizienz und Sparsamkeit und der Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts (vgl. für alle § 75 GO NRW). Bei Geldanlagen ist auf ausreichende Sicherheit zu achten; Spekulationsgeschäfte sind demnach unzulässig (vgl. § 90 Abs. 2 Satz 2 GO NRW). Die Bayerische Gemeindeordnung benennt zudem ausdrücklich die Pflicht zur Minimierung von Risiken (Art. 61 Abs. 3 GO Bay). Die Thüringer Kommunalordnung verbietet ausdrücklich den Abschluss von Spekulationsgeschäften, insbesondere Optionsgeschäften mit unbeschränkten Haftungsrisiken und Fremdwährungsgeschäften (§ 53 Abs. 2 Satz 2 und 3 ThürKO).

Dem Wirtschaftlichkeits- und Sparsamkeitsgebot muss nicht nur der gesamte Haushalt, sondern jede einzelne haushaltswirksame Maßnahme entsprechen (Kleerbaum/Palmen, a. a. O., § 75 III.). Ob dieses Gebot eingehalten ist, ist im Einzelfall anhand sachgerechter konkretisierender Maßstäbe und unter Berücksichtigung des grundsätzlich bestehenden kommunalen Beurteilungsspielraums zu prüfen (so OVG Lüneburg zur Prüfung der Angemessenheit einer Vergütung des Vorstands einer kommunalen Anstalt unter Einbeziehung des landesüblichen Gehaltsgefüges, Beschluss vom 30. 4. 2010, 10 ME 186/09, KommJur 2010 S. 473ff.). Grobe Verstöße, die den Vertragsbeteiligten subjektiv zurechenbar sind, können zur Nichtigkeit entsprechender Rechtsgeschäfte wegen Sittenwidrigkeit führen (§ 138 Abs. 1 BGB). Dies hat der BGH beispielsweise für einen Immobilien-Leasingvertrag über ein offensichtlich überdimensioniertes Gemeindezentrum festgestellt (BGH, Urteil vom 25. 1. 2006, VIII ZR 398/03, Rdnr. 31ff.).

Die Frage nach der Einhaltung des haushaltsrechtlichen Handlungsrahmens wird auch durch die in den letzten Jahren verbreitet von Gemeinden abgeschlossenen risikoreichen Finanzgeschäfte aufgeworfen. So gingen zahlreiche Gemeinden zur „Zinsoptimierung” Zinstausch-Verträge mit Großbanken ein, die in der Folge zu Verlusten in Millionenhöhe führten. Bei der Stadt Pforzheim fanden im November 2009 Durchsuchungen durch die Staatsanwaltschaft Mannheim statt, nachdem die Stadt gemeldet hatte, dass riskante Zinstauschgeschäfte Verluste von bis zu 77,5 Millionen Euro verursachen könnten (DPA-Meldung vom 24. 11. 2009). Die Stadt Hagen verlor nach Pressemeldungen durch Zinswetten mehr als 39 Millionen Euro (http://www.derwesten.de/staedte/hagen/Zinswetten-bringen-hagen-Schwarzbuch-Eintrag-id383330.html). Die Chancen von Schadensersatzklagen gegen die betreffenden Banken wegen einer Verletzung der Beratungspflicht sind nach der neueren Rechtsprechung einiger Oberlandesgerichte und des Bundesgerichtshofes zwar gestiegen. Sie hängen jedoch von zahlreichen Umständen des Einzelfalles ab, wie z. B. der Struktur des Finanzproduktes, dem Marktwert zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses, dem Inhalt der Aufklärung durch die Bank und dem beiderseitigen Kenntnisstand, (vgl. BGH, Urteil vom 22. 3. 2011, XI ZR 33/10, sowie zur OLG-Rechtsprechung Glass, a. a. O., m.w.N.). Ob einer Bank eine Aufklärungspflicht über das für einen kommunalen Kunden bestehende Spekulationsverbot zukommt, ist umstritten. Umgekehrt besteht das Risiko, dass eine grobe Missachtung des zu den haushaltsrechtlichen Grundprinzipien zählenden Spekulationsverbotes durch kommunale Führungskräfte der Kommune als Mitverschulden angelastet wird. Kommunale Amtsträger können in diesem Zusammenhang nicht nur wegen ihrer Beteiligung am Abschluss riskanter Geschäfte unter Druck geraten, sondern auch im Nachhinein mit dem Vorwurf unterlassener Schadensbegrenzung oder nicht ausreichender Verfolgung von Schadensersatz- und Regressansprüchen konfrontiert werden (vgl. http://www.derwesten.de/staedte/muelheim/Stadt-Muelheim-geraet-wegen-Zinswetten-Pleite-unter-Druck-id4467178.html).

Fehlt ein Haushaltsplan oder wird er von der Aufsichtsbehörde nicht genehmigt, sind die Handlungsspielräume für haushaltswirksame Maßnahmen durch die gesetzlichen Regelungen zur vorläufigen Haushaltsführung beschränkt. Adressat dieser Vorschriften ist die Gemeinde als Ganzes. Der Bürgermeister kann sich über diese Beschränkungen auch nicht mithilfe eines Beschlusses der Vertretung hinwegsetzen. Vielmehr ist er verpflichtet, einen Beschluss, der die Regelungen über die vorläufige Haushaltsführung missachtet, wegen Rechtswidrigkeit zu beanstanden.

Die Vorschriften über die vorläufige Haushaltsführung gewinnen besondere Bedeutung, wenn Gemeinden aufgrund ihrer desolaten Finanzlage keinen ausgeglichenen Haushalt aufstellen können und nicht in der Lage sind, einen Haushaltsausgleich auf der Grundlage eines Haushaltssicherungsksonzeptes für künftige Haushaltsjahre darzustellen. In solchen Fällen unterliegen Kommunen über lange Zeiträume, teilweise dauerhaft, dem so genannten Nothaushaltsrecht, obwohl dessen ursprünglicher Sinn und Zweck lediglich die Überbrückung kurzfristiger haushaltsloser Zeiten war. In einer solchen schweren Haushaltsnotlage haben sowohl die Vertretung als auch der Bürgermeister die gesetzliche Pflicht, alle notwendigen Maßnahmen – sowohl auf der Ertrags- als auch auf der Aufwandsseite – zu ergreifen, um den gesetzlich vorgegebenen Haushaltsausgleich zum nächstmöglichen Zeitpunkt zu erreichen (BVerwG, Urteil vom 27. 10. 2010, 8 C 43.09, Rdnr. 24). So kann beispielsweise ein Beschluss zur Senkung der Hebesätze für die Grund- und die Gewerbesteuer in einer anhaltenden Haushaltsnotlage rechtswidrig sein und seine Beanstandung durch die Kommunalaufsicht oder auch durch den Bürgermeister geboten sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. 10. 2010, a. a. O., Rdnr. 30).

Strengen gesetzlichen Beschränkungen unterliegen Kreditaufnahmen, kreditähnliche Rechtsgeschäfte, die Bestellung von Sicherheiten, die Übernahme von Bürgschaften und Verpflichtungen aus Gewährverträgen gegenüber Dritten sowie wirtschaftlich vergleichbare Rechtsgeschäfte (vgl. für alle §§ 86, 87 GO NRW).

Ein schuldhafter Verstoß des Bürgermeisters gegen haushaltsrechtliche Vorschriften kann einen Regressanspruch der Gemeinde begründen. Dies hat der BGH in einem Fall festgestellt, in dem ein Ortsbürgermeister in einem Zwangsversteigerungstermin entgegen den haushaltsrechtlichen Vorschriften eine Bürgschaft zugunsten eines Bieters abgab (BGH, 16. 3. 2000, III ZR 179/99).

Außerdem drohen bei schuldhaften Verstößen gegen das Haushaltsrecht oder bei einer Tolerierung haushaltsrechtswidriger Vorgehensweisen der Kämmerei Disziplinarmaßnahmen. So hat beispielsweise das VG Meiningen einem ehemaligen Bürgermeister im Rahmen einer Disziplinarklage das Ruhegehalt gekürzt, weil er neben anderen pflichtwidrigen Handlungen während seiner Amtszeit Kredite ohne haushaltsrechtliche Grundlage aufnahm und die Überschreitung des Kassenkreditrahmens durch die Kämmerin zuließ bzw. nicht ausreichend überwachte (VG Meiningen, 9. 6. 2008, 6 D 60012/02.Me, Rdnr. 71–74).

1.8 Informationspflichten gegenüber der Vertretung

Nach allen Gemeindeordnungen obliegen dem Bürgermeister Informationspflichten gegenüber der Vertretung. Kombiniert mit dem Öffentlichkeitsprinzip für die Sitzungen der Vertretung trägt dies zugleich der Information der Bürger Rechnung.

Fraktionen oder einzelne Mitglieder der Vertretungen können ihren Anspruch auf angemessene Unterrichtung gegenüber dem Bürgermeister gerichtlich durchsetzen (OVG Koblenz, Urteil vom 1. 6. 2010, 2 A 11318/09, KommJur 2011 S. 54ff.). Art und Weise sowie Umfang einer angemessenen Unterrichtung richten sich nach der Art der in der Vertretung zu treffenden Entscheidung. Eine mündliche Unterrichtung ist nicht in jedem Fall ausreichend. Bei komplexen Entscheidungsgegenständen wie Bauleitplanungen, Haushaltsbeschlüssen oder bedeutenden Vergabeentscheidungen sind schriftliche Informationen erforderlich. Sie müssen vollständig und so rechtzeitig vorliegen, dass eine ausreichende Willensbildung in der Vertretung erfolgen kann.

Bei der Weitergabe von Informationen an Mandatsträger oder Fraktionen ist der Gleichheitsgrundsatz zu beachten, wonach jeder Mandatsträger sein Mandat grundsätzlich in gleicher Weise ausüben kann und keine unsachgemäßen Benachteiligungen erfahren darf. Unzulässig ist es daher, wenn ein Bürgermeister Fraktionsvertreter zu interfraktionellen Runden einlädt, dabei jedoch eine Fraktion gezielt außen vor lässt (Hessischer VGH, 29. 3. 2000, 8 TZ 815/00, Rdnr. 26–29).

Die Unterrichtungspflicht erstreckt sich nur auf Themen im Aufgabenbereich der Vertretung und Informationen, die dem Bürgermeister vorliegen oder mit zumutbarem Aufwand beschafft werden können. Und sie findet ihre Grenzen in grundrechtlich geschützten Positionen Dritter, insbesondere im Datenschutz (OVG Münster, 12. 4. 2010, 15 A 69/09, KommJur 2010 S. 332, 333). Für die richtige Zuordnung und Verwendung einmal gegebener Informationen sind anschließend die Mitglieder der Vertretung selbst verantwortlich (OVG Koblenz, a. a. O., S. 56).

Die Missachtung von Informationsrechten oder Entscheidungskompetenzen der Vertretung kann zu Auseinandersetzungen von großer Tragweite führen. Sie behindert nicht nur die vertrauensvolle und konstruktive Zusammenarbeit der Gemeindeorgane, sondern schlägt schnell auf den Bürgermeister zurück und stellt seine Amtsführung in Frage.

So leitete der Rat der Stadt Nideggen im Jahr 2006 ein Abwahlverfahren gegen den Bürgermeister ein. Die erforderliche Zweidrittelmehrheit im Rat kam zustande, weil selbst die eigene Mehrheitsfraktion des Bürgermeisters „ein gestörtes Vertrauensverhältnis” feststellte. Als Grund nannte sie unter anderem, dass der Bürgermeister ohne Wissen des Rates und der Kommunalaufsicht versucht habe, für die Stadt einen Millionenkredit zur Umschuldung aufzunehmen. Im Ergebnis kam es nicht zur Abwahl. Die Bürger entschieden mit knapper Mehrheit für den Bürgermeister. Der Wahlkampf um die Abwahl führte jedoch zu einer öffentlichen Auseinandersetzung über Einzelheiten der Zusammenarbeit zwischen Rat und Bürgermeister, die in der öffentlichen Wahrnehmung alle Beteiligten als Verlierer erscheinen ließ.[3]

Im Jahr 2007 kam es zur Abwahl der Meckenheimer Bürgermeisterin. Die Einleitung des Abwahlverfahrens war von Mitgliedern aller fünf Ratsfraktionen beantragt worden, die der Bürgermeisterin eine „Politik der Alleingänge” vorwarfen. Vorausgegangen war unter anderem ein Antrag der Bürgermeisterin an die Kommunalaufsicht, den Rat aufzulösen.[4]

1.9 Kontrollbefugnisse des Bürgermeisters gegenüber der Vertretung

Jedem Bürgermeister stehen Kontrollbefugnisse gegenüber der Vertretung zu, die sich im Falle rechtswidrigen Verhaltens der Vertretung zu Kontrollpflichten verdichten.

In allen Gemeindeordnungen hat der Bürgermeister die Pflicht, Beschlüssen der Vertretung, die er für rechtswidrig hält, zu widersprechen bzw. sie zu beanstanden. Falls die Vertretung bei ihrem rechtswidrigen Beschluss bleibt, gilt meistens eine Pflicht zur Einschaltung der Aufsichtsbehörde (so § 54 Abs. 2 GO NRW, anders in Hessen und Schleswig-Holstein).

Manche Gemeindeordnungen gestehen dem Bürgermeister daneben ein Widerspruchsrecht gegen Beschlüsse der Vertretung zu, die er für nachteilig hält.[5] Dieses Widerspruchsrecht ist nach pflichtgemäßem Ermessen auszuüben.

Diese Vorschriften belegen, dass der Bürgermeister wie jeder Beamte an Recht und Gesetz gebunden ist. Die strikte Beachtung der Gesetze ist wesentlicher Bestandteil seiner beamtenrechtlichen Kernpflicht (OVG Sachsen-Anhalt, 9. 12. 1998, A 4 S 1/98, Rdnr. 44, 48).

Allerdings ist der Bürgermeister in seinen Entscheidungen nicht völlig eigenständig, sondern an Beschlüsse der Vertretung gebunden. Verstößt ein Beschluss der Vertretung gegen geltendes Recht, kann der Bürgermeister sich von dieser rechtswidrigen Beschlusslage nur in dem durch die Gemeindeordnung vorgegebenen Verfahren lösen. Widerspruch bzw. Beanstandung haben hier dieselbe Funktion wie die in § 36 Abs. 2 BeamtStG geregelte Remonstration des Beamten gegen rechtswidrige Weisungen des Dienstherrn (Plückhahn in Held u. a., a. a. O., § 54 Erl. 2.3). Eine vorsätzliche oder grob fahrlässige Verletzung der Widerspruchs- oder Beanstandungspflicht begründet gemäß § 48 BeamtStG eine Schadensersatzpflicht des Bürgermeisters gegenüber der Gemeinde.

So kann ein Bürgermeister sich nicht ohne weiteres von seiner Verantwortung für rechtswidriges Handeln unter Hinweis auf einen Beschluss der Vertretung frei zeichnen. Immer ist in diesem Zusammenhang die Frage nach der Erkennbarkeit des Rechtsverstoßes und der daraus folgenden Beanstandungspflicht zu stellen. Der Bürgermeister ist der Garant der rechtsstaatlichen Ordnung der Gemeinde (OVG des Landes Sachsen-Anhalt, Urteil vom 9. 12. 1998, A 4 S 1/98, Rdnr. 48). Die Beanstandungspflicht erstreckt sich auf alle Beschlüsse der Vertretung, die mit der Rechtsordnung nicht zu vereinbaren sind. Zur Rechtsordnung zählen nicht nur Bundes- und Landesgesetze, sondern auch ortsrechtliche Rechtsverordnungen und Satzungen (so Hessischer VGH, 4. 5. 2009, 8 B 304/09, Rdnr. 51ff. bezüglich aktienrechtlicher Vorschriften).

1.10 Pflicht zur Organtreue

Für die Ausübung der wechselseitigen Befugnisse, Pflichten und Kontrollmechanismen von Vertretung und Bürgermeister gilt der Grundsatz der Organtreue. Dieser ungeschriebene Grundsatz prägt alle Kommunalverfassungen. Er verpflichtet die Kommunalverfassungsorgane, sich zueinander so zu verhalten, dass sie ihre kommunalverfassungsrechtlichen Zuständigkeiten verantwortlich und gewissenhaft ausüben können (Kleerbaum/Palmen, a. a. O., § 62 X.).

Der Bürgermeister kann dies von den anderen Gemeindeorganen einfordern und gezielter Obstruktion den Grundsatz der Organtreue entgegenhalten. Die Ausnutzung von Organrechten ist nicht schutzwürdig, wenn sie auf die Behinderung der Arbeitsfähigkeit der Gemeindeorgane gerichtet ist. So hat der Hessische VGH entschieden, dass der Bürgermeister nicht verpflichtet ist, einem Mitglied des Gemeindevorstandes, das die Feststellung der Beschluss(un)fähigkeit beantragt, Zeit für das Verlassen des Sitzungssaales einzuräumen, wenn die Beschlussfähigkeit während der Anwesenheit des Gemeindevorstandsmitgliedes noch besteht (Hessischer VGH, 27. 5. 2010, 8 A 1079/09, Rdnr. 47). In der Amtsführung des Bürgermeisters findet der Grundsatz der Organtreue seinen Ausdruck in einer respektvollen Grundhaltung gegenüber der Vertretung. Sie äußert sich in der Förderung einer zielführenden Arbeit der Vertretung durch entsprechende Vorlagen. Dabei sollte der Bürgermeister den Gestaltungswillen und die Meinungsvielfalt in der Vertretung als einen Spiegel der Meinungsvielfalt der Bürger seiner Gemeinde betrachten und sich damit bei seiner Entscheidungsfindung auseinandersetzen.

1.11 Bürgermeister als Verwaltungschef

In allen Kommunalverfassungen ist der Bürgermeister die Verwaltungsspitze. In Hessen hat er diese Funktion als Leiter des kollegial strukturierten Gemeindevorstands, der „die Verwaltungsbehörde” der Gemeinde ist (§§ 65, 66, 69, 70 HGO).

Maßgebend ist, dass der Bürgermeister den Geschäftsgang der Verwaltung leitet und beaufsichtigt und für einen geregelten Ablauf der Verwaltungsgeschäfte sorgt (für alle § 62 Abs. 1 Satz 2 GO NRW). Damit korrespondiert eine weit reichende Organisations- und Geschäftsverteilungsbefugnis. Bei deren Ausübung hat der Bürgermeister einen Entscheidungsspielraum, der nur durch das Haushaltsrecht sowie eventuelle Geschäftsverteilungsbefugnisse der Vertretung begrenzt wird (Plückhahn in Held u. a., a. a. O., § 62 Erl. 4 bis 10).

Die Bestimmung der Geschäftskreise der Beigeordneten weisen manche Gemeindeordnungen ausschließlich dem Bürgermeister [6] zu. Die Mehrzahl der Gemeindeordnungen verlangt jedoch ein Zusammenwirken zwischen Vertretung und Bürgermeister.[7] Dies birgt ein Konfliktpotenzial. Die nordrhein-westfälische Gemeindeordnung gesteht dabei dem Rat das Letztentscheidungsrecht zu (§ 73 Abs. 1 GO NRW).

Mit der grundsätzlichen Gestaltungskompetenz für die Organisation und Geschäftsverteilung hat der Bürgermeister auch die Verantwortung, die Behörde so zu organisieren, dass sie ihre Aufgaben sachgerecht erfüllen und ihren Pflichten Dritten gegenüber nachkommen kann. Wird diese Pflicht verletzt und führt ein Organisationsmangel zu einer Schädigung Dritter, kann die Gemeinde im Wege der Amtshaftung nach Art. 34 Satz 1 GG schadensersatzpflichtig sein. Es stellt sich dann die Frage nach dem Regress, der bei vorsätzlicher oder grob fahrlässiger Verletzung von Organisationspflichten in Betracht kommt (Ossenbühl, a. a. O., S. 77). Auch kann mangelhafte Überwachung der Verwaltung als disziplinarrelevantes Dienstvergehen eingestuft werden (vgl. VG Meiningen, 9. 6. 2008, 6 D 60012/02.Me, Rdnr. 74). Dies wirft heute auch in Kommunen die Frage nach Compliance-Richtlinien oder Compliance-Beauftragten auf, wie sie in Wirtschaftsunternehmen schon seit längerem gang und gäbe sind.

1.12 Bürgermeister als Führungskraft

In allen Gemeindeordnungen ist der Bürgermeister Dienstvorgesetzter und hat in der Regel weitreichende Personalkompetenzen (z. B. § 73 Abs. 2 und 3 GO NRW). Diese sind im Kern unentziehbar und dürfen nicht etwa durch eine Hauptsatzungsregelung in der Weise beschnitten werden, dass dem Bürgermeister nur noch unbedeutende Entscheidungen verbleiben (vgl. hierzu 2.2.2).

Modernes Personalmanagement erschöpft sich nicht in der pflichtgemäßen Erfüllung der Funktion des Dienstvorgesetzten. Bei knapper werdenden Ressourcen und den durch den demographischen Wandel auf die Verwaltungen zukommenden Herausforderungen gilt es, Mitarbeiter durch aktivierende und motivierende Führung zur bestmöglichen Leistung zu befähigen.

Bei der Ausübung der Personalkompetenzen ist die Bindung an Tarif- und Beamtenrecht zu beachten. Kommunen haben keine eigenständige Rechtsetzungsbefugnis im materiellen Beamtenrecht. Nicht alles, was unter Personalentwicklungsgesichtspunkten als sinnvoll erachtet wird, ist erlaubt.

Die Praxis tendiert zum Teil dazu, der Rechtsentwicklung vorauszueilen. So machte die Stadt Langenfeld im Jahr 2008 Schlagzeilen mit der Gewährung von sechs Tagen Sonderurlaub für alle Beschäftigten als Belohnung für das Erreichen der Schuldenfreiheit. Eine zuvor geplante Sonderzahlung in Höhe von 2.008 Euro an jeden Mitarbeiter war am Dienstrecht und einer Intervention der Kommunalaufsicht gescheitert. Auch die Gewährung des Sonderurlaubs bewegte sich in einer rechtlichen Grauzone und wurde von Seiten des Bundes der Steuerzahler heftig kritisiert (DPA-Meldung vom 30. 6. 2008, RP online 24. 6. 2008, RP 25. 6. 2008). Letztlich empfiehlt sich in solchen Grenzfällen die vorherige Abstimmung mit der Aufsichtsbehörde.

In seiner Funktion als Disziplinarvorgesetzter der Gemeindebeamten ist der Bürgermeister in ein striktes Regelsystem mit besonderen Rechtspflichten eingebunden. Bei Anhaltspunkten für den Verdacht eines Dienstvergehens hat er zwingend Disziplinarverfahren einzuleiten. Hier fehlt dem Bürgermeister jeder Entscheidungsspielraum, er darf nicht nach Opportunitätsgesichtspunkten entscheiden. Die Einleitung des Disziplinarverfahrens ist Dienstpflicht.

1.13 Staatliche Aufsicht

Die Gemeinden unterliegen der Aufsicht durch staatliche Behörden. Im eigenen Wirkungskreis (Selbstverwaltung) ist sie beschränkt auf eine Rechtsaufsicht zur Sicherstellung der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (z. B. § 119 Abs. 1 GO NRW).

Der Kommunalaufsicht steht ein in den Ländern weitgehend ähnlich gestalteter Katalog an Maßnahmen zur Verfügung. Zu diesen Maßnahmen gehören die Unterrichtung, Beanstandung, Aufhebung, Anordnung, Ersatzvornahme, Bestellung eines Beauftragten sowie die Auflösung der Vertretung. Adressat dieser Aufsichtsmaßnahmen ist die Gemeinde als Rechtssubjekt. Der Bürgermeister ist indirekt betroffen, weil seine Handlungen als Organ der Gemeinde, der Rechtmäßigkeitskontrolle durch die Aufsicht unterliegen.

Bei gravierendem Versagen des Bürgermeisters kann die Kommunalaufsicht einen Beauftragten mit der Wahrnehmung der Aufgaben des Bürgermeisters betrauen. Dies setzt voraus, dass die Gemeinde oder der Bürgermeister als Gemeindeorgan ihrer gesetzlichen Aufgabe nicht gerecht werden und die sonstigen Befugnisse der Aufsicht nicht ausreichen, um diesen rechtswidrigen Zustand zu beheben (so z. B. § 124 GO NRW).

In Baden-Württemberg und Sachsen gibt das Kommunalverfassungsrecht der oberen Rechtsaufsichtsbehörde die Möglichkeit, beim Verwaltungsgericht die vorzeitige Beendigung der Amtszeit des Bürgermeisters zu beantragen.

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