Logo weiterlesen.de
Standards staatlicher Doppik

Geleitwort

Das Thema „Öffentliche Rechnungslegung” hat nicht nur in Deutschland, sondern auch im übrigen Europa lange Zeit ein Schattendasein geführt. Erst im Zuge der jüngsten Staatsschuldenkrise ist das Interesse an der Rechnungslegung für den öffentlichen Sektor wieder merklich gestiegen. Denn diese Krise ist nicht nur das Ergebnis mangelnder Haushaltsdisziplin, sondern auch die Folge fehlender Transparenz in Bezug auf das Vermögen und die Gesamtverschuldung eines Staates. Deshalb wird der Ruf nach einer vergleichbaren öffentlichen Rechnungslegung auf nationaler und internationaler Ebene zu Recht lauter.

Auf internationaler Ebene tragen die International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) zu einer weltweiten Verbesserung und Vergleichbarkeit der öffentlichen Finanzberichterstattung bei. Auf EU-Ebene wird ebenfalls eine Vereinheitlichung der öffentlichen Rechnungslegung auf Basis der Doppik diskutiert, um mehr Transparenz hinsichtlich der finanziellen Situation der öffentlichen Staatshaushalte zu schaffen und eine ordnungsgemäß funktionierende haushaltspolitische Überwachung zu gewährleisten. Aktuell wird in Brüssel erwogen, die IPSAS als Rahmenkonzept für die Entwicklung eigenständiger europäischer Rechnungslegungsstandards für den öffentlichen Sektor (European Public Sector Accounting Standards, EPSAS) zugrunde zu legen.

Auch auf nationaler Ebene findet gegenwärtig ein Paradigmenwechsel statt. So eröffnet das Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) für die Rechnungslegung des Bundes und der Länder erst seit wenigen Jahren ein Wahlrecht zwischen der Kameralistik und den sogenannten Standards staatlicher Doppik. Referenzmodell für die Standards staatlicher Doppik sind die handelsrechtlichen Bilanzierungs- und Bewertungsvorschriften. Die mit den Standards staatlicher Doppik vollzogene Hinwendung zur kaufmännischen Rechnungslegung ist uneingeschränkt zu begrüßen, denn sie führt grundsätzlich zu einer vollständigen Darstellung und sachgerechten Bewertung der Vermögensgegenstände und Schulden.

Vor diesem Hintergrund greift das vorliegende Werk eine hochaktuelle und zugleich komplexe Thematik auf. Dabei verstehen es die Autoren, die Einführung der Standards staatlicher Doppik nicht nur theoretisch umfassend, sondern durch zahlreiche Beispiele aus der Verwaltung auch praxisorientiert und anschaulich darzulegen. In diesem Kontext werden nicht nur die Ziele und Grundprinzipien der doppischen Rechnungslegung im öffentlichen Sektor verdeutlicht, sondern auch die buchhalterische Erfassung sowie die Bilanzierungs- und Bewertungsvorschriften für die einzelnen Aktiva und Passiva nach Maßgabe der Standards staatlicher Doppik erläutert. In diesem Sinne geben die Autoren insbesondere für die Verwaltungspraxis, aber auch für die politischen Entscheidungsträger wertvolle Hilfestellungen und tragen hierdurch zur Fortentwicklung der öffentlichen Rechnungslegung in Deutschland bei. Allen Interessenten sei daher die Lektüre des vorliegenden Werkes empfohlen, dem ich persönlich eine weite Verbreitung wünsche.

WP StB Dr. Marian Ellerich

Geschäftsführender Partner der PKF Fasselt Schlage Partnerschaft WPG StBG, Duisburg,

Vorsitzender des Fachausschusses für öffentliche Unternehmen und Verwaltungen (ÖFA) des Instituts der Wirtschaftsprüfer in Deutschland e. V. (IDW)

Vorwort der Verfasser

Dieses Buch richtet sich in erster Linie an Praktikerinnen und Praktiker in Verwaltungen, die sich einen Überblick über das doppische (kaufmännische) Haushaltswesen verschaffen wollen. Es erläutert die Ziele der Reform sowie die Prinzipien, die der staatlichen Doppik zugrunde liegen. Die doppelte Buchführung wird systematisch beschrieben und mit Beispielen aus der Verwaltung erklärt.

Dabei betrachtet das Buch die staatliche Doppik bewusst aus sehr unterschiedlichen Blickwinkeln: Ziele und Inhalte der Reform werden auf der Basis von Erfahrungen der letzten Jahre eingeordnet und bewertet – auch, um zu einer fruchtbaren Diskussion und damit ggf. zu Widerspruch einzuladen. Die Grundprinzipien der Doppik werden im Sinne eines klassischen Lehrbuchs erklärt, weil sich ohne ein vollständiges Verständnis für den Buchungssatz „Soll an Haben” keine strategische Diskussion über die Doppik führen lässt. Die Standards staatlicher Doppik als spezifische Ausprägung des Regelwerks für die öffentliche Hand werden fachlich erläutert und eingeordnet. Dabei werden auch Verbesserungsbedarfe aufgezeigt und Entwicklungsrichtungen vorgeschlagen.

Das Buch will auf diese Weise Führungskräfte sowie Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in der Verwaltung, aber auch Beteiligte aus Beratung oder Prüfung in die Lage versetzen, die Auswirkungen des anstehenden Umstellungsprozesses zu erkennen und für Verwaltungen zu gestalten.

Vielleicht kann es auch Mitgliedern von Parlamenten bei ihren Entscheidungen für die Doppik oder mit der Doppik helfen.

Hamburg, im Juni 2013
Philipp Häfner1
Rolf Wissing
Dr. Eike Quast

1Dieses Werk gibt die persönliche Auffassung der Verfasser wieder.

1   Doppik: „Betriebssystem” für moderne Verwaltungssteuerung

Die Doppik schafft Transparenz über die wirtschaftliche Lage. Transparenz ist eine notwendige Voraussetzung für bessere Steuerung, aber keine hinreichende. Sie allein führt nicht zwangsläufig zu besseren Steuerungsentscheidungen.

Die Vorteile der Doppik werden häufig in der Berücksichtigung von Abschreibungen oder Pensionsrückstellungen durch das System von Aufwand und Ertrag gesehen. Dies ist als Hauptbegründung für einen Umstieg jedoch nicht ausreichend.

Vor allem drei Gründe sprechen für die Doppik:

  • Vorteilhaft ist die Mehrdimensionalität des sie tragenden Drei-Komponenten-Konzepts: Neben Aufwand und Ertrag werden das Vermögen und die Zahlungsströme in einem integrierten System abgebildet.

  • Nur die Doppik bietet eine Lösung für die zunehmend bedeutsamer werdende Steuerung der Konzernstrukturen der Aktivitäten der öffentlichen Hand.

  • Die Doppik liefert die Basis für verbessertes operatives Verwaltungsmanagement: Moderne IT und betriebswirtschaftliche Instrumente wie Liquiditätsmanagement, Kostenrechnung, Forderungsmanagement oder Zahlungsverkehrsabwicklung setzen einfacher auf (IT-)Systemen auf, die mit dem kaufmännischen Standard „Soll an Haben” kompatibel sind.

1.1   Was die Doppik nicht kann …

Die Umstellung von einem kameralen auf ein doppisches Haushaltswesen kostet Geld, Personalressourcen und Zeit. Eine Gebietskörperschaft wird dafür einige Jahre benötigen und in dieser Zeit große Kraftanstrengungen unternehmen müssen. Ein solcher Veränderungsprozess wird erfolgreicher, wenn über die Ziele, die mit dem Weg verbundenen Kosten und den realistischerweise zu erwartenden Nutzen Klarheit herrscht. Wird im Interesse der Akzeptanzsteigerung Unrealistisches versprochen, so schadet dies mittelfristig der Reform.

Tipp

Der Begriff „Doppik” ist ein Kunstwort, das sich im öffentlichen Sektor gebildet hat. In der Betriebswirtschaft ist es unbekannt. Als mögliche Herleitung wird angeführt, es könnte die Abkürzung für „doppelte Buchführung in Konten” heißen. Möglicherweise hat es sich in Verwaltungen aber auch eher irrtümlich etabliert, weil es dem Begriff „Kameralistik” verwandt erscheint.

Vor diesem Hintergrund sind folgende Begründungen für einen Umstieg auf die Doppik nicht hilfreich.

„Doppik führt zu besserer Steuerung”

Angeführt wird häufiger, dass durch die mit der Doppik erreichte Transparenz (insbesondere bezüglich Abschreibungen oder Pensionslasten) eine bessere Steuerung der Aufgabenwahrnehmung entstehe. Hierbei gilt es zunächst anzumerken, dass „bessere Steuerung” üblicherweise dem Vorverständnis unterliegt, dass eine nachhaltige Finanzwirtschaft Ziel einer besseren Steuerung sein sollte.

Es kann als beständig wiederkehrende Reformfalle angesehen werden, einen direkten Zusammenhang zwischen mehr Transparenz und besseren Steuerungsentscheidungen zu unterstellen. Damit sind Teile des Neuen Steuerungsmodells (NSM), Leistungsvergleiche, Benchmarkingprojekte, Kosten- und Leistungsrechnungsprojekte und auch manche Doppikeinführung bereits partiell gescheitert. Transparenz ist eine notwendige Voraussetzung für gute Steuerung, aber keine hinreichende. Sofern die Akteure keinen Anreiz für eine Verbesserung der Steuerung bzw. kein rationales Interesse daran haben, wird Transparenz aller Erfahrung nach wirkungslos bleiben. Erst wenn Anreize, Interessen oder Motive hinzutreten, ist ein Anstoß gegeben, auf Basis von Transparenz anders oder besser zu steuern.1

„Durch die Doppik müssen erstmals Abschreibungen verdient werden”

Dieses als für die Doppik förderlich gemeinte und häufig angeführte Argument muss als teilweise falsch oder zumindest irreführend zurückgewiesen werden. Abschreibungen werden im Kernstück der Doppik, der Ergebnis- bzw. Erfolgsrechnung, zwar tatsächlich erfasst. Richtig ist auch, dass sie in der Kameralistik nicht berücksichtigt werden. Dafür bezieht der kamerale Haushalt allerdings die Tilgung ein, die dagegen in der doppischen Ergebnisrechnung fehlt. Wäre im öffentlichen Haushalt angemessen getilgt, d. h. fristenkongruent finanziert worden, hätten Abschreibungen und Tilgung beide dieselbe zutreffende wirtschaftliche Belastung eines Haushaltsjahres (jedenfalls auf Ebene des Gesamthaushalts und hinsichtlich des Haushaltsausgleichs) ergeben. Insofern ist das kamerale Haushaltswesen nur eingeschränkt dafür verantwortlich zu machen, dass die hinter den Abschreibungen stehenden Zukunftslasten übersehen wurden. Dass eine alljährliche Netto-Kreditaufnahme bedeutet, dass nicht getilgt wird, und dass sich auf diese Weise Schulden anhäufen, während sich das Vermögen naturgemäß verbraucht, hätte auch ohne Abschreibungen aus den Haushalten erkannt werden können.2

Die Doppik schafft mit den Abschreibungen bezogen auf jeden einzelnen Vermögensgegenstand Klarheit über den Ressourcenverbrauch. Dies ist ein wichtiger Fortschritt, als primäre Begründung für einen Wechsel zur Doppik jedoch ebenfalls nicht hinreichend.

„Durch die Doppik müssen erstmals Pensionsrückstellungen verdient werden”

Dieses Argument trifft zu, lenkt aber vom eigentlichen Problem ab. Verdient werden müssen die nach Einführung der Doppik entstehenden Pensionsansprüche von Beamtinnen und Beamten, indem Rückstellungen für die späteren Ansprüche gebildet werden. Da dies im laufenden Buchungsbetrieb einer doppisch wirtschaftenden Gebietskörperschaft geschehen muss, werden bei ausgeglichenem Haushalt (Zahlungs-)Mittel gebunden, die die Erfüllung der Pensionsansprüche absichern. Dies ist ein Fortschritt gegenüber der Kameralistik.

Drängend ist aber nicht das Problem der gegenwärtig jährlich auflaufenden Pensionsansprüche, sondern der seit den 1970er-Jahren – beispielsweise durch mehr Lehrer oder Polizisten – bereits entstandene und bald akute „Pensionsberg”. In der Vergangenheit ist hierfür in der Kameralistik keine nennenswerte finanzielle Vorsorge getroffen worden. Allerdings ändert sich dies bezüglich der „Altverpflichtungen” auch mit der Doppik nicht: Die vor dem Umstieg (vor der Eröffnungsbilanz) aufgelaufenen Pensionsansprüche werden im doppischen System nicht mehr „verdient”. Vielmehr werden die Altverpflichtungen nur rein buchhalterisch festgestellt. Die bereits verursachten Pensionsansprüche sind also in der Kameralistik noch nicht verdient worden und müssen auch beim Umstieg auf die Doppik nicht mehr verdient werden.3 Dies weist darauf hin, dass deren Finanzierung selbst nach Einführung eines neuen Haushaltswesens gesondert zu planen und zu steuern ist. Die Doppik berücksichtigt neu entstehende Verpflichtungen und schafft über alle Verpflichtungen einen systematischen Überblick – nicht mehr und nicht weniger.

„Doppischer Aufwand und Ertrag sind der kameralen Einnahme- und Ausgabebetrachtung überlegen”

Aufwand und Ertrag sind nicht besser als Einnahmen und Ausgaben, nur anders. Mit keinem dieser Begriffspaare lässt sich ein Ministerium, eine Behörde oder ein Amt erfolgreich steuern. Beide betrachten nur einen bestimmten Bereich; und wer nur einen Ausschnitt der Wirklichkeit erfasst, steuert vermutlich falsch.

Wer allein den kameralen Ansatz sieht, vergisst die oben angesprochenen laufend entstehenden Pensionslasten. Wer allein den kameralen Erlös aus der Veräußerung von „Tafelsilber” sieht, vergisst, dass auch Vermögen mit künftigen Ertragspotenzialen abgegangen ist. Der kamerale Blickwinkel reicht insoweit nicht, um sinnvoll zu steuern.

Der Ausschnitt Aufwand und Ertrag reicht jedoch gleichfalls nicht aus. Wer nur doppisch steuert, gibt einem verselbstständigten Betrieb mit doppischem Rechnungswesen einen Verlustausgleich, obwohl der Betrieb nach dem Kontostand vielleicht im Geld schwimmt. Auch kann sich in der Doppik ein hoher Jahresüberschuss ergeben – beispielsweise weil die Werterholung vormals abgeschriebener Anteile an einer Landesbank in einem Haushaltsjahr zu Erträgen geführt hat –, die Kasse aber trotzdem leer sein und Pensionszahlungen den Haushalt überfordern.

In der Wirtschaft gibt es die Insolvenzgründe Überschuldung und (drohende) Zahlungsunfähigkeit.4 In der Wirtschaft – so könnte man formulieren – kann man demnach sowohl kameral als auch doppisch pleitegehen.

Wer mit einem Ausschnitt steuert, steuert falsch. Der doppische Ansatz ist nicht zwangsläufig besser als der kamerale. Vielmehr heißt richtig zu steuern, mehrdimensional zu steuern:

  • Ähnlich der Kameralistik müssen Einzahlungen und Auszahlungen und

  • doppisch der laufende Aufwand und Ertrag gesteuert werden sowie

  • die Bilanz mit dem Vermögen und den Schulden im Blick behalten werden.

Insofern ist eine Verkürzung des Ziels einer Doppikeinführung auf den Wechsel der Betrachtung von Einzahlungen und Auszahlungen zu Aufwand und Ertrag weder zutreffend noch als Vorstellung hilfreich. Die Notwendigkeit einer Erweiterung würde übersehen.

Nur mit einem breiteren Fokus lassen sich die Steuerungsfragen einer Gebietskörperschaft überblicken: Rückstellungen in der Bilanz benötigt man als Steuerungsdimension, um künftig Pensionslasten von Anfang an mit ins Kalkül zu ziehen. Aufwand und Ertrag werden gebraucht, damit Vermögensveräußerungen nicht mehr Haushaltslöcher stopfen. Aufwand und Ertrag sowie die Bilanz können im Zusammenspiel zeigen, dass unterlassene Instandhaltung Werte vernichtet. Zahlungsströme müssen weiterhin kontrolliert werden, um Pensionszahlungen leisten zu können und Tilgung und Zinsrisiken im Griff zu behalten.

1.2   Was die Doppik kann …

1.2.1   Mehrdimensionalität im Ressourcenverbrauchskonzept der Doppikreform

Die erforderliche mehrdimensionale Steuerung, die Ressourcenverbrauch (Aufwand und Ertrag in der doppischen Erfolgsrechnung), Zahlungsströme (Einzahlungen und Auszahlungen in der doppischen Finanzrechnung) sowie Vermögen und Schulden (Bilanzaktiva und -passiva) in den Blick nimmt, ist mit dem doppischen Haushalts- und Rechnungswesen integriert möglich. Erfolgsrechnung, Bilanz und Finanzrechnung – diese Mehrdimensionalität steckt in dem Ressourcenverbrauchskonzept, das der Haushaltsreform der staatlichen Doppik zugrunde liegt. Dieses Ressourcenverbrauchskonzept kann durch seine Mehrdimensionalität mehr Komplexität abbilden und ist so eine geeignetere Basis für eine nachhaltige Haushaltswirtschaft. Der doppische Buchungsstil ist also nicht für sich genommen der Kameralistik überlegen, sondern die Mehrdimensionalität der Eindimensionalität. Daher gilt auch: Ein Haushaltsplan, der doppisch eindimensional bliebe und lediglich kamerale Ausgabe durch Aufwand ersetzen würde, wäre kein Fortschritt.

Die Doppik fügt der kameralen Dimension der Zahlungsströme eine besonders wichtige Dimension hinzu: die des Ressourcenverbrauchs und -aufkommens in der Erfolgsrechnung, die Aufwand und Ertrag darstellt. Aufwand und Ertrag übertragen Einzahlungen und Auszahlungen aus dem Jahr, in dem sie anfallen, in jenes, dem sie wirtschaftlich zuzurechnen sind. Dadurch werden vor allem Zukunftsbelastungen – Rückstellungen für Pensionen oder andere künftige Belastungen – frühzeitig berücksichtigt. Da öffentliche Haushalte in der Vergangenheit mit zu wenig Blick auf Zukunftslasten gesteuert wurden, ist die Dimension, die die Doppik mit der Ergebnisrechnung dem Haushaltswesen hinzufügt, besonders wichtig. Kaum weniger bedeutend: die gegenüber der gegenwärtigen Kameralistik ebenfalls neu hinzugefügte Dimension der Vermögensrechnung.5 Sie zeigt, dass Vermögen zu verkaufen zwar eine Einnahme bringt, aber den Haushalt unter dem Strich nicht reicher macht, weil lediglich eine Vermögensumschichtung erfolgt. In der Kameralistik konnte diese Binsenweisheit mangels Gegenrechnung des Vermögensabgangs gegen den Veräußerungserlös übersehen werden.

Neben den drei angesprochenen Komponenten, die das Haushalts- und Rechnungswesen im eigentlichen Sinne betreffen, sei ergänzt: Es wäre für eine angemessene Abbildung der steuerungsrelevanten Komplexität wünschenswert, noch eine vierte Dimension, nämlich die Ergebnis- und Wirkungsdimension, prominent in die Reform zu integrieren. Sie ist eine weitere Säule in einem angemessen komplexen System, um staatliche Haushalte von zwei- oder dreistelligen Milliarden-Euro-Volumina sinnvoll zu steuern.

Zusammengefasst gilt, dass sich allein mit der Doppik im eigentlichen Sinne, also mit Aufwand und Ertrag, nicht besser, sondern höchstens anders steuern lässt als mit kameralen Zahlen. Das Drei-Komponenten-Modell der Reform eröffnet im Haushaltswesen zusätzliche Dimensionen und führt damit zu einer tatsächlichen Verbesserung. Darüber hinaus kann die Reform um die Wirkungsorientierung erweitert werden. Erst durch diese Mehrdimensionalität entsteht eine neue Herangehensweise, die den Namen Reform verdient.

Einzuwenden ist: Mehrdimensionalität hätte man auch durch ein „Aufbohren” des kameralen Haushalts erreichen können – Stichwort „erweiterte Kameralistik”. Man könnte an die Kameralistik die fehlenden Dimensionen angliedern. Insofern belegen die Ausführungen bis hierher, dass die Doppikreform geeignet ist, das staatliche Haushaltswesen zu verbessern, aber nicht unbedingt, dass sie der erweiterten Kameralistik überlegen ist. Doch schon das folgende Argument zeigt, dass die erweiterte Kameralistik letztlich keine Alternative sein kann.

1.2.2   Kernhaushalt und Konzern

Für Hamburg und viele andere Gebietskörperschaften lässt sich feststellen: Es gibt eine wachsende Sphäre von um den Haushalt kreisenden Satelliten aus Betrieben, Anstalten, Sondervermögen, Körperschaften, Gesellschaften und Stiftungen. Gebietskörperschaften entwickeln durch Ausgliederungen Konzernstrukturen.6 Der Kernhaushalt der Freien und Hansestadt Hamburg ist heute kleiner als die Summe der ihn umkreisenden Satelliten der verselbstständigten Tochterorganisationen: Die Konzernmutter „Kernverwaltung” beschäftigt 54.000 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, während in den Tochterorganisationen der Konzernsphäre 58.000 Beschäftigte tätig sind.7

Haushaltssteuerung ist aufgrund dieser Größenverhältnisse stets auch Konzernsteuerung. Das ist sie deshalb, weil häufig große Risiken durch die verselbstständigten Einheiten entstehen. Ein Beispiel hierfür könnten die Landesbanken sein. Für Hamburg lassen sich als typischere Beispiele nennen:

  • Mit der sogenannten HHLA-Milliarde ist ein Privatisierungserlös aus dem Börsengang eines Hafenlogistik-Unternehmens der Stadt ohne Umweg über den Haushalt in die Finanzierung eines anderen Tochterunternehmens gelenkt worden. Der Erlös finanzierte den Hafenausbau der Hamburg Port Authority Anstalt öffentlichen Rechts.

  • Hamburg hat die Schulimmobilien in ein Sondervermögen ausgegliedert. Daneben ist ein Landesbetrieb mit der Bewirtschaftung betraut.

Verschiedene Rechnungswesenstile in der Mutterorganisation und den Tochterorganisationen sind nachteilig für die Steuerung. Da Vorgänge jeweils unterschiedlich behandelt werden, besteht die Gefahr, dass Transparenz verloren geht oder die entstehende Grauzone sogar für gezielte Gestaltungen genutzt wird, um kurzfristig Haushaltsspielräume zu schaffen. So kann Vermögen beispielsweise an ein eigens dafür gegründetes öffentliches Unternehmen verkauft werden, wobei dieses den Kauf durch Kredite finanziert. Im Ergebnis hat der Haushalt eine Einnahme aus der Veräußerung, ohne dass in der Kameralistik – mangels integrierter Vermögensrechnung – deutlich wird, dass dafür etwas hergegeben wurde. Bei der Gesellschaft wiederum ergibt sich eine ausgeglichene Bilanz: Dem Kredit steht das Vermögen gegenüber. Am Ende hat die Transaktion über die Grenze von Kameralistik zur Doppik hinweg quasi beide Seiten reicher gemacht: Dem Haushalt hat sie Deckungsmittel gebracht, der Gesellschaft eine immerhin noch ausgeglichene Bilanz (Bilanzverlängerung).

Beispiel

Ein kameral rechnendes Land gründet eine Eigengesellschaft Gebäudewirtschaft mbH als 100%ige Tochter. Dieser werden Bürogebäude der Verwaltung für 10 Millionen Euro verkauft; zur Finanzierung nimmt die Gesellschaft einen Kredit in gleicher Höhe auf. Im Haushalt der Kernverwaltung wird der Verkaufserlös vereinnahmt. Die Gesellschaft bilanziert das erworbene Vermögen mit 10 Millionen Euro und die Schulden in Höhe von 10 Millionen Euro. Die Bilanz der Gesellschaft ist ausgeglichen, sie weist ein Eigenkapital von 0 Euro aus. Da der Abgang des Vermögens jedoch im kameralen Haushalt nicht erfasst wird, steht das Land nach dem Geschäft durch die Vereinnahmung des Verkaufserlöses um 10 Millionen Euro besser da als zuvor. Das „Innengeschäft” hat das kameral rechnende Land scheinbar um 10 Millionen Euro „reicher” gemacht.

In einem geschlossenen System der doppischen Konzernrechnungslegung ist es nicht mehr möglich, den Kernhaushalt durch solche Transaktionen zu entlasten. Bei dem Land würde durch den Verkauf ein Aktivtausch in der Bilanz stattfinden. Das Anlagevermögen sinkt um den Buchwert der abgehenden Immobilien in Höhe von 10 Millionen Euro, der Finanzmittelbestand steigt um denselben Betrag durch den Verkaufserlös. Das Eigenkapital und der Saldo der Ergebnisrechnung bleiben unverändert. Der Kernhaushalt stünde zutreffenderweise nicht besser da als vor der Transaktion.

Im Konzernabschluss des betreffenden Jahres werden die Vermögenswerte und Schulden der Konzernmutter und der Tochterorganisation in einer Konzernbilanz zusammengefasst. Der Verkaufserlös der Konzernmutter und die Kreditaufnahme der Tochterorganisation gleichen sich auf der Aktivseite und der Passivseite der Konzernbilanz aus. Auch das Gesamtsystem Konzern steht nach dem Geschäft hinsichtlich des Eigenkapitals und des Jahresergebnisses unverändert da. Sichtbar wird, dass die Schulden und das Bankguthaben um jeweils 10 Millionen Euro gestiegen sind.

Gegenwärtig wird den Parlamenten in den Ländern beispielsweise durch einen Beteiligungsbericht Einblick in die Konzernsphäre verschafft. Dies hilft, ohne jedoch der Bedeutung der Konzernsicht vollständig gerecht zu werden. Die Berichte reihen die Ergebnisse und die Geschäftstätigkeit der einzelnen Betriebe aneinander. Die Verdichtung zu einem Konzernergebnis, also zu einem „virtuellen Gesamthaushalt”, der die Gesamtverschuldung und den Gesamtfehlbetrag unter Berücksichtigung der Konzernverflechtungen zeigen würde, leisten sie nicht.

Um zumindest im Jahresabschluss wieder den tatsächlichen wirtschaftlichen Status des „Gesamtkonzerns Gebietskörperschaft” erkennen zu können, ist ein konsolidierter Konzernabschluss notwendig. Liegt er vor, zeigt sich die wirtschaftliche Situation

  • unabhängig vom Grad der Auslagerungen von Aufgaben, Vermögen und Schulden,

  • unabhängig von Veräußerungserlösen, die nur innerhalb des Gesamtkonzerns realisiert wurden.

Auf diese Weise werden beispielsweise durch Ausgliederungen entstandene „Umgruppierungen” im Wege der Konsolidierung wieder transparent: Wenn ein sich nicht selbst durch Einnahmen finanzierender Aufgabenbereich ausgegliedert wird, wird im kameralen Haushalt aus Personalausgaben ein Zuschuss, mithin eine Sachausgabe. Sinkende Personalausgabenquoten sind vielfach nur diesem Effekt geschuldet. Im Konzernabschluss zeigt die Konzernergebnisrechnung hingegen vollständig (grundsätzlich für alle Tochterorganisationen, auf die ein beherrschender Einfluss ausgeübt werden kann) den gesamten Personalaufwand. Die lange Zeitreihe der Entwicklung des Personalaufwands bleibt aussagekräftig – ungeachtet der organisatorischen Maßnahmen im Konzern. Dieser Vorteil wird gerade vor dem Hintergrund der Schuldenbremse und der ggf. zu beobachtenden Ausweichstrategie der Auslagerung bedeutsam.

Einen aussagekräftigen Konzernabschluss zu erstellen ist nur möglich, wenn der Kernhaushalt in der doppischen Struktur einer Bilanz und Ergebnisrechnung vorliegt. Nur dann können die Zahlen mit denen der Tochterorganisationen zusammengefasst werden, deren Rechnungsstil ganz überwiegend auf die doppelte Buchführung festgelegt ist. Erweiterte Kameralistik wird weder bei Landesbanken noch bei staatlichen Immobiliengesellschaften eingeführt. Selbst bei öffentlich-rechtlich verfassten Tochterorganisationen wie Universitäten oder Landesbetrieben wird heute vielfach bereits nach dem Handelsgesetzbuch (HGB) Rechnung gelegt. Die erweiterte Kameralistik stößt hier unweigerlich an ihre Grenzen.

Nur wenn es gelingt, die Gebietskörperschaft einschließlich der Tochterorganisationen, also den Konzern, nachhaltig zu steuern, lässt sich auch der Kernhaushalt nachhaltig steuern. Wenn die Entscheidung über das notwendige Haushalts- und Rechnungswesen allein durch die Brille eines Ministeriums, einer Behörde oder eines Amtes getroffen würde, würde dies zu kurz greifen. Für den Konzern als Ganzes kann es daher nur eine Richtung geben: Vereinheitlichung durch eine kaufmännische Rechnungslegung als Unterbau für die Konzernsteuerung.

Während sich angesichts des Ressourcenverbrauchskonzepts die erweiterte Kameralistik noch als eine Option darstellte, scheidet sie bei dem hier dargestellten wichtigen inhaltlichen Prüfstein der Abbildung der wirtschaftlichen Verhältnisse der Konzernstrukturen aus.

Doppik als „Betriebssystem” für moderne Verwaltungssteuerung

Bei dem Vergleich zwischen Kameralistik und Doppik sprechen darüber hinaus Integrationsfähigkeit, Flexibilität, Verbreitungsgrad und Zukunftssicherheit für die Doppik. Diese Begriffe ähneln jenen, mit denen die Vorteile des Betriebssystems eines Computers beschrieben werden. Beim Buchungsstil verhält es sich ähnlich: Doppik ist ein Betriebssystem für darauf aufbauende betriebswirtschaftliche oder IT-technische Anwendungen. Erst diese helfen dem Benutzer, seine Aufgaben zu erledigen. Darum entscheidet sich der Käufer eines Computers am besten für das Betriebssystem, für das es viele Anwendungen gibt und das flexibel und zukunftsträchtig ist. In diesem Sinne ist die Doppik das richtige „Betriebssystem” für die Haushaltssteuerung einer Gebietskörperschaft:

  • Sie erleichtert den Einsatz betriebswirtschaftlicher „Anwendungen” wie Controlling, Kostenrechnung oder Liquiditätsmanagement. Eine Kostenrechnung ist beispielsweise in ihren Prinzipien der doppelten Buchführung sehr ähnlich. Sie kann daher aus einer doppischen Finanzbuchhaltung heraus einfach mit Daten bedient werden.

  • Die Doppik ist flexibel, weil alle relevanten Daten in einem geschlossenen System verwaltet werden: Vermögen, Schulden, Erträge, Aufwendungen, Zahlungsströme. Die erweiterte Kameralistik benötigt dafür diverse Nebenrechnungen.

  • Gleichzeitig ist die Doppik das am weitesten verbreitete „Betriebssystem”. In der Folge gibt es ein großes Angebot an betriebswirtschaftlicher Software, die auf der doppelten Buchführung basiert. Obwohl diese meist nicht ohne bedeutende Anpassungen für den staatlichen Sektor nutzbar sein wird, öffnet sich doch ein großer Markt.

  • Auch hinsichtlich der Qualifikation der Beschäftigten öffnet die kaufmännische Buchführung neue Türen – in beide Richtungen. Der Zugang zum öffentlichen Sektor wird für Kräfte mit kaufmännischer Ausbildung einfacher, umgekehrt bringt die Doppik der Verwaltungsausbildung mehr Inhalte, die auch außerhalb einer Verwaltung nutzbar sind.

1.3   Realismus und langer Atem bei der Doppikreform

1.3.1   Umstellung durch operative Reformen ergänzen

Reformromantik schadet: Veränderungen, durch die alle Probleme gelöst werden, gab und gibt es nicht. Eine Lehre aus dem Neuen Steuerungsmodell ist, dass man dem Richtigen an der Reform durch zu hohe Erwartungen eher geschadet hat. Dagegen hilft, die Vorteile der Doppik realistisch zu beschreiben. Die zuvor skizzierten konzeptionell-strategischen Vorteile des mehrdimensionalen Rechnungswesens, der Konzernsicht und des „Betriebssystems” für moderne Steuerung beziehen sich überwiegend (der zweite sogar ausschließlich) auf den Haushalt als Ganzes.

Die Umkehrung dieser Feststellung lautet: Der Nutzen der Doppik als Buchführungssystem ist in der Verwaltung vor Ort, also in einer Abteilung, einem Amt oder einer Behörde, eher gering.

Der Vorteil des zukunftsfähigen „Betriebssystems” kann allerdings als Anknüpfungspunkt für eine Modernisierung und Überarbeitung der Steuerung auf der operativen Ebene genutzt werden. Dies erfordert aber Ideen und Konzepte bei der Einführung, um den Prozess der Umstellung der Buchführung gezielt für tatsächlich spürbare Verbesserungen zu nutzen.

Beispiel

Die Anlagenbuchhaltung erfordert eine gesonderte Erfassung und Bewertung der Vermögensgegenstände. Der Prozess der Aufnahme und Wertbestimmung sowie der strukturierten Erfassung in einem IT-System kann gerade bei Gebäuden und Straßen von den zuständigen Organisationseinheiten genutzt werden, um ein technisch-betriebswirtschaftliches Unterhaltungs- und Bewirtschaftungsmanagement einzuführen.

Dem auf Arbeitsebene eher geringen Nutzen steht eine ganze Menge Arbeit bei der Einführung gegenüber. Auch auf der Zeitachse zeichnet sich eine Asymmetrie ab: Ein wesentliches Ziel der Doppikreform ist die Unterstützung einer nachhaltigeren Finanzwirtschaft. Erfolge werden hier eher längerfristig erkennbar. Viel Arbeit heute, der Nutzen folgt erst Jahre später: Dieser Umstand macht den Reformprozess einerseits politisch wenig attraktiv und andererseits anspruchsvoll in der Umsetzung.

1.3.2   Doppikreform trifft auf Ordnungsmäßigkeitsdefizite

Ein Grund für den hohen Aufwand liegt in Defiziten der Vergangenheit, die durch den Umstieg sichtbar werden. In Hamburg hat die Einführung der Doppik laut den Prüfungsergebnissen des Rechnungshofs an vielen Stellen Ordnungsmäßigkeitsmängel der Kameralistik8 aufgedeckt. Dies dürfte keine Besonderheit der Hansestadt sein. Auch kommunale Doppikprojekte haben bereits Ähnliches zutage gefördert. Der Aufwand und die Schwierigkeiten, ein neues Haushalts- und Rechnungswesen zu implementieren, sind zu einem erheblichen Teil einer mangelnden Buchführungs- und Ordnungsmäßigkeitskultur und strukturellen Mängeln der kameralen Welt anzulasten. Dies ist insofern bedeutend, als es die Kritik in Bezug auf den Aufwand bei der Umstellung auf die Doppik in einem anderen Licht erscheinen lässt.9

Ohne eine Verbesserung der Ordnungsmäßigkeit des Zahlenwerks wird der Umstieg auf die Doppik kaum gelingen. Der Rechnungshof Hamburg hat hierzu Folgendes gefordert:10

„Die Lösung kann auch nicht darin bestehen, die Ordnungsmäßigkeitsanforderungen für die staatliche Doppik herabzusetzen. Denn die gegenwärtig und voraussichtlich künftig geltenden Regelungen fordern ohnehin nicht mehr, sondern punktuell eher weniger an Buchführungs- und Nachweispflichten, als der Staat der Wirtschaft auferlegt. Hiervon weitere Abstriche zu machen, wäre nicht nur inhaltlich bedenklich, es könnte auch kaum beantwortbare Legitimationsfragen auslösen.“

Die Umstellung auf die Doppik deckt Ordnungsmäßigkeitsmängel im Vorhandenen auf. Sie zwingt zu einer Auseinandersetzung mit den Ursachen. Da diese in tradierten Verhaltensweisen, eingeschliffenen Prozessen und gewachsenen Organisations- und IT-Strukturen liegen, wird der Erfolg der Umstellung wesentlich davon abhängen, inwieweit diese Aspekte berücksichtigt und erfolgreich bearbeitet werden. Auf die wichtigsten Einzelaspekte soll hier daher aufmerksam gemacht werden:

  • Unzureichende Ordnungsmäßigkeits- und Buchführungskultur

  • Gewachsene IT-Systeme

  • Unangemessene Dezentralisierung von Serviceaufgaben

  • Geringer Prüfungsdruck bei der Ordnungsmäßigkeit

  • Antiquierter Ordnungsmäßigkeitsbegriff

Ordnungsmäßigkeits- und Buchführungskultur

Unter der Oberfläche betragsmäßig auf den Cent genau ermittelter Jahresrechnungsergebnisse schlummert in manchen Verwaltungen ein nicht ordnungsmäßig geführtes, unübersichtliches Zahlenwerk. Die Buchungsdisziplin ist stellenweise mangelhaft, das Belegwesen uneinheitlich, manchmal auch ungeordnet.11 Einige Beispiele:

  • Sollstellungen von Einnahmen werden in manchen Verwaltungsbereichen als wenig bedeutend eingeschätzt und strukturell umgangen, weil sie als bürokratisch und sachlich unnötig empfunden werden.

  • Innerhalb des Konzernverbunds werden Forderungen und Verbindlichkeiten mancherorts unzureichend dokumentiert und überwacht. Zu den Finanzbeziehungen zwischen Kernhaushalt und Tochterorganisationen werden keine aussagekräftigen Belege nachgehalten. Auch ist beim Geldfluss aus dem Haushalt nicht immer vorher klargestellt, ob es sich um einen Ertragszuschuss, einen Kredit oder um eine nachträgliche Eigenkapitalverstärkung handelt.

  • Kameral definierte Investitionen und laufende Ausgaben wurden in der Vergangenheit ungenau abgegrenzt. Zudem wurden insbesondere in Zeiten, in denen früher der Haushalt die Kreditobergrenze zu reißen drohte, laufende Ausgaben in den investiven Bereich verlagert. Vieles, was laufende Bauunterhaltung ist, wurde so zu einer (kreditfinanzierten) Investition.

  • In manchen Verwaltungen bestehen hohe Vorschuss- und Verwahrgelder aufgrund von Softwareproblemen, teilweise aufgrund ungenauer Einnahme-Sollstellungen oder auch aufgrund von Bearbeitungsrückständen in den Kassen. Da diese in der Kameralistik – anders als in der Doppik – definitionsgemäß außerhalb des Haushalts geführt werden, geraten sie leicht aus dem Blick.

Eine Ursache kann in einer – im Vergleich zur Privatwirtschaft – weniger ausgeprägten Kultur der Ordnungsmäßigkeit in der Buchführung und Rechnungslegung gesehen werden. Sie äußert sich eher in der Kantine als in einer Parlamentsdrucksache: Haushaltsrecht wird lediglich als Binnenrecht empfunden, mithin die LHO nicht als „vollwertiges” Gesetz. Dem Haushaltsrecht wird hauptsächlich eine dienende Funktion eingeräumt, denn was in der Verwaltungspraxis zähle, seien „nicht kleinmütige haushaltsrechtliche Bedenken, sondern das Ermöglichen von politisch Gewolltem”.

Gewachsene IT-Systeme verursachen Schwierigkeiten

Die Verwaltungen waren lange Zeit an Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen-Verfahren (HKR-Verfahren) gewöhnt, die von öffentlich-rechtlichen Dienstleistern wie Datenzentralen oder Gebietsrechenzentren gemäß den Anforderungen der beteiligten Verwaltungen entwickelt worden waren. Diese Großrechnerverfahren hatten die zuvor vorhandene händisch geführte HKR-Welt automatisiert.

In den 1990er-Jahren hielten in vielen Großstädten und Landesverwaltungen die Verfahren für ein Enterprise Resource Planning (ERP) von Herstellern wie SAP, Oracle oder Mach Einzug. Die individuell entwickelten Verfahren wurden durch am Markt erhältliche Standardsoftware ersetzt. Die erste Generation von Lösungen dieser Art litt und leidet allerorts unter einem Problem: Die alten Strukturen wurden mit den neuen Produkten abgebildet; es stellte sich allerdings heraus, dass die Produkte dafür nicht wirklich geeignet waren. Sie hatten vielfach doppische Programmkerne (was allein schon Kompromisse erforderte) und konnten in keinem Fall die Passgenauigkeit der alten Individualsoftware bieten. In der Folge wurden die Standardprodukte zuweilen bis zur Unkenntlichkeit kundenindividuell angepasst, um die alten Strukturen und Verfahrensweisen weiterhin nutzen zu können. So wurden die Nachteile beider Welten kombiniert: Die Verfahren blieben unflexibel wie Standardsoftware und wurden zugleich pflegeintensiv wie Individualsoftware. In diesem Dilemma blieben Zuverlässigkeit und Funktionalität auf der Strecke. Fehlende oder ungeeignete Funktionalität wirkt sich unter anderem in unzuverlässigen Zahlen aus. Auch hier liegt eine Ursache für die Mängel in den kameralen Zahlenwerken.

Unangemessene Dezentralisierung von Serviceaufgaben wie
Buchführung

Eine starke Dezentralisierung des Buchungsgeschäfts ist per se eine Gefahr für die Ordnungsmäßigkeit der Buchhaltung. Besonders kritisch sind auch uneinheitliche IT-Strukturen. Beides ist in Verwaltungen in unterschiedlicher Intensität anzutreffen.

Der zentralen Organisationseinheit, die die Lücke füllen und in die Rolle einer zentralen Finanzbuchhaltung hätte hineinwachsen können, haftet traditionell ein eher schlechtes Image an: der zentralen Kasse als Organisationseinheit nach § 79 BHO/LHO. Aufgrund eines nicht unerheblichen Anteils an weniger qualifizierten Tätigkeiten im Massengeschäft – namentlich zu Zeiten vor der Automatisierung – hält sich das Vorurteil, dass „man für weniger leistungsfähige Kräfte schon mal nach einer Verwendung in der Kasse suchen könne”. Auch Führungsaufmerksamkeit wird der Kasse selten zuteil: Mit kaum etwas lässt sich in der Politik weniger ein Blumentopf gewinnen, als wenn man nach vier Jahren im Amt erklären kann, man habe die Kasse auf den neusten technischen Stand gebracht.

Dabei gerät aus dem Blick, dass Verwaltungen zu einem erheblichen Teil wie Unternehmen der Finanzdienstleistungsbranche agieren. Inkasso und Exkasso von Zahlungen: Steuern, Gebühren, Abgaben und Beiträge einnehmen – Sozialtransfers, Zuwendungen und Zuschüsse auszahlen. Ein Privatunternehmen, das in diesem Geschäftsfeld tätig wäre, würde wohl die Abwicklung des Zahlungsverkehrs (Massenkontokorrent) zum strategischen Rückgrat der Geschäftsprozesse erklären und höchste Aufmerksamkeit widmen.

Geringer Prüfungsdruck bei der Ordnungsmäßigkeit

„Controlling statt Kontrolle” hieß die Devise im Zuge der NSM-Einführung. Wer einfach nur kontrollierte, war unmodern. Auch die Finanzkontrolle und Rechnungsprüfung hat sich diesem Trend nicht entzogen.

Das hatte auch damit zu tun, dass die Kritik an einem Punkt ansetzte, der nicht von der Hand zu weisen war: Rechnungsprüfung war in der Vergangenheit vielfach geprägt vom „Erbsenzählen”. Der Blick auf Wesentlichkeit und Wirkung blieb gelegentlich außen vor, Verstößen gegen die Ordnungsmäßigkeit wurde – so eine Kritik – um ihrer selbst willen nachgegangen.

Heute besteht die Gefahr, dass sich die Probleme in ihr Gegenteil verkehren: Rechnungsprüfung könnte sich zu sehr aus der Prüfung der Ordnungsmäßigkeit zurückgezogen haben. Die Finanzkontrolle hat sich mancherorts auf Wirtschaftlichkeits- und Organisationsprüfungen konzentriert. „Vom Nachrechnen zum Vorrechnen” war ein Motto oder auch „von der Prüfung zur Beratung”. Dabei wurden die traditionelle Beleg- und Rechnungsprüfung im Sinne einer Ordnungsmäßigkeitskontrolle zugunsten des neuen, augenscheinlich modernen Typs von Prüfungen zurückgefahren. Im Ergebnis sank der Prüfdruck hinsichtlich der Ordnungsmäßigkeit des Zahlenwerks.

Wer den Aufwand für intensivere, gleichzeitig aber auch moderne, an Wesentlichkeit und Risiko orientierte Ordnungsmäßigkeitsprüfungen für übertrieben hält, sollte vergleichen: Wirtschaftsunternehmen stellen sich nicht nur den Abschlussprüfungen durch die Wirtschaftsprüfer und einer internen Revision. Vielmehr sorgt dort auch die steuerliche Betriebsprüfung regelmäßig für einen hohen Grad an Formalisierung und Ordnungsmäßigkeit im Rechnungswesen. Mangels Steuerpflicht im Kernhaushalt fehlt dieser Druck bei der öffentlichen Hand praktisch gänzlich.

Antiquierter Ordnungsmäßigkeitsbegriff in der Kameralistik

Die Rechnungslegung der Privatwirtschaft prägen Begriffe wie „ein den tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Bild der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage” (§ 264 Abs. 2 HGB) oder „True and Fair View” bzw. „Fair Presentation” (International Financial Reporting Standard 1, IFRS 1). Bei allen Schwierigkeiten, diese Generalnormen im Einzelfall zu erfüllen, geben sie dem Rechtsanwender doch eine klare Richtung vor. Die Rechnungslegung (und hierunter wird in der Wirtschaft mehr verstanden als das bloße Zahlenwerk) muss in ihrer Gesamtheit den Adressaten im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften ein zutreffendes Abbild der Wirklichkeit vermitteln.

Anders die Eckpfeiler der Regelungen im öffentlichen Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen: Hier hat es bisher keine der Wirtschaft vergleichbare Weiterentwicklung althergebrachter Normen gegeben. Im Zentrum stand und steht ein traditioneller Ordnungsmäßigkeitsbegriff, der seine Ausprägung in Zeiten erhalten hat, als Kassenbücher noch auf Papier geführt wurden. Ordnungsmäßigkeit hieß, die Zahlen der Belege akkurat in die Bücher zu übertragen und in der Haushaltsrechnung richtig zu addieren. Dies bescheinigt die kamerale Rechnungsprüfung noch heute: Der Rechnungshof teilt in seinem Bericht „insbesondere mit, ob die in der Haushaltsrechnung (…) aufgeführten Beträge mit denen in den Büchern übereinstimmen (…)” (BHO § 97 Abs. 2 und wortgleich in Landeshaushaltsordnungen).

Ein anderes Beispiel für den weiter gefassten Ordnungsmäßigkeitsbegriff der Wirtschaft: Ordnungsmäßigkeit umfasst stets auch eine zeitnahe Rechnungslegung. Öffentliche Haushalte legen ihre Jahresrechnungen und Prüfungsergebnisse hingegen teilweise so spät vor, dass allein dies in der Wirtschaft ausreichen würde, die Ordnungsmäßigkeit der Rechnungslegung grundsätzlich zu verneinen.12 Der Einwand, dies sei nicht tragisch, weil die Jahresrechnung im öffentlichen Bereich ohnehin keine große Bedeutung habe (da der Haushaltsplan primäres Steuerungsinstrument sei) ist in diesem Zusammenhang wenig zielführend. Die Bedeutung ist unter anderem gerade wegen der mangelnden Aktualität gering.

Doppik als Anstoß für überfällige Maßnahmen

Der Doppik kann nicht die Lösung der geschilderten Probleme überantwortet werden. Sie zwingt zwar dazu, Regeln, Prozesse, IT-Verfahren und eingeschliffene Routinen zu verändern. Dabei können viele Defizite beseitigt werden. Aber: Organisationskulturen sind beständiger als Buchungsstile oder Softwaresysteme und Gewohnheit hat vermutlich mehr Schwerkraft, als dass die Doppik allein ausreichende Veränderungsimpulse hervorbringen kann. Verwaltungen sollten daher bereits vor der Doppikeinführung die betreffenden Themen angehen. Andernfalls werden auch die Daten im doppischen Rechnungswesen von Beginn an mit den Problemen der „alten Welt” behaftet sein.

1.4   Stand der Reform des staatlichen Haushalts- und Rechnungswesens

1.4.1   Bund und Länder in Deutschland

Die genannten Vorteile der Doppik haben auf Ebene der Länder eine Reformbewegung im staatlichen Rechnungswesen in Gang gebracht.

  • Hamburg hat neben der zunächst weiterhin führenden Kameralistik ein doppisches Rechnungswesen eingeführt und eine Eröffnungsbilanz auf den 1.1.2006 vorgelegt. Seitdem werden jährlich Jahresabschlüsse veröffentlicht. Für das Haushaltsjahr 2007 ist ein erster Konzernabschluss aufgestellt worden. In den Jahren bis 2015 soll ein vollständiger Umstieg auf ein alleiniges doppisches Haushalts- und Rechnungswesen bewerkstelligt werden. Bis dahin werden die doppischen Abschlüsse ergänzend zur weiterhin entlastungsrelevanten kameralen Haushaltsrechnung erstellt.

  • 1998 hat Hessen ein Projekt zur Neuen Verwaltungssteuerung begonnen, das bis 2008 unter anderem die Doppik sowie die Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) flächendeckend einführt hat. Im Zuge des Projekts wurden auch die IT der Landesverwaltung erneuert und flächendeckend ein ERP-Verfahren eingeführt.

  • Bremen und Nordrhein-Westfalen (NRW) haben Projekte zur Reform des Haushalts- und Rechnungswesens gestartet und Konzepte erarbeitet. Bremen hat für das Jahr 2010 erstmals einen zusätzlich zur kameralen Haushaltsrechnung aufgestellten Jahresabschluss vorgelegt.

  • Zuvor hatten schon zahlreiche Länder über das Gemeindehaushaltsrecht Doppikreformen in Kommunen ermöglicht bzw. zur Pflicht gemacht (allen voran: NRW mit dem Neuen Kommunalen Finanzmanagement [NKF]).

Durch die Finanzministerkonferenz vorbereitet, hat der Bundesgesetzgeber 2009 mit dem Gesetz zur Modernisierung des Haushaltsgrundsätzegesetzes13 den Weg für ein alleiniges doppisches Haushaltswesen auf staatlicher Ebene frei gemacht. Der eingefügte § 1a HGrG (zur Haushaltswirtschaft) regelt:

„(1) Die Haushaltswirtschaft kann in ihrem Rechnungswesen im Rahmen der folgenden Vorschriften kameral oder nach den Grundsätzen der staatlichen doppelten Buchführung nach § 7a (staatliche Doppik) gestaltet werden.“

Zuvor war die Doppik nur zusätzlich zu einem (führenden) kameralen System zulässig (§ 33a HGrG a. F.).

In diesem Zusammenhang ist deutlich geworden, dass das Bundesfinanzministerium jedenfalls für den Bund offenbar keine bedeutenden Vorteile durch einen Wechsel zur Doppik sieht. Der Bund nimmt insofern eine Sonderrolle ein, als sein Haushalt in weiten Teilen durch Transfers in andere öffentliche Systeme (z. B. die Rentenversicherung) bestimmt ist. Die Doppik bietet jedoch die größten Vorteile in Bereichen mit betrieblichem Charakter bzw. mit einer Leistungsverwaltung. Daher entspricht es dem zu erwartenden Nutzen, wenn sich die Reform von den Kommunen über die Länder ausbreitet und vor der Bundesverwaltung zunächst haltmacht. Auch europäische Vergleiche zeigen, dass der Entwicklungspfad von den Kommunen zu den regionalen Regierungen und erst mit Verzögerung zur nationalstaatlichen Ebene durchaus üblich ist.14

1.4.2   Reform in Europa

Im europäischen Ausland verfügen allerdings viele Länder auf staatlicher Ebene bereits über ein doppisches Haushaltswesen. Ein für die europäische Statistikbehörde gefertigter Überblick (

Wollen Sie wissen, wie es weiter geht?

Hier können Sie "Standards staatlicher Doppik" sofort kaufen und weiterlesen:

Amazon

Apple iBookstore

buchhandel.de

ebook.de

Thalia

Weltbild

Viel Spaß!



Kaufen







Teilen