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Die Demokratien der deutschen Bundesländer

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Bibliografische Informationen der Deutschen Nationalbibliothek
Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

 
Alle Rechte vorbehalten.
© 2008 Verlag Barbara Budrich, Opladen & Farmington Hills
Verlags-ISBN 978-3-86649-960-7
ISBN 978-3-846-33095-1 (E-Book)
ISBN 978-3-8252-3095-1
 
 
Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen.
 
Lektorat: Susanne Rosenkranz, Opladen
Satz: Beate Glaubitz Redaktion und Satz, Leverkusen
Umschlaggestaltung: Atelier Reichert, Stuttgart

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Abkürzungsverzeichnis
Verwendete Bundesländerkürzel
BW Baden-Württemberg
BY Bayern
BE Berlin
BB Brandenburg
HB Bremen
HH Hamburg
HE Hessen
MV Mecklenburg-Vorpommern
NI Niedersachsen
NW Nordrhein-Westfalen
RP Rheinland-Pfalz
SL Saarland
SN Sachsen
ST Sachsen-Anhalt
SH Schleswig-Holstein
TH Thüringen
Sonstige Abkürzungen
Abs. Absatz
AFB Wählergemeinschaft Arbeit für Bremen und Bremerhaven
AL Alternative Liste
Art. Artikel
BDV Bremer Demokratische Volkspartei
BHE Bund der Heimatvertriebenen und Entrechteten
BP Bayernpartei
BVerfG Bundesverfassungsgericht
BVerfGG Bundesverfassungsgerichtsgesetz
CDU Christlich Demokratische Union
CSU Christlich-Soziale Union
CVP Christliche Volkspartei
DDU Deutsche Demokratische Union
DP Deutsche Partei
DPS Demokratische Partei Saar
DRP Deutsche Reichspartei
DSP Deutsche Soziale Partei
DVP Deutsche Volkspartei
DVU Deutsche Volksunion
EPZ Effektive Parteienzahl
FAZ Frankfurter Allgemeine Zeitung
FDP Freie Demokratische Partei
FN Fußnote
GG Grundgesetz
i.V.m. in Verbindung mit
KFA Kommunaler Finanzausgleich
KPD Kommunistische Partei Deutschlands
LPD Liberal-Demokratische Partei
LV Landesverfassung
LVerfG Landesverfassungsgericht
LVerfGG Landesverfassungsgerichtsgesetz
mind. mindestens
NLP Niedersächsische Landespartei
NPD Nationaldemokratische Partei Deutschlands
o.ä. oder ähnliches
OECD Organisation for Economic Cooperation and Development
PDS Partei des Demokratischen Sozialismus
Reg. Regierung
REP Die Republikaner
RSF Radikalsoziale Freiheitspartei
SPD Sozialdemokratische Partei Deutschlands
SPS Sozialdemokratische Partei Saar
SRP Sozialistische Reichspartei
SSW Südschleswigscher Wählerverband
StGHG Staatsgerichtshofgesetz
SVP Saarländische Volkspartei
TO Tagesordnung
u.a. unter anderem
US United States (of America)
VGHG, VerfGHG Verfassungsgerichtshofgesetz
VI Volksinitiative
vs. versus
WAV Wirtschaftliche Aufbau-Vereinigung
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|8◄|

|►9|
Foreword: Consensus versus Majoritarian Democracy in the German Bundesländer
Arend Lijphart
University of California, San Diego
 
 
 
 
 
It was a very pleasant surprise to learn of the comparative study of democracy in the German Bundesländer by Markus Freitag, Adrian Vatter, and their collaborators, and I was enormously impressed by the book that they produced. The first reason why I am so pleased with this academic treatise is that it is a truly elegant and remarkable example of the application of the comparative method. The essence of this method consists of finding “comparable” cases: cases that are similar in a large number of characteristics (variables) which the analyst wants to treat as constants, but dissimilar as far as those variables are concerned which the analyst wants to relate to each other. If such comparable cases can be found, they offer particularly good opportunities for the application of the comparative method because they allow the establishment of relationships among a few variables, while many other variables are controlled.
A particularly promising way of achieving the control of a large number of background variables is to focus on within-nation comparisons instead of comparisons of different nations: cultural, social, and socio-economic background conditions are much more likely to be similar within than across nations, and can therefore serve as controls in intra-nation analysis. Although political scientists working in the field of comparative politics fully agree on the value of intra-nation comparative analyses, in practice such studies have remained quite rare. Therefore, this type of analysis in Die Demokratien der deutschen Bundesländer is an exceptional—and exceptionally laudable—contribution to the comparative politics literature. (Another notable exception, of course, is Adrian Vatter’s earlier work on Switzerland, Kantonale Demokratien im Vergleich, 2002.)
The second reason why I was delighted to see the book by Freitag, Vatter, and their co-authors is that it proves the utility of applying the theoretical framework of consensus vs. majoritarian democracy at the subnational level. Their results partly support my conclusions based on cross-national analysis, but also partly deviate from these. Both of these sets of conclusions are of great interest. Let me return at somewhat greater length to this subject below.
Thirdly, I admire their adaptations of this theoretical framework for the purpose of their subnational analysis. All of these make excellent sense. Bicameralism is clearly not a relevant variable when all the Land legislatures |9◄ ►10| are unicameral. I still believe that the role of interest groups and of central banks are crucial ingredients of democracy at the national level, but the Bundesländer obviously do not have their own central banks, and interest group activity can be assumed to show little or no variation among them. It is worth noting that the establishment of the European Central Bank in 1998 means that, for the countries using the Euro as their currency, the degree of central bank independence is no longer a relevant variable at the national level either. With regard to executive-legislative relations and the degree of executive dominance, I have developed serious second thoughts myself about how I handled the measurement of this variable in Patterns of Democracy (Lijphart 1999: 116-42). The new index used by Freitag and Vatter strikes me as an excellent substitute, and is worth using for cross-national analysis, too.
In my cross-national analysis, I found that the ten variables that I used were far from independent of each other, and instead clustered along two dimensions. A similar clustering can be seen among the variables that Freitag and Vatter use (see Table 10.1), but their and my patterns of clusters are clearly not identical. The two most important differences, in my opinion, are (1) that the degree of decentralization belongs to the same dimension as the type of cabinet, the number of parties, and electoral disproportionality, and (2) that the variable of executive-legislative relations does not belong to this dimension, but forms a separate dimension together with direct democracy. The theoretical rationale that Freitag and Vatter offer for the clustering that they find is highly persuasive. Nevertheless, in future analyses of democracy at the subnational level, one question that is worth exploring further is whether there is some inherent substantive difference between democracy at the national level and democracy at the subnational level. For instance, federalism at the national level and decentralization within the members of a federation are similar in some, but not all respects. Another question is whether the results of subnational analysis may be influenced by the narrower range of variation that most of the variables tend to have compared with cross-national studies. In this respect, the use of the comparative method at the subnational level has the great advantage, already stated above, of holding background variables constant, but it may also have the slight drawback of reducing the variation on the operative variables.
These questions can be resolved if other political scientists followed Freitag and Vatter’s outstanding example by analyzing democracy at the subnational level in additional countries. The most obvious candidates are other federal systems, like the United States, Canada, Switzerland, Australia, Belgium and India. For such future studies, Die Demokratien der deutschen Bundesländer will be both a source of general inspiration and a set of practical and highly instructive guidelines for how to adapt the analysis to the subnational level and how to operationalize the variables in an optimal fashion. The entire political science community therefore already owes a debt of gratitude for the pioneering work done by the authors of this book!
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1. Demokratiemuster in den deutschen Bundesländern. Eine Einführung
Markus Freitag und Adrian Vatter
1.1 Zielsetzungen und Fragestellungen
Arend Lijpharts (1984, 1999) Herleitung zweier Idealtypen der Demokratie, der Mehrheits- und der Konsensusdemokratie, gilt bis heute als eine der herausragenden Leistungen der komparativen Politikforschung und wird von einzelnen Beobachtern sogar als „the single most influential typology of modern democracies“ betrachtet (Mainwaring 2001: 171). Wenn diese Ehrerweisung auch etwas überhöht klingen mag, so gehören Arend Lijpharts Untersuchungen ohne Zweifel zu den bahnbrechenden Beiträgen empirischer Demokratieforschung. Das vorliegende Buch schließt an die Studien von Lijphart an und verfolgt dabei zwei übergeordnete Stoßrichtungen: Einerseits überträgt es den Grundgedanken von Arend Lijpharts Demokratiekonzeption auf die politischen Systeme der Bundesländer und liefert so einen Beitrag zur Verknüpfung der deutschen Länderforschung mit den Erkenntnissen der international vergleichenden Politikwissenschaft. Andererseits erhebt es den Anspruch, im Sinne eines Lehrbuchs für Studierende der Politikwissenschaft einen Überblick über die wichtigsten politischen Institutionen und Demokratiestrukturen in den 16 deutschen Bundesländern zu verschaffen. Konkret stehen drei Ziele im Mittelpunkt des vorliegenden Buches: Zunächst soll eine vergleichend angelegte, empirische Erfassung unterschiedlicher Muster von Demokratien in den 16 Bundesländern und die Identifikation von Unterschieden und Gemeinsamkeiten in der demokratischen Ausrichtung der Gliedstaaten erstellt werden. Diesem Bestreben liegt der Antrieb zugrunde, die Analyse- und Forschungstechniken der international vergleichenden Untersuchungen von Arend Lijphart (1984, 1999) auf die deutschen Bundesländer zu adaptieren und Querbezüge zwischen internationalen und subnationalen Demokratiemustern herzustellen. Den Arbeiten Lijpharts entsprechend, wird auf konzeptioneller Ebene zwischen verschiedenen Demokratiedimensionen unterschieden. Während die Exekutive-Parteien-Dimension vor allem die Entwicklungen des Wahl-, Parteien- und Regierungssystems betrachtet, verlegt sich die Föderalismus-Unitarismus-Dimension in erster Linie auf die Identifikation von Besonderheiten im Staatsaufbau. Die Umsetzung der Vorgehensweise Lijpharts wird allerdings immer dann modifiziert, wenn der subnationale Vergleich bestimmte Komponenten der jeweiligen Demokratiedimensionen|11◄ ►12| nicht erfassen kann oder auch andere, spezifischere Variablen-und Indikatorenbündel erfordert. Während beispielsweise die Ausprägungen des Zweikammersystems und die Zentralbanken nicht in eine Untersuchung zu den deutschen Bundesländern aufgenommen werden, finden auf der Länderebene Aspekte der direkten Volksmitsprache und der Machtaufteilung zwischen Ländern und Kommunen hingegen eine stärkere Beachtung.
Neben der Verortung der Bundesländer auf dem Demokratiekontinuum zwischen Konsensus und Mehrheit als erstrangigem Ziel des vorliegenden Buches rückt als zweites Vorhaben die systematische Bestandsaufnahme zentraler politisch-institutioneller Konfigurationen in den deutschen Bundesländern seit 1946 in den Vordergrund der einzelnen Analysen. Neben der Identifikation politisch-institutioneller Unterschiede und Gemeinsamkeiten zwischen den Bundesländern (synchrone Perspektive) werden insbesondere für die westlichen Bundesländer Aufschlüsse über die Entwicklung bzw. den Wandel spezifischer politischer Rahmenbedingungen des Wahl-, Parteien-und Regierungssystems (diachrone Perspektive) erwartet.
Eine dritte Zielsetzung der Analyse besteht in der Zusammenführung und systematischen Erweiterung bisheriger Forschungserkenntnisse auf die Ebene der Bundesländer. Dabei sollen die bisherigen Analysen und Befunde zu politisch-institutionellen Konfigurationen des Wahl- und Parteiensystems (Mielke/Reutter 2004), des Regierungssystems (Holtkamp 2003; Kropp 2001; Kropp/Sturm 1998; Leunig 2007; Sturm/Kropp 1999; Weixner 2002), und der subnationalen staatlich-administrativen Architektur (Holtkamp 2003; Kost/ Wehling 2003; Wehling 2002) zusammengeführt und systematisch ergänzt werden. Die folgenden Fragestellungen konkretisieren die Zielsetzungen des Buches:
– Welche Demokratiemuster finden sich in den 16 deutschen Bundesländern?
– Weisen die deutschen Bundesländer Charakteristika konsensualer Demokratien auf oder herrschen vorwiegend Kennzeichen von Wettbewerbsdemokratien vor?
– Welches Ausmaß der Varianz zeigen die Bundesländer hinsichtlich der politisch-institutionellen Ausgestaltung ihres Wahl-, Parteien- und Regierungssystems?
– Welches sind die Unterschiede, welches die Gemeinsamkeiten der Bundesländer mit Blick auf die horizontale oder vertikale Machtverteilung?
– Wie entwickeln sich die Demokratiemuster und deren institutionelle Fundamente einzelner Bundesländer über die Zeit?
– Wo lassen sich die einzelnen Bundesländer auf einer mehrdimensionalen Demokratiekarte horizontaler und vertikaler Machtteilung verorten?
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1.2 Bestehende Forschungslücken und Relevanz des Buches
Analysen zum deutschen Föderalismus zeichnen sich bislang hauptsächlich durch eine Konzentration auf die Bundespolitik unter besonderer Berücksichtigung des Bundesrates sowie auf die Verflechtung zwischen den verschiedenen Staatsebenen (Bund-Länder-Verhältnis) aus. Die Länder werden dabei vorrangig im Hinblick auf ihre Blockademacht im Bundesrat und ihren Einfluss in der Bundespolitik oder auf ihre generelle Handlungsfähigkeit hin untersucht. Im Zentrum des Interesses der deutschen Föderalismusforschung stehen heute im Regelfall die Fragen, ob die ausgeprägte Politikverflechtung und die fortschreitende europäische Integration das Verhältnis zwischen Bund und Ländern beeinflussen und inwiefern die Handlungsfähigkeit der Landesakteure auch in Zukunft gegeben ist. Die Befunde zur Funktionsweise und Leistungsfähigkeit des deutschen Föderalismus fallen dabei aus einer übergeordneten Systemperspektive meist negativ aus. So kommen zahlreiche Analysen zum Ergebnis, dass politische Steuerung im föderalen System Deutschlands nur sehr bedingt möglich sei. Insbesondere die Politikverflechtung (Scharpf 1994; Scharpf et al. 1976; vgl. auch Benz 1995) und die institutionellen Verwerfungen zwischen Parteiensystem und föderalen Organisationsprinzipien (Lehmbruch 2000) würden zu Blockadegefahren führen und damit Reformstau und suboptimale Politikresultate hervorbringen. Hinzu kämen die mangelnde Finanzautonomie der Länder (Schmid 2001), der zentralstaatliche Aufgabenzuwachs (Abromeit 1992), der unzureichende Wettbewerbsföderalismus (Renzsch 1997) und die Kompensation des Kompetenzzuwachses des Bundes durch verstärkte Beteiligungsrechte der Länder (Scharpf 1994) als Folge dysfunktionaler institutioneller Strukturen des kooperativen Föderalismus der Bundesrepublik Deutschlands.
Diese skeptische Einschätzung des deutschen Föderalismus muss allerdings mit der jeweiligen Forschungsperspektive in Zusammenhang gebracht werden. Nach wie vor ist der wissenschaftliche Blick vorrangig auf das Mit-und Gegeneinander der gemeinsamen Handlungsebene von Bund und Ländern gerichtet, während gleichzeitig eine „ausgeprägte Landesblindheit der deutschen Föderalismusforschung“ besteht (Blancke 2004: 42). Abgesehen von wenigen Ausnahmen bleiben sowohl die einzelnen politischen Institutionen als auch die materiellen Politiken der Bundesländer in der neueren Föderalismusforschung unberücksichtigt und stellen eine „terra incognita“ der deutschsprachigen politikwissenschaftlichen Forschung dar: „Die Länder werden nicht als Akteure begriffen, deren jeweils eigenständige Produktion materieller Politik und deren Experimentierbereitschaft zur Leistungsfähigkeit des Gesamtsystems beiträgt“ (Blancke 2004: 12). Die vorhandene Forschungslücke erstaunt, sprechen doch einige Gründe für die Ausleuchtung politisch-institutioneller Fundamente der deutschen Bundesländer: |13◄ ►14|
– Das föderale System der Bundesrepublik Deutschland lässt sich durch die üblicherweise vorherrschende zentralstaatliche Forschungsperspektive nur unzureichend in all seinen Facetten und Besonderheiten beschreiben. Das kommt vor allem in den wenigen Arbeiten aus der Länderperspektive (z.T. auch aus der vergleichenden Perspektive) zum Ausdruck, die zumindest teilweise die negativen Einschätzungen zur Leistungsfähigkeit des bundesdeutschen Föderalismus relativieren und darauf hinweisen, dass Entscheidungsblockaden nicht systemimmanent sind und die föderale Ordnung Deutschlands grundsätzlich über genügend Offenheit zur Stärkung des Konkurrenzföderalismus verfügt (Blancke 2004). Bis heute hat die Feststellung von Schmidt (1980) nichts an ihrer Aktualität verloren, dass weder die Unitarisierungsthese noch die Politikverflechtungsthese für alle Politikbereiche ihre Gültigkeit besitzt. „Vielmehr gibt es Politikbereiche mit starker Zentralisierung, als auch Politikbereiche mit starker Politikverflechtung und schließlich auch Bereiche mit relativ hohen Gestaltungsspielräumen der Länder“ (Schmidt 1980: 27). In einer Untersuchung über den Zusammenhang von sozialstaatlicher Entwicklung und Unitarisierung bestätigt Münch (1997), dass sich im deutschen Föderalismus neben zentripetalen durchaus auch zentrifugale Tendenzen beobachten lassen (vgl. auch Schmid/Blancke 2001). Für Wachendorfer-Schmidt (1999) schnappt die Politikverflechtungsfalle nur dann zu, wenn ein Politikfeld ausschließlich den Eigengesetzlichkeiten des föderalen Systems ausgesetzt wird. Wenn die Analyse auf die Akteure anderer Entscheidungsebenen ausgedehnt wird, zeigen sich nicht zwangsläufig politikverflechtungsinduzierte Steuerungsdefizite und Reformstau, sondern auch sachgemäße Lösungen für politische Probleme. Ebenso stellt die vergleichende Untersuchung von Schultze (1984) die These einer unabwendbaren Unitarisierung in Frage. Insgesamt scheint der bisher dominierende „top-down“-Ansatz nur beschränkt geeignet, die für ein föderales System vielfältigen Merkmale und Entwicklungen politischer Institutionen und Entscheidungsprozesse auf den verschiedenen Handlungsebenen zu erfassen. Erst durch die Ergänzung von komparativ angelegten Analysen der Länderdemokratien aus der „bottom-up“-Perspektive lassen sich die komplexen Politikstrukturen der Bundesrepublik Deutschland in ihrer ganzen Vielfalt ergründen.
– Trotz der Entwicklung zum unitarisch geprägten Bundesstaat haben die Bundesländer bis heute ihre eigene „Staatsqualität“ beibehalten, die zudem durch das Grundgesetz ausdrücklich geschützt wird (Kilper/Lhotta 1996; Laufer/Münch 1998; Sturm 2001). Manfred G. Schmidt (2007: 196) urteilt in diesem Zusammenhang gar, dass bei einer Analyse des deutschen politischen Systems 17 Regierungen zu berücksichtigen seien. Mit ihren eigenen Territorien, Verfassungen und ihrem souveränen Staatsvolk, der Organisationshoheit, den zentralen politischen Institutionen von Exekutive, Legislative und Judikative und den ausschließlichen |14◄ ►15| (allerdings nur noch wenigen) Gesetzgebungskompetenzen (Art. 70 GG) verfügen sie über zentrale Merkmale eines eigenständigen Staatswesens (Sturm 2001: 8; vgl. auch 1.5). Eine wichtige Rolle kommt dabei den Länderverwaltungen zu. Da der Bund nahezu keinen eigenen Verwaltungsunterbau besitzt, liegt ein sehr großer Teil der Verwaltungszuständigkeit bei den Ländern (Laufer/Münch 1998; Sturm 2001).
– Obwohl der Zentralstaat aufgrund der rasanten technischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Entwicklungen im Verlaufe des 20. Jahrhunderts an Bedeutung gewonnen hat, ist bei der Vorstellung eines kontinuierlichen Zentralisierungsprozesses Vorsicht geboten. Verschiedene Entwicklungen in den letzten Jahren weisen darauf hin, dass die Länder gegenüber dem Bund eine eigenständigere Rolle spielen als in den Jahrzehnten zuvor und eine gewisse „Reföderalisierung“ (Blancke 2004: 27; Schmid/Blancke 2001: 225) innerhalb des deutschen Bundesstaates stattgefunden hat.1 So konstatiert Lehmbruch (2000) seit Anfang der 1990er Jahre eine generelle Loslösung vom „Parteienbundesstaat“, die sich in einem zunehmend breit gefächerten Spektrum an Regierungszusammensetzungen auf der Länderebene ausdrückt, was die Bindung an die Entscheidungen der Bundesparteien zunehmend erschwert und die Suche nach landeseigenen Lösungen begünstigt hat (Männle 1997; Schmid 1990; Sturm 1999; Sturm/Kropp 1999). Insbesondere die Untersuchungen von Sturm und Kropp (1999) machen deutlich, dass die Koalitionsvarianten der Länderregierungen in den 1990er Jahren als Folge der Umgestaltung des Parteiensystems vielfältiger und variabler geworden sind, was sich nicht zuletzt in einer gegenüber dem Bund unabhängigeren Politik niederschlägt. „Bestärkt wird die Renaissance der Landespolitik auch durch die Interessenlage der Länder, die sich in wechselnden Koalitionen der reichen bzw. armen Länder, der der Bundesregierung nahe- bzw. fernstehenden Länder, der Stadtstaaten und der Flächenstaaten oder der Ost- und Westländer finden“ (Sturm 2001: 49). Aufgrund der starken Stellung der Landesregierungen im Bundesrat haben auch die Landesverbände der großen Parteien an Bedeutung gewonnen. Ähnlich kommen Braun (1996) und Schultze (1999) zum Ergebnis, dass in den 1990er Jahren der „unitarische Sog“ als Folge der Dekonzentrations- und Dezentralisierungstendenzen im Parteiengefüge zum Erliegen gekommen sei und dadurch konkurrenzföderalistische Aspekte gestärkt werden könnten (vgl. auch Benz 1999a; Jeffery 2002; Männle 1997). Jeffery (1999) hebt in diesem Zusammenhang die deutsche Wiedervereinigung hervor, die die wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Strukturen in der Bundesrepublik Deutschland stärker diversifizierte. Schließlich deuten die aktive Unterstützung |15◄ ►16| der Europäischen Kommission für eine eigenständigere Regionalpolitik der Länder (Benz 1999b) und der damit in Zusammenhang stehende verstärkte Wettbewerb zwischen den europäischen Regionen (Benz 2001: 393), die dynamische Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern im Zeitverlauf (Hesse/Benz 1990), die vielfach geäußerte Forderung nach einer Stärkung konkurrenzföderalistischer Aspekte (Renzsch 1997) sowie die großen Finanzdefizite des Bundes auf eine wachsende Bedeutung der Länder hin. Die Ergebnisse der Föderalismusreform von 2006 sind zwar weit hinter den Erwartungen zurückgeblieben, da eine umfassende Kompetenzentflechtung nicht stattgefunden hat (Scharpf 2006). Nichtsdestotrotz kann auch hier von einer weiteren Akzentuierung der Stellung der Länder im Bundesstaat gesprochen werden. Insgesamt lässt sich daher konstatieren: „Länder do matter“ (Leunig 2007: 20).
– Dass die Länder in jüngster Zeit gegenüber dem Bund wieder an Gewicht gewonnen haben (vgl. hierzu Schmid 2002: 215ff.), lässt sich noch an weiteren Indikatoren ablesen. So stehen den deutschen Bundesländern mehr Handlungsspielräume zur Verfügung als aus der Aufgabenteilung zwischen Bund und Ländern abgeleitet werden kann (vgl. schon Schmidt 1980: 27). Dies betrifft die Ausführung und Ausgestaltung der Bundesgesetze, Maßnahmen und Programme, die zusätzlich zu denen des Bundes und eigenständig von den Ländern entwickelt werden, und schließlich die originäre und eigenständige Ländergesetzgebung im Bereich der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenzen. Blancke (2004: 13) spricht in diesem Zusammenhang von den wichtigen Komplementär-, Kompensations- und Experimentierfunktionen der Länder, die es bei einer Gesamtschau der Leistungsfähigkeit des deutschen Föderalismus zu berücksichtigen gilt. Schließlich sind die Länder auch in der Lage, wichtige ökonomische Parameter durch ihre Politik zu beeinflussen, etwa durch den gezielten Einsatz finanzieller Ressourcen in den Infrastruktur-, den Arbeitsmarkt-, den Sozial-, und im Bildungsbereich (Benz 1999a: 149; Bertelsmann-Stiftung 2001; Blancke et al. 2002; Scharpf 1994: 160ff.).
– In verschiedenen Bereichen sind die Länder nach wie vor das Experimentierfeld, Frühwarnsystem und „Versuchslabor“ des Bundes. Bewährt sich eine Neuerung in einem Bundesland, so sind andere Länder häufig ebenfalls bereit, diese zu übernehmen (Schmid/Blancke 2001). Scheitert die Reform, so beschränken sich die negativen Effekte auf einen regional begrenzten Raum. Verschiedentlich wurden politische Innovationen zunächst auf subnationaler Ebene erprobt, bevor sie auf Bundesebene eingeführt wurden. In diesem Sinne wirken die Länder durch ihre innovative Kraft wesentlich an der Gestaltung der Bundespolitik mit, übernehmen wichtige Vorreiterrollen und stellen „ein geradezu einzigartiges Forschungslaboratorium“ dar (Kropp 2001: 15). Die Analyse der Bundesländer bietet damit umfangreiche Möglichkeiten, neue Entwicklungstendenzen und innovative Ansätze politischer Problembearbeitung zu erfassen |16◄ ►17| und im Hinblick auf zukünftige Reformen aus den gewonnenen Erfahrungen zu lernen (vgl. auch Gunlicks 2003; Leunig 2007; Sturm 1994; Wolf/Hildebrandt 2008).
– Bis Ende der 1990er Jahre waren umfassende Verwaltungsreformen meist nur auf kommunaler Ebene anzutreffen. In den letzten Jahren sind nun nicht zuletzt aufgrund der zunehmenden Finanzkrise vielfältige Bemühungen auf Landesebene erkennbar, über eine Struktur- und Funktionalreform (z.B. durch neue Kabinettszuschnitte, Straffung der Landesregierung, Auflösung von Sonderbehörden, Reorganisation der staatlichen und kommunalen Mittelebene bzw. Kommunalisierungsprozesse) zu einer Verbesserung des Regierungs- und Verwaltungshandelns zu kommen (Bogumil 2007 ; Bürsch/Müller 1999; Reulen 2004).
– Ein systematischer Vergleich der Länder des deutschen Bundesstaates bietet sich schließlich auch aus methodologischen Gründen an (Kropp 2001: 52; Schmidt 1980: 3). So liegt die große Stärke einer komparativ angelegten Gliedstaatenstudie in der vorhandenen Heterogenität politischer Institutionen und Strukturen der subnationalen Untersuchungseinheiten innerhalb eines übergeordneten gemeinsamen Rahmens identischer Grunddimensionen. Im Vergleich zur komparativen Analyse von Nationalstaaten genießt der systematische Vergleich von 16 subnationalen Politiksystemen quasi Laborcharakter, da zahlreiche intervenierende Variablen ausgeblendet werden können. Aufgrund der konstanteren ceteris paribus-Bedingungen sind Subsystem-Vergleiche im Hinblick auf die Theoriebildung zudem besonders geeignet, wichtige Gesetzmäßigkeiten zu eruieren (vgl. Lijphart 1975; Snyder 2001). Im Gegensatz zum Nationenvergleich bestechen subnationale Vergleiche durch besondere Bedingungen der Vergleichbarkeit und weitere methodologische Vorteile: Hier sind etwa der einfachere technische Zugang zu detaillierten Informationen und ein hohes empathisches Vorverständnis zu nennen.
1.3 Theoretische Grundlagen und Erkenntnisinteresse
Mit Blick auf die hier im Zentrum stehenden politischen Institutionen lässt sich konstatieren, dass diese spätestens seit Beginn der 1980er Jahre wieder stärker in den Mittelpunkt des forschungsanalytischen Interesses gerückt sind (Mair 1996; Rhodes et al. 2006). Im Vergleich zur historisch-deskriptiven Institutionenlehre, die ihren Schwerpunkt auf die bloße Beschreibung von formalen Regelwerken wie Verfassungen und Gesetze legte, unterscheidet sich diese neue Betrachtungsweise von Institutionen durch eine systematischempirische Vorgehensweise. Institutionen können darüber hinaus sowohl die Position von zu erklärenden als auch von erklärenden Variablen einnehmen. Hier ist aber von Bedeutung, dass Institutionen zwar mit Politikergebnissen |17◄ ►18| zu verknüpfen sind, aber noch nicht deren Zustandekommen begründen können. Vielmehr legen institutionelle Bedingungen Regeln und Verfahrenstechniken fest, konstituieren Akteure und Akteurskonstellationen, strukturieren Handlungsressourcen, -restriktionen und -strategien und beeinflussen auf diese Weise schließlich die Politikergebnisse und das Leistungsprofil von Gesellschaften (Hall/Taylor 1996; Kaiser 2002; March/Olsen 1989; Mayntz/ Scharpf 1995; Rhodes et al. 2006; Rothstein 1996; Thelen/Steinmo 1992; Weaver/Rockman 1993).
Der verfassungssystematische Ansatz der älteren Institutionenlehre unterschied mit Blick auf die Muster von Demokratien in erster Linie zwischen parlamentarischen und präsidentiellen Regierungssystemen. Diese konstitutionellen Merkmale stellen freilich nur den institutionellen Rahmen für Machtteilung und -verteilung. Politische Parteien, variierende politische Traditionen, parlamentarische Mehrheitsverhältnisse und Institutionen wie etwa das Wahlsystem, das Zweikammersystem oder Kompetenzen für Verfassungsgerichte füllen diesen Gestaltungsrahmen (Fuchs 2000). Mit Blick auf die Staatstätigkeitsforschung weisen Weaver/Rockman (1993: 6) ferner darauf hin, dass weniger das Regierungssystem, sondern vielmehr die Kombination institutioneller Elemente die Machtverteilung unter verschiedenen Akteuren in einem politischen System prägt. Gerade diese Variablen weisen bei der Erklärung von Politikergebnissen ein besonderes Potenzial auf. Die Unterspezifikation dieser Variationsbreite institutioneller Arrangements vor Augen, hat sich die empirisch-analytisch ausgerichtete Demokratieforschung insbesondere der institutionellen Strukturen von Demokratien angenommen (Kaiser 1998). Einer der ertragreichsten und bedeutendsten Versuche zur Erfassung politisch-institutioneller Konfigurationen in ihrer Wirkung auf den Grad der Machtdispersion in einem demokratischen Regime wird von Lijphart (1984, 1999) unternommen. Sein Forschungsinteresse zielt auf den Modus politischer Entscheidungsfindung, die Ausprägungen horizontaler und vertikaler Machtverteilung und die Beziehung zwischen dem Typ des demokratischen Regimes und der sozioökonomischen Performanz des politischen Systems ab.
Während bis spät in die 1960er Jahre hinein das „majoritarian winnertake-all“ Westminster-Modell parlamentarischer Prägung innerhalb der Politikwissenschaft als die höchstentwickelte Demokratievariante galt (Powell 1982), erlaubte erst die unabhängig, aber weitgehend parallel entwickelte Konkordanztheorie von Lehmbruch (1967, 1975) und Lijphart (1968a, 1977) mit der Herausbildung des Prototyps der Konkordanzdemokratie2 eine theoretisch überzeugende und empirisch ertragreiche Beschreibung einer Vielzahl kleinerer kontinentaleuropäischer Demokratien (Andeweg 2000; Schmidt |18◄ ►19| 2000b). Später hat Arend Lijphart (1984, 1999) eine Weiterentwicklung mit der Gegenüberstellung und dem systematischen Vergleich der Konsensus-und Mehrheitsdemokratie vorgenommen.
Idealiter stehen sich die beiden Demokratiemodelle vor allem in der zentralen Frage der politischen Machtverteilung konträr gegenüber, wobei Lijphart (1999) zwischen einer horizontalen (executive-parties) und einer vertikalen (federal-unitary) Machtteilungsdimension unterscheidet. Während bei der Mehrheitsdemokratie mit der Alleinregierung der Mehrheitspartei, der Dominanz der Exekutive über die Legislative, dem Majorzwahlrecht, dem unitarischen Staatsaufbau, dem Einkammersystem und weiteren Elementen die Machtkonzentration als Grundprinzip im Zentrum steht, betont die Konsensusdemokratie die Diffusion von Macht (power-sharing) mittels einer Mehrparteienregierung, dem Kräftegleichgewicht zwischen Exekutive und Legislative, dem Verhältniswahlrecht, dem föderalen Staatsaufbau und zusätzlichen Strukturmerkmalen. „Die Konsensusdemokratie (...) zielt auf Machtaufteilung, auf Sicherungen und Gegenkräfte gegen die Mehrheit in der Legislative und gegen die vollziehende Staatsgewalt“ (Schmidt 2000b: 340). Sie will darüber hinaus Minderheiten die Möglichkeit der politischen Mitwirkung geben, was zur Machtbeschränkung der jeweiligen Regierungs-und Parlamentsmehrheit führt. Die herausragenden Leistungen der Konsensusdemokratie werden dabei in der Erreichung politischer Stabilität, ihrer ausgeprägten Fähigkeit zur Integration verschiedener gesellschaftlicher Gruppen und der Berücksichtigung von Minderheitsinteressen in segmentierten und pluralistischen Gesellschaften gesehen (Lijphart 1999).
In ausführlicher Art und Weise hat sich Arend Lijphart (1968a, 1977, 1984, 1999, 2003, 2007) in den letzten 40 Jahren darum bemüht, das ursprüngliche Konzept der „consociational democracy“ (Konkordanzdemokratie) und die weiterentwickelte Variante der „consensus democracy“ durch einzelne Indikatoren zu operationalisieren, mit dem Ziel, diese neuen Demokratiemodelle nicht nur theoretisch herzuleiten, sondern schließlich auch einer empirischen Überprüfung zu unterziehen. Ein Vergleich seiner verschiedenen Definitionsbemühungen seit den 1960er Jahren macht deutlich, dass er die „consociational democracy“ als das Kernmodell3 betrachtet, welches sich allein anhand von vier Kriterien definieren lässt. Die Konsensusdemokratie stellt unterdessen die weiter gefasste Variante der neuen Demokratiekonzeption dar, für deren Beschreibung insgesamt zehn Merkmale notwendig sind (Lijphart 1968a, 1977, 1984, 1999, 2003). Während die breit abgestützte |19◄ ►20| Mehrparteienregierung, die kulturelle Autonomie bzw. der Föderalismus, die Proportionalität des Wahlsystems und das Minderheitenveto die zentralen Definitionskriterien seiner primären Demokratiekonzeption bilden (Lijphart 1977: 25ff.), stellen z.B. das ausgeglichene Machtverhältnis zwischen Legislative und Exekutive, das Zweikammersystem sowie die Multidimensionalität des Parteiensystems weitere Charakteristika der Konsensusdemokratie dar (Lijphart 1984, 1999).4
In seinem bahnbrechenden Werk zur Unterscheidung von Mehrheits- und Konsensusdemokratien arbeitet er mit der Exekutive-Parteien-Ebene und der Föderalismus-Unitarismus-Ebene zwei kohärente Grunddimensionen demokratischer Herrschaft heraus. Während erstere starke Zusammenhänge zwischen der Anzahl der Parteien im Parlament, dem Regierungstypus (Koalitions- vs. Einparteienregierung), der Stärke der Exekutive, dem Disproportionalitätsgrad des Wahlsystems und dem System der Interessenverbände zeigt, erfasst die zweite Dimension verschiedene Indikatoren der Zentralbankunabhängigkeit, des Föderalismus, der Dezentralisierung, des Schwierigkeitsgrads der Verfassungsänderung und des Letztentscheidungsrechts über die Gesetzgebung.
Lijphart (1984, 1999) zufolge sind die unbeschränkte Mehrheitsherrschaft, die Bildung stabiler Regierungen sowie häufige Machtwechsel die entscheidenden Merkmale der Mehrheitsdemokratie. Im Unterschied dazu ist die Konsensusdemokratie für klare Kurswechsel und rasche Antworten auf Herausforderungen weniger geeignet. Konsensusdemokratien zügeln die Mehrheitsherrschaft und zielen vor allem auf Machtteilung. Die Forschung verbindet sie zudem mehrheitlich mit einer überdurchschnittlichen Staatstätigkeit (vgl. Lijphart 1999). Somit zeichnen sich Konsensusdemokratien zum einen durch ausgefeilte Kompromisstechniken aus, was sich in vielen Fällen durch die starke Berücksichtigung von Minderheiteninteressen und das Schnüren von kostenintensiven Paketlösungen ausdrückt. Zum anderen führt die Repräsentation unterschiedlicher gesellschaftlicher Gruppen und die Einbindung nationaler, sprachlicher, religiöser und politischer Minderheiten in die Entscheidungsfindung zu einer breiteren politischen Verantwortung und erhöhtem Zwang staatlicher Tätigkeit.
Schließlich unterliegen Eliten in Konsensusdemokratien gemäß Crepaz (1998: 66) ähnlichen Handlungsmustern wie umfassende Organisationen in der Begrifflichkeit Olsons (1991). Diese Eliten sehen sich mit den Folgen spezifischer Politikentscheide auch in anderen Bereichen konfrontiert, da sie das gesamte Spektrum der Staatstätigkeiten verantworten (Armingeon 1996: 286; Tavits 2004). So müssen die Folgen eines Entscheides für den Abbau staatlicher Leistungen und Interventionen (etwa in Form sozialer Spannun-gen|20◄ ►21| oder wachsender Armut) von denselben politischen Entscheidungsträgern bearbeitet werden. Diese Handlungsmuster lassen erwarten, dass etwaige Entscheidungen zur Kürzung von staatlichen Ausgaben in Konsensusdemokratien nicht forciert und stattdessen Konzessionsentscheidungen gefördert werden. Diese Argumente werden durch zahlreiche empirische Untersuchungen bestätigt. Die Konsensusdemokratie dämmt beispielsweise die soziale Ungleichheit ein (Birchfield/Crepaz 1999; Crepaz 1998) und macht die Gesellschaft aufgrund ihres überdurchschnittlichen sozialpolitischen Engagements „fairer und sanfter“ (Lijphart 1999: 275-300; kritisch hierzu Armingeon 2002). Wettbewerbsdemokratien genießen freilich Vorteile in der wirtschaftspolitischen Effizienz – gemessen am Wirtschaftswachstum (Lijphart 1999; Schmidt 1998: 208). Auch in der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit sind breit abgestützte Konkordanzregierungen angesichts ihrer umfassenden politischen Verantwortung erfolgreicher als Mehrheitsdemokratien (Crepaz 1996: 14). Konsensusdemokratien führen nach den Schätzungen Lijpharts (1999: 278-279) darüber hinaus zu einer höheren Partizipation bei Wahlen und fördern die politische Repräsentation von Frauen in den legislativen Kammern. Schließlich schaffen konsensuale Entscheidungspraktiken ein Klima der Vertrauenswürdigkeit und Zufriedenheit mit politischen Entscheidungsprozessen (vgl. Anderson/Guillory 1997) und bereiten den Boden für den Aufbau sozialen Kapitals (vgl. Gabriel et al. 2002a; Freitag 2006).
1.4 Überblick über den Forschungsstand
Angesichts der großen Bedeutung, welche den Demokratiemustern in der international vergleichenden Politikwissenschaft zugeschrieben wird, erstaunt die geringe Beachtung der Unterscheidung zwischen Mehrheits- und Konsensusdemokratien auf Bundesländerebene. Während z.B. verschiedene Studien zu den unterschiedlichen Typen von Konsensusdemokratien in den Schweizer Kantonen bestehen (Vatter 2002, 2007), fehlen empirische Anwendungen dieses einflussreichen Demokratiekonzepts nahezu gänzlich für die Ebene der deutschen Bundesländer.
Allerdings finden sich verschiedene Untersuchungen, die schon früh das ältere Konzept der Konkordanz- und Konkurrenzdemokratie Gerhard Lehmbruchs (1967) auf die deutschen Kommunen angewandt haben. Dazu zählt zunächst die Studie von Naßmacher (1972), der den Begriff der Konkordanzdemokratie in die lokale Parteienforschung eingeführt hat, ohne dabei allerdings den Besonderheiten der kommunalen Konkordanzdemokratie genügend Beachtung zu schenken. Mitte der 1970er Jahre folgt eine Untersuchung von Gerhard Lehmbruch (1975), der eine Applikation seines Konkordanzmodells für ausgewählte Kommunen in Deutschland vornimmt und insbesondere auf die große Bedeutung des „gütlichen Einvernehmens“ als dominantes|21◄ ►22| Verhandlungsmuster, den geringen Parteienwettbewerb sowie den geringen Grad der Parteipolitisierung hinweist.
Eine Anwendung von Lijpharts Typologie der Mehrheits- und Verhandlungsdemokratie auf die kommunalpolitische Ebene nimmt Gabriel (1991: 371ff.) Anfang der 1990er Jahre vor, wobei er die Begriffe Konkordanz-, Konsens- und Verhandlungsdemokratie synonym verwendet. Am Beispiel von 49 Städten in Rheinland-Pfalz beschreibt Gabriel (1991) die Strukturen lokalpolitischer Konfliktregulierung und untersucht anhand ausgewählter Indikatoren (z.B. Stimmenanteil der Freien Wählergruppen, Fraktionalisierung des lokalen Parteiensystems, parteipolitische Zusammensetzung der Verwaltungsspitze), ob sich die Aktivitäten der lokalen Parteien und ihrer Ratsfraktionen eher an konkurrenzdemokratischen Vorstellungen ausrichten oder eher in konkordanzdemokratischer Tradition stehen. Er kommt für die rheinland-pfälzischen Städte zum Ergebnis, dass sich in der Praxis die traditionell konkordanzdemokratischen und parteienstaatlich-konkurrenzdemokratischen Elemente verbinden und insbesondere der Grad sozioökonomischer Modernisierung einer Gemeinde die Ausbildung konkurrenzdemokratischer Strukturen fördert (Gabriel 1991: 391ff.).
Ausgangspunkt neuer Studien von Holtkamp (2006, 2007) ist das Konzept der kommunalen Konkurrenz- und Konkordanzdemokratie im Sinne Lehmbruchs (1975) und Naßmachers (1972), wobei er unter letzterer einen geringen Grad der Parteipolitisierung in der Nominierungs-, Wahlkampf-, Wahl- und Regierungsphase bei gleichzeitiger Dominanz des Bürgermeisters versteht und nicht – wie etwa im internationalen Kontext üblich – ein Elitenkartell mit starken Parteiorganisationen und Ämterproporz. Auf der Basis der Auswertung einer Vielzahl empirischer Studien zu Parteien und Bürgermeistern in der deutschen Kommunalpolitik identifiziert Holtkamp (2006: 646) den Organisationsgrad der Parteien, die rechtlichen Rahmenbedingungen und die Gemeindegröße als Bedingungen vorherrschender Demokratiekonzeptionen. Holtkamps (2006) eigene empirische Untersuchung bezieht sich auf alle Gemeinden in Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen mit über 20000 Einwohnern, in denen jeweils die Fraktionsvorsitzenden der CDU und der SPD sowie die hauptamtlichen Bürgermeister schriftlich befragt wurden. Darin bestätigt sich die erwartete stärker konkordanzdemokratische Ausrichtung der Gemeinden Baden-Württembergs gegenüber jenen in Nordrhein-Westfalen. Aufbauend auf einem additiven „Konkordanzindex“ auf Basis obig genannter Bedingungen in den Flächenbundesländern schließt Holtkamp (2006: 656) ferner auf die dort zu erwartenden kommunalen Demokratiemuster. Dazu werden unter anderem Gemeindeordnungen hinsichtlich des Wahlrechts und der Machtverteilung zwischen Bürgermeister und Rat kodiert. Im Ergebnis sollten die Gemeinden in den neuen Bundesländern vorwiegend konkordanzdemokratisch ausgerichtet sein, während in Hessen, Niedersachsen und im Saarland konkurrenzdemokratische Konstellationen auf lokaler Ebene zu erwarten sind. Die Studien von Holtkamp (2003, 2006, 2007) gehen mit ihren Analysen auf der Basis international|22◄ ►23| gängiger Theoriekonzepte einen wichtigen Schritt in die Richtung einer systematisch vergleichend angelegten Betrachtung subnationaler Demokratiemuster über die bisher vorherrschende Forschungsperspektive von Einzelfallstudien hinaus. Allerdings stützen auch sie sich vornehmlich auf den älteren, nur schwierig mit operablen Messgrößen zu erfassenden Ansatz der Konkordanz- und Konkurrenzdemokratie, der im Kern zudem nur einige wenige informelle institutionelle Arrangements umfasst.
Da sich die bisherig durchgeführten Untersuchungen allesamt auf die kommunale Ebene beschränkten, bleibt festzuhalten, dass nach wie vor keine vergleichenden Analysen im Sinne von Lijpharts (1999) weiter entwickeltem Demokratiekonzept der Mehrheits- und Konsensusdemokratie für die deutschen Bundesländer existieren. Freilich liegen eine Reihe von Übersichtswerken und Beiträgen zu einzelnen ausgewählten Aspekten der politisch-institutionellen Konfiguration der bundesdeutschen Gliedstaaten (insbesondere zu Länderregierungen, Länderparlamenten, Wahl- und Parteiensystemen und Ausprägungen der direkten Volksmitsprache) vor.5
Detaillierte Informationen zu den deutschen Bundesländern finden sich etwa in den Übersichts- und Nachschlagewerken von Hartmann (1997) und Wehling (2002, 2004). Diese Handbücher enthalten vor allem Angaben zu den historischen, sozialen und politischen Profilen der einzelnen Bundesländer. Ferner bieten einzelne Publikationen zum deutschen Föderalismus hilfreiche Übersichtsdarstellungen zu den politischen Institutionen der Länder (vgl. insbesondere Sturm 2001: 69ff.). Gunlicks (2003) und Leunig (2007) beschreiben mit ihren Einführungen die Regierungssysteme der deutschen Bundesländer und ihre Vielfalt an Institutionen aus einer stärker vergleichenden Perspektive. Die Sammelbände von Schneider und Wehling (2006) sowie Wolf und Hildebrandt (2008) widmen sich in besonderer Weise den Strukturen und zentralen Politikfeldern der Landespolitik.
Auch wenn sich die Wahlsysteme der Länder am Grundsatz der Verhältniswahl orientieren, variieren sie beträchtlich hinsichtlich der Kombination von Direkt- und Listenmandaten (personalisierte oder reine Verhältniswahl), der Stimmgebung (eine oder zwei Stimmen) und der Art und Weise der Mandatsverteilung (Sturm 2001: 71). Während zum deutschen Wahlsystem auf Bundesebene eine umfangreiche Forschungsliteratur existiert, finden sich –abgesehen von historischen und rechtswissenschaftlichen Abhandlungen (z.B. Boettcher/Hoegner 1994; Fischer 1990; Olligs 1990; Sternberger/Vogel 1969) oder kurzen Übersichtsdarstellungen (z.B. Pehle 1999; Sturm 2001; Woyke 2005) – nur wenige Analysen, die sich aus politikwissenschaftlicher Sicht mit den Landeswahlsystemen und ihren Effekten auseinandersetzen. |23◄ ►24| Eine Ausnahme bildet der Beitrag von Massicotte (2003), der neben einer detaillierten Beschreibung der Entwicklung von 16 Länderwahlsystemen auch eine Analyse ihrer Wirkungsweise liefert und dabei insbesondere auf die positiven Effekte der personalisierten Verhältniswahl hinweist.
Die Variationsbreite der Landesparteiensysteme hat nach den Wahlerfolgen der Grünen und dem Einzug der PDS in die Landtage der neuen Bundesländer erheblich zugenommen. So variiert die Zahl der im Landtag vertretenen Parteien in den Bundesländern zu Beginn des 21. Jahrhunderts zwischen zwei und fünf und auch die Existenz von Kleinparteien ist regional sehr unterschiedlich (Jun et al. 2006; Sturm 2001: 85). Entsprechend thematisieren die neueren Studien zu den regionalen Parteiensystemen die zunehmenden Differenzen zwischen den Ländern, insbesondere die Besonderheiten der ostdeutschen Landesparteiensysteme. Neben einführenden Studien zum deutschen Parteiensystem (vgl. etwa Gabriel et al. 2002b) sind in diesem Zusammenhang die verschiedenen Beiträge im Band von Eith und Mielke (2001; vgl. auch Eith 2000), die Studie von Guhl (2000) über die Parteienstrukturen in den neuen Bundesländern, die quantitative Analyse von Niedermayer (2000) zur Entwicklung des deutschen Parteiensystems, sowie u. a. die Beiträge von Grönebaum (1997), Jörs (2003) und Patton (2000) zum ostdeutschen Parteiensystem zu erwähnen. Sehr informativ sind darüber hinaus auch die Studien von Koch (1994) sowie Oberndörfer und Schmitt (1991) über die regionalen Parteienstrukturen und Traditionen (vgl. hierzu insbesondere auch Schmid 1990).
Vergleichbar gut dokumentiert sind Handlungsmuster und Entscheidungsbildungen in den Landesregierungen (vgl. Jun 1994; Kropp 2001; Kropp/Sturm 1998; Sturm/Kropp 1999). Antriebskraft dieser Untersuchungen waren insbesondere die Ausdifferenzierungen der regionalen Parteiensysteme in den 1990er Jahren und die damit einhergehende und bis dahin unbekannte Koalitionsvielfalt. Allein in den 1990er Jahren konnten in den Ländern bis zu neun verschiedene Koalitionsvarianten und bis zu fünf Koalitionsformate gezählt werden (Kropp 2001: 15). Koalitionsbildungsprozesse, die Funktion von Koalitionsvereinbarungen und die Regierungspraxis von Koalitionen in den Ländern stehen im Mittelpunkt des analytischen Interesses von Kropp und Sturm (1998). Kropp (2001) wiederum vergleicht die Entscheidungspraxis von Regierungsbündnissen in der Haushaltspolitik auf Landesebene und untersucht dabei vor allem die Strategien der einzelnen Koalitionsparteien. Im Band von Sturm und Kropp (1999) finden sich schließlich neben einzelnen Länderfallstudien noch die Beiträge von Heinrich (1999) zu den Strategien der kleinen Koalitionspartner im Ländervergleich (vgl. auch Heinrich 2002) und von Jesse (1999) über die Regierungskoalitionen in den neuen Bundesländern. Den Einflussfaktoren von Regierungsbildungsprozessen auf Landesebene wurde in jüngerer Zeit zudem verstärkt Aufmerksamkeit gezollt (Debus 2008a, 2008b; Pappi et al. 2005; Shikano/Becker 2004).
Eine umfangreiche Darstellung über die Landesparlamente wurde jüngst von Mielke und Reutter (2004) vorgelegt. Das Buch informiert über die historische|24◄ ►25| Entwicklung und die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen der 16 Landesparlamente. Im Weiteren stellt es die jeweiligen Parteienlandschaften, das Wahlrecht und die Wahlergebnisse vor und analysiert die politische und soziale Zusammensetzung sowie die Struktur und Organisation der Landesparlamente. Eine weitere Darstellung zur Geschichte, den Aufgaben, der Organisation und der Arbeitsweise der legislativen Kammern findet sich bei Schneider (1979). Mit der gängigen These vom Machtverlust der Landesparlamente zugunsten des Bundes hat sich vor kurzem Reutter (2006) auseinandergesetzt. Dabei stellt er fest, dass den Landtagen auch heute noch ein erheblicher gesetzgeberischer Gestaltungsspielraum zusteht, der durch die jüngsten Bemühungen zur Rückübertragung von Kompetenzen an die Länder weiter ausgebaut wird.
Mit der Kommunalebene der Bundesländer, ihren Besonderheiten und ihrer Rolle im föderalen Staatsaufbau beschäftigen sich zahlreiche Veröffentlichungen aus dem Bereich der Politik- und Verwaltungswissenschaft (z.B. Benz 1997; Bogumil 2001; Bogumil/Holtkamp 2006; Gabriel/Holtmann 2005; Haus 2006; Hesse/Mittelstraß 2003; Kipke 2000; König/Schnapauf 2000; Kost/Wehling 2003; Kuhlmann-Lorenz/Wegrich 2001). Zudem finden sich diverse Publikationen, die die rechtliche Ausgestaltung der staatlichen Architektur beleuchten (siehe Gern 2003; Vogelgesang et al. 2005; Wolff et al. 2004). Ein Großteil der Arbeiten geht allerdings rein deskriptiv vor und vergleichend angelegte Analysen zum unterschiedlichen Dezentralisierungsgrad der Länder existieren mit Ausnahme der Untersuchungen von Bogumil und Holtkamp (2006) bisher kaum.
Die Landesverfassungen wurden bislang lediglich aus rechtswissenschaftlicher, nicht aber aus politikwissenschaftlicher Sicht untersucht, wobei in den 1990er Jahren vor allem die neu verabschiedeten Verfassungen der ostdeutschen Bundesländer im Mittelpunkt des Interesses standen (z.B. Mangoldt 1997; Storr 1998). Einen Überblick über die wesentlichen Merkmale aller 16 Landesverfassungen präsentiert Pestalozza (2005). Braunschweig (1993) untersucht die inhaltlichen Änderungen der westdeutschen Landesverfassungen, während sich Hölscheidt (1995) mit den Verfahren der Verfassungsänderung und -verabschiedung beschäftigt. Eine umfassende Untersuchung zu den Landesverfassungen, die sowohl deren institutionelle Ausgestaltung wie auch aktuelle Entwicklungen umfasst, wurde von Stiens (1997) vorgelegt.
Wie die Landesverfassungen so haben auch die Landesverfassungsgerichte noch keine politikwissenschaftliche Würdigung erfahren. Die nicht sehr zahlreichen juristischen Veröffentlichungen widmen sich entweder der Darstellung von Organisation und Verfahren einzelner Landesverfassungsgerichte (z.B. Schinkel 1996; von der Wense 1989; Wille 1993) oder der Erörterung von Detailproblemen der Landesverfassungsgerichtsbarkeit im Bundesstaat (z.B. von Coelln 2001; Pfaff 1999). Daneben finden sich einzelne vergleichende Darstellungen, die Zuständigkeiten und Organisation der Verfassungsgerichte in den alten (Pestalozza 1991; Stark/Stern 1983) und in den neuen Bundesländern (Heimann 2001) thematisieren.
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Tabelle 1.1: Strukturdaten zu den deutschen Bundesländern (2005)
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Quellen: Fläche, Bevölkerung und Ausländer: Statistisches Bundesamt. Anzahl Gemeinden: Statistische Jahrbücher der Bundesländer. Einwohner pro km2: eigene Berechnungen. Katholiken in %: Deutsche Bisehofskonferenz - Referat Statistik. Urbanisierung (Stand 2004): Statistisches Jahrbuch deutscher Städte und Gemeinden. BIP pro Kopf: Volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen der Länder; Statistische Ämter der Länder, Bruttoinlandsprodukt in jeweiligne Preisen je Einwohner. Arbeitslosenquote auf abhängige Erwerbspersonen: Bundesagentur für Arbeit.
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Im Gegensatz zur Bundesebene finden sich auf der Ebene der Bundesländer vielfältige Möglichkeiten der direkten Demokratie. Insbesondere in den letzten Jahren haben die unterschiedlichen Ausprägungen der direkten Demokratie Einzug in den Prozess der politischen Willensbildung auf Länderebene gehalten. So wurden Volksbegehren und Volksentscheid bis 1997 schrittweise in allen Bundesländern eingeführt. Allerdings bestehen bei der Ausgestaltung der Volksgesetzgebung sehr große Unterschiede zwischen den Bundesländern, was beispielsweise in unterschiedlichen Unterschriftenquoren und Sammelfristen zum Ausdruck kommt. Während die direkte Demokratie aus rechtswissenschaftlicher Sicht eine vergleichsweise umfassende Aufarbeitung erfahren hat (Jürgens 1993; Rux i. V.), liegen bisher nur wenige politikwissenschaftliche Analysen der deutschen Bundesländer vor. Weixner (2002) bietet einen umfassenden Überblick über die Verfahrensausgestaltung und die Anwendungspraxis in den einzelnen Ländern. Bei Kost (2005) ist jedem Bundesland ein Beitrag gewidmet, ohne jedoch eine vergleichende Perspektive einzunehmen. Zudem wurden Sammelbände und Einführungen veröffentlicht, die einen Überblick über die verschiedenen Aspekte der Thematik geben und dabei unter anderem auch die direkte Demokratie auf Länderebene beleuchten (Freitag/Wagschal 2007; Heußner/Jung 1999; Massing 2005; Schiller 2002, 2007; Schiller/Mittendorf 2002).
1.5 Methodik, Daten und Grenzen dieses Buches
Die Methode der vorliegenden Analyse ist die des subnationalen Vergleichs (Snyder 2001). Diese methodische Vorgehensweise soll es ermöglichen, die Ursachen und Wechselbeziehungen der unterschiedlichen politisch-institutionellen Arrangements in den Bundesländern zu erfassen und zu erklären. In räumlicher und zeitlicher Hinsicht bezieht sich die Untersuchung auf die deutschen Bundesländer seit 1946. Während das Forschungsvorhaben die Entwicklungen der westdeutschen Bundesländer seit der Gründung der Bundesrepublik (bzw. den ersten freien Wahlen nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs, meist 1946 oder 1947) analysiert, wurden die ostdeutschen Bundesländer mit Beginn der Wiedervereinigung im Jahre 1990 in die Untersuchung aufgenommen. Angesichts der Verfügbarkeit der Daten wurde für das vorliegende Buch das Ende des Erhebungszeitraums in der Regel auf das Jahr 2005 festgelegt. Obwohl sich einzelne Analysen der historischen Entwicklung der Institutionen in den Ländern widmen, werden keine geschichtlichen und detaillierten Fallstudien einzelner Bundesländer vorgenommen (vgl. hierzu Wehling 2002). Konzeptionell orientiert sich das Forschungsvorhaben am zielgerichteten Einsatz der politikwissenschaftlichen Komparatistik unter Anwendung qualitativer wie quantitativer Forschungsmethoden. Die sekundärstatistischen Auswertungen zur empirischen Überprüfung der |27◄ ►28| jeweils am Ende der einzelnen Kapitel aufgestellten Hypothesen folgen dabei meist den gängigen Verfahren der quantitativ vergleichenden Politikwissenschaft. In der Hauptsache werden Korrelations- und Regressionsanalysen vorgenommen, wobei der Schwerpunkt auf Querschnittsanalysen liegt. Hinzu kommen weitere statistische Schätzverfahren wie Faktoren- und Clusteranalysen. Unsere Untersuchungsanordnung folgt schließlich dem „most similar systems design“ (Przeworski/Teune 1970: 31ff.), welches möglichst homogene Untersuchungseinheiten (hier pluralistisch-demokratisch verfasste Bundesländer) zugrunde legt und die Anzahl der zu berücksichtigenden Strukturmerkmale überschaubar macht. Tabelle 1.1 gibt anhand ausgewählter Indikatoren einen Überblick über die wichtigsten soziostrukturellen, soziokulturellen und ökonomischen Charakteristika der Bundesländer.
Die Datenbasis bilden vor allem aggregierte Daten zu den politisch-institutionellen, soziostrukturellen, kulturellen, ökonomischen und prozessualen Kontexten der Länder. Die Verwendung von Aggregatdaten bietet den Vorteil, effizient, zusammenfassend und doch zuverlässig über eine Vielzahl von individuellen Fällen und Ereignissen zu informieren und diese Informationen nachvollziehbar und überprüfbar zu bündeln. Einerseits beruhen die verwendeten Daten auf den umfangreichen Veröffentlichungen des Statistischen Bundesamts und der Statistischen Landesämter. Weitere wichtige amtliche Quellen bilden Materialien und Dokumente, die den Autorinnen und Autoren von den Landtagen zur Verfügung gestellt wurden. Andererseits beruhen die Analysen auf eigenen Auswertungen von Verfassungs- und Gesetzestexten. Darüber hinaus wurden nichtamtliche elektronische Ressourcen wie z.B. die Websites von Fehndrich (2006) oder Moehl (2006) genutzt. Die Hauptarbeit erschöpfte sich allerdings darin, die in unterschiedlicher Form verfügbaren Länderdaten systematisch aufzubereiten, zu erweitern und in einer nach einheitlichen Kriterien aufgebauten Datenbank abzulegen, um sie für statistische Analysen zugänglich zu machen.
Eine erste wichtige Einschränkung des vorliegenden Buches bezieht sich auf die Untersuchungsperspektive. Der hier gewählte Ansatz des subnationalen Vergleichs hat zur Folge, dass sowohl die den Ländern über- und untergeordneten Stufen (Bund, Kommunen) als auch die stark verflochtenen föderalen Beziehungen zwischen Bund, Ländern und Kommunen in der vorliegenden Studie größtenteils ausgeblendet werden. Dies ist der Preis für die konsequente Anwendung der komparativen Methode gleichgelagerter Staatsebenen und führt zwangsläufig zu einer Vernachlässigung der zahlreichen und bedeutenden Interdependenzen zwischen den verschiedenen Ebenen des Bundesstaates. Dies lässt sich mit der bereits erwähnten Vielzahl von Studien zu den föderalen Verflechtungen zwischen Bund und Ländern begründen, während nahezu keine vergleichenden Analysen zu den Ländern und ihren Demokratiekonzeptionen vorliegen. Der vorliegende subnationale Vergleich versteht sich damit als notwendige Ergänzung zur bisher dominanten Verflechtungs- und Mehrebenenperspektive der deutschen Föderalismusanalyse. |28◄ ►29|
Eine zweite Einschränkung bezieht sich auf die untersuchten politischen Institutionen. Der Fokus der Untersuchung liegt auf der komparativen Analyse der unterschiedlichen Regierungs-, Parteien- und Wahlsysteme, den Merkmalen des Verfassungsstaates, der vertikalen Machtteilung sowie den direktdemokratischen Einrichtungen in den 16 Bundesländern. Weitere politische Institutionen und Akteure auf Länderebene werden nicht vertieft untersucht. Dies gilt insbesondere für die Länderverwaltungen, Interessenvermittlungsstrukturen (Verbände), soziale Bewegungen und das Mediensystem. Das lässt sich – abgesehen von arbeitsökonomischen Argumenten – damit erklären, dass es bei einer politikwissenschaftlichen Analyse eines in dieser Breite bisher kaum erforschten Untersuchungsfeldes zunächst darum gehen muss, die aus demokratietheoretischer Sicht bedeutendsten, symbolträchtigsten und am stärksten legitimierten Institutionen eines Staates zu analysieren. Mit der Konzentration auf das Wahl- und Parteiensystem, die Regierung, das Parlament, die staatliche Architektur, die Justiz und die direkte Demokratie folgen wir der Kritik von Schmidt (2000b: 349). Dieser hält Lijphart (1999) vor, durch die Berücksichtigung von Institutionen wie der Zentralbank und den Interessenverbänden den Demokratiebegriff einerseits über Gebühr zu strapazieren und andererseits durch die Ausklammerung essentieller Demokratiekomponenten wie den direktdemokratischen Beteiligungsrechten die Herrschaftsform zu wenig zu fundieren.
Zur Rechtfertigung unserer Analyse muss abschließend die Frage erörtert werden, ob die deutschen Länder überhaupt als regionale Politiksysteme betrachtet werden können, die über die notwendige institutionelle Ausdifferenzierung und einen genügend großen Autonomiegrad verfügen. Im Rahmen eines internationalen Forschungsverbunds6 mit dem Titel „Patterns of Regional Democracies: Political Institutions and Policy Performance in European Autonomous Regions“, in den auch die vorliegende Publikation eingebettet ist und an dem sich unter anderem Forschungsteams aus Belgien (De Winter), Deutschland (Freitag/Vatter), Italien (Vasallo), Österreich (Fallend), Schweiz (Vatter/Freitag) und Spanien (Gomez) beteiligen, hat Lieven de Winter (2005) Merkmalskomponenten zur Unterscheidung zwischen eher autonomen Regionen und eher „state-determined regional political systems“ festgelegt. Tabelle 1.2 gibt einen Überblick über die einzelnen Kriterien von De Winter (2005) mit ihren Ausprägungen für die deutschen Bundesländer.
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Tabelle 1.2: Merkmale einer autonomen Region nach De Winter (2005) und deren Ausprägungen in der Bundesrepublik Deutschland
Merkmale einer autonomen Region Ausprägung in der BRD
Existenzgarantie der Region in einer Bundesverfassung Art. 20 Abs. 1, 79 Abs. 3 GG (Ewigkeitsklausel zugunsten der Gliederung des Bundes in Länder [jedoch kein individuell ableitbares Existenzrecht])
Eigene Verfassung des Gliedstaates In jedem Bundesland vorhanden
Änderung der Bundesverfassung ist nur mit Zustimmung des Gliedstaates möglich Art. 79 Abs. 2 GG (2/3 Mehrheit des Bundesrates erforderlich)
Aufteilung der (Gesetzes-)Zuständigkeiten per Verfassung gesichert Art. 70-78 GG (Kompetenzvermutung zugunsten der Länder, ausschließliche und konkurrierende Gesetzgebung, Beteiligung des Bundesrates), Art. 79 Abs. 3 GG (Ewigkeitsklausel schützt „die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung“)
Eigenes Parlament/Legislative In jedem Bundesland vorhanden
Autonome Entscheidungskompetenz über eigene Institutionen, insb. die Untergliederung des eigenen Gebietes Art. 30 GG (Länderkompetenz), Art. 28 GG (Landesverfassungen, kommunale Selbstverwaltung)
Recht auf Verfassungsklage gegen den Bund Art. 93 Abs. 1 Nr. 2a, 3, 4 GG (Bund-Länder- Streitigkeiten)
Eigenes Verfassungsgericht In allen Bundesländern vorhanden (wobei das Bundesverfassungsgericht (noch) nach Art. 99 GG als Landesverfassungsgericht von Schleswig-Holstein fungiert)
Beteiligung an der Gesetzgebung des Bundes Art. 50 GG (Aufgaben des Bundesrates)
Beteiligung an der EU-Gesetzgebung, die die Gliedstaaten direkt betrifft Art. 50 GG, Art. 23 GG (insbesondere Abs. 4-6)
Große Steuer- und Finanzautonomie Abschnitt X (Finanzwesen), insbesondere Art. 106, Abs. 2 GG (Ertragshoheit Länder)
Aus den dort aufgeführten Angaben wird deutlich, dass die deutschen Länder alle elf Voraussetzungen autonomer regionaler politischer Systeme nach De Winter (2005) erfüllen. Zum selben Schluss kommt im Übrigen auch De Winter (2005: 6), der die deutschen Länder nicht nur zu den 74 tendenziell autonomen Regionen in Westeuropa zählt, sondern sie als diejenigen europäischen Regionen bezeichnet, die dem Idealtyp eines weitgehend autonomen regionalen Politiksystems am nächsten kommen. Diese Einschätzung wird schließlich auch durch die Position der deutschen Bundesländer auf der regionalen Governance-Skala bei Hooghe und Marks (2001: 193-194) bestätigt.
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1.6 Aufbau und Gliederung des Buches
Trotz der bis heute verdienstvollen Erforschung von Strukturen, Prozessen und Inhalten im Bereich der deutschen Bundesländer lässt sich zusammenfassend feststellen, dass bislang keine vergleichenden Analysen im Sinne von Lijpharts (1999) empirischer Demokratieforschung für die deutschen Gliedstaaten bestehen. Es existieren nach wie vor keine Untersuchungen, die eine systematische und methodisch fundierte Zusammenführung verschiedener Dimensionen von politischen Institutionen vornehmen. An dieser Forschungslücke setzt das vorliegende Buch an und beleuchtet nacheinander im Sinne einer kausalen Perspektive (Taagepera 2003) die Entwicklungen der Wahlsysteme (Kapitel 2), der Parteiensysteme (Kapitel 3), der Regierungen (Kapitel 4), der Beziehungen zwischen Exekutive und Legislative (Kapitel 5), der dezentralen Machtteilung (Kapitel 6), der Verfassungen (Kapitel 7), der Verfassungsgerichtsbarkeiten (Kapitel 8) und der direktdemokratischen Verfahren (Kapitel 9) auf Ebene der deutschen Bundesländer zwischen 1946 und 2005, wobei die einzelnen Kapitel jeweils nach demselben Grundmuster aufgebaut sind. So wird nach einer kurzen Einleitung die im Zentrum stehende Institution und ihre Messgrößen (Indikatoren) im Sinne von Lijphart vorgestellt, worauf im dritten Abschnitt die Lage in den deutschen Bundesländern behandelt wird und abschließend Folgerungen gezogen werden. Von diesem Aufbau wird jeweils dann abgewichen, wenn nicht konstituierende Merkmale einer politischen Institution, sondern bestimmte Funktionen oder Relationen zu anderen Institutionen ins Zentrum der Analyse rücken (z.B. das Verhältnis von Exekutive und Legislative in Kapitel 5). In der Synthese (Kapitel 10) werden dann die verschiedenen politisch-institutionellen Konfigurationen zusammengeführt, zueinander in Beziehung gesetzt, die deutschen Bundesländer schließlich erstmalig auf einer Demokratiekarte zwischen Wettbewerb und Konsensus verortet und mögliche Erklärungsgründe für die jeweiligen Demokratiekonzeptionen der einzelnen Länder beleuchtet.
1.7 Danksagung
Die Idee zur Erfassung und Analyse der Demokratiemuster in den deutschen Ländern wurde vor rund vier Jahren geboren, als Markus Freitag noch in Berlin an der Humboldt-Universität arbeitete und Adrian Vatter an der Universität Konstanz tätig war. Ausgehend von dieser Idee, reichten die beiden Herausgeber einen Forschungsantrag bei der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG) ein, der 2005 mit dem Titel „Demokratiemuster in den deutschen Bundesländern und ihre politischen, gesellschaftlichen und ökonomischen Auswirkungen“ bewilligt wurde. Ohne diese finanzielle Unterstützung, insbesondere die Finanzierung von vier Doktorandenstellen, wäre das vorliegende|31◄ ►32| Buch nicht zustande gekommen. Dafür möchten sich die beiden Projektleiter bei der DFG herzlich bedanken. Ein besonderer Dank geht auch an André Kaiser, Universität zu Köln, und an die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter seines Lehrstuhls, die sich im Oktober 2007 im Rahmen eines zweitägigen Workshops in Köln bereit erklärten, die einzelnen Buchbeiträge kritisch durchzusehen und zu kommentieren. Die hilfreichen Fragen, wertvollen Hinweise und anregenden Diskussionsvoten von André Kaiser, Jan Biela, Anita Breuer, Jörn Fischer, Simon Franzmann, Ulrich Glassmann, Annika Hennl, Daniela Jäger und Jan Sauermann lieferten einen substanziellen Beitrag zur nachhaltigen Verbesserung des ursprünglichen Buchmanuskripts. Zudem gebührt Marc Debus ein Dank für kritische wie konstruktive Anmerkungen und für die kollegiale und unbürokratische Bereitstellung von Daten zur parteipolitischen Polarisierung in den deutschen Bundesländern. Schließlich wäre das vorliegende Buch nicht ohne die aktive Mitarbeit der vier im Rahmen des DFG-Forschungsprojekts angestellten Doktoranden möglich gewesen. Christina Eder, Martina Flick, Raphael Magin und Aline Schniewind danken wir für ihr großes Engagement beim Verfassen der einzelnen Buchkapitel, ebenso den Hilfskräften Daniel Arndt, David Born, Nadine Ebert, Peter Flemming, David Fritz, Tonio Gaida, Birte Gundelach, Roland Kappe, Julia Karst, Kerstin Nebel, Tim Vogler und Ralph Wenzl für ihre unermüdlichen Datenrecherchen. Martina Flick gebührt in besonderer Weise Dank und Anerkennung, in weiten Phasen der Manuskripterstellung die Federführung bei den anfallenden Korrekturarbeiten übernommen zu haben. Neben der Sekretärin Frau Birgit Jacob hat sich ganz besonders David Fritz um die Lesbarkeit der Texte und die Erstellung des Bandes verdient gemacht. Obwohl Markus Freitag in der Zwischenzeit den Weg vom Zentrum an die Peripherie der Republik zurückgelegt und Adrian Vatter die deutsche Landesgrenze hinter sich gelassen hat, um dem Idealtypus näher zu kommen, soll der vorliegende Band aber nicht den Schlusspunkt unter die gemeinsame Bundesländerforschung setzen. Vielmehr beabsichtigen die beiden Herausgeber, auf dem hier gelegten Fundament weiterzubauen und in den nächsten Jahren der relevanten Frage nach den politischen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Wirkungen politisch-institutioneller Konfigurationen in den deutschen Ländern nachzugehen.
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2. Wahlsysteme
Christina Eder und Raphael Magin
2.1 Einleitung
Die Verwirklichung der Volksherrschaft in modernen Massengesellschaften erfordert eine Trennung zwischen der nominellen Zuweisung politischer Macht an das Volk und ihrer tatsächlichen Ausübung durch seine Repräsentanten (Sartori 1992: 39). Die Bestimmung dieser Repräsentanten erfolgt durch regelmäßig stattfindende Wahlen, die damit zu einem wesentlichen Kennzeichen der Demokratie werden. Folglich ist auch anzunehmen, dass das Wahlsystem, also die Regeln, nach denen die Wählerstimmen in Parlamentssitze umgewandelt werden, den Charakter eines politischen Systems entscheidend mitprägt (vgl. Lijphart 1994: 1; Taagepera/Shugart 1989: 3).
Aufgrund dieser großen Bedeutung der Wahlen für die Demokratie beschäftigt sich dieses Kapitel mit den Wahlsystemen der deutschen Bundesländer. Zum einen soll deren Entwicklung seit der Gründung der Bundesrepublik beleuchtet werden. Zum anderen wird der Versuch unternommen, diese auf dem Kontinuum zwischen Mehrheits- und Konsensusdemokratie nach Arend Lijphart zu verorten. Mehrheitswahlsysteme werden bei der Klassifikation politischer Systeme im Allgemeinen der Mehrheitsdemokratie zugeordnet, wohingegen Verhältniswahlsysteme der Konsensusdemokratie zugerechnet werden (vgl. Lijphart 1999: 143).
Um die Wirkungen der Wahlsysteme der Bundesländer auf deren politisches System erfassen zu können, wird, Lijphart (1999) folgend, zunächst der Gallagher-Index herangezogen, der den Disproportionalitätsgrad eines Wahlsystems anhand der Wahlergebnisse der einzelnen Parteien misst. Zum Vergleich wird ein additiver Index gebildet, der den Grad der Machtkonzentration bzw. Machtteilung anhand institutioneller Merkmale des Wahlsystems erfasst. Zu seiner Bildung werden rechtliche Vorschriften aus Landesverfassungen, Wahlgesetzen und Wahlordnungen herangezogen und durch Angaben aus der Literatur ergänzt.7 Dabei kann kein signifikanter Zusammenhang zwischen der Disproportionalität nach Gallagher und der Beschaffenheit der jeweiligen Parteienlandschaft festgestellt werden. Der hier vorgeschlagene |33◄ ►34| institutionelle Index hingegen kann einen Teil der Varianz der Parteiensysteme in den Bundesländern erklären.
Der nächste Abschnitt vollzieht die historische Entwicklung der Wahlsysteme in den deutschen Bundesländern seit 1946 nach und geht auf die konzeptionellen Grundlagen ein. Ein besonderes Augenmerk liegt hierbei auf der Definition und Identifikation der verschiedenen Wahlsysteme sowie auf den Werken Lijpharts. Anschließend folgen die Berechnungen der beiden oben angesprochenen Indizes. Abschnitt 5 fasst die Ergebnisse in einer Schlussbetrachtung kritisch zusammen.
2.2 Die Wahlsysteme der deutschen Bundesländer im Überblick
Dieser Abschnitt widmet sich den Entwicklungen und Charakteristika der Wahlsysteme in den deutschen Bundesländern. Zunächst soll jedoch auf die konzeptionellen Grundlagen der Forschung eingegangen werden.
2.2.1 Konzeptionelle Grundlagen
Das Wahlsystem umfasst die „Institutionen und Verfahren der Umsetzung von Wählerpräferenzen in Stimmen und von Wählerstimmen in Mandate“ (Schmidt 1995: 1057f.). Die Literatur auf dem Gebiet der Wahlsystemforschung ist, besonders im internationalen Bereich, sehr vielfältig. Zum einen gibt es Arbeiten, die sich mit der Entwicklung der Wahlsysteme auf nationaler Ebene beschäftigen (siehe McLaren Carstairs 1980; Nohlen 1978; Norris 2004), zum anderen vergleichende empirische Analysen (vgl. Golder 2005; Lijphart 1994; Nohlen 2004; Taagepera/Shugart 1989). Hinzu kommen Studien zu einzelnen Aspekten von Wahlsystemen, wie dem Proportionalitätsgrad (Cox/Shugart 1991; Gallagher 1991; Rae 1967) oder der Mobilisierung und der Wahlbeteiligung (Blais 2006; Cox 1999). Des Weiteren finden sich Überlegungen zu den Wirkungen von Wahlsystemen, beispielsweise auf das Parteiensystem (Duverger 1962, 1986; Sartori 1986), die politische Bildung (Karp 2005; Trefs 2003) oder das Konfliktlösungspotenzial in heterogenen Gesellschaften (Wolff 2005). Auch gab es immer wieder Versuche, die verschiedenen Systeme zu klassifizieren.
Eine solche allgemeine Klassifizierung dient als Ausgangspunkt für die Untersuchung des konsensus- bzw. mehrheitsdemokratischen Charakters von Wahlsystemen (Lijphart 1999: 143ff.). Betrachtet man die einzelnen Wahlsysteme, so ergeben sich eine ganze Reihe von Möglichkeiten, die Umwandlung von Wählerpräferenzen in Stimmen und anschließend in Sitze vorzunehmen. Die Einteilungen bewegen sich dabei im Allgemeinen im Rahmen der vom theoretischen Standpunkt her grundlegendsten Differenzierung in |34◄ ►35| Mehrheitswahl und Verhältniswahl (Nurmi 1987: 178). Im ersten System ist die Majorität der Wähler entscheidend, da in der Regel der Kandidat mit den meisten Stimmen innerhalb eines Wahlkreises als alleiniger Sieger hervorgeht, die übrigen Stimmen gehen verloren. Das System der Verhältniswahl strebt indessen eine möglichst proportionale Abbildung der Interessenverteilung in der Bevölkerung und damit auch der Minderheitenmeinungen an, weswegen die Parteien einen Anteil an den Sitzen im Parlament erhalten, der idealtypisch in unmittelbarer Relation zu ihrem Wahlergebnis steht.
Auch bei Arend Lijphart (1984, 1994, 1999) findet sich eine dichotome Unterteilung in Mehrheitswahlsysteme (majority and plurality formulas) und Verhältniswahlsysteme (proportional representation). Eine dritte Kategorie, die semiproportionalen Systeme, wird aufgrund ihrer geringen Bedeutung nur am Rande behandelt. Der Zuweisung der einzelnen Wahlsysteme zu den beiden Haupttypen liegen sieben Kriterien zu Grunde: die Wahlformel, die Wahlkreiseinteilung, die Sperrklausel, die Parlamentsgröße, der Einfluss präsidialer Wahlen auf die Parlamentswahlen, unterschiedliche Repräsentation und Listenform (Lijphart 1999: 144f.).
Die beiden Haupttypen lassen sich nach Lijphart in je drei Unterkategorien teilen. Zu den Mehrheitswahlsystemen zählen erstens die „first-past-the-post“- oder relative Mehrheitswahlen wie in Großbritannien. Dabei hat jeder Wähler eine Stimme und der Kandidat mit den meisten Stimmen gewinnt den Wahlkreis. Zweitens sind absolute Mehrheitswahlen wie die Präsidentenwahlen in Frankreich zu nennen, die im ersten Wahlgang die absolute Mehrheit für einen der Kandidaten verlangen, im zweiten jedoch nur noch eine einfache Mehrheit. Die dritte und letzte Kategorie der Mehrheitswahlsysteme stellt das System der „alternative vote“ nach australischem Vorbild dar. Lijphart (1999: 147) beschreibt dieses Verfahren folgendermaßen: Die Wähler ordnen die Kandidaten anhand ihrer Präferenzen, der Kandidat, der die absolute Mehrheit an ersten Präferenzen erhält, gewinnt. Ist dies nicht der Fall, so wird derjenige Kandidat mit den wenigsten ersten Präferenzen ausgeschlossen und die weiteren auf diesen Wahlzetteln geäußerten Präferenzen auf die übrigen Kandidaten verteilt. Diese Prozedur wird so lange wiederholt, bis ein Gewinner feststeht.
Vor allem den ersten beiden Systemen ist dabei gemein, dass sie größere Parteien bevorzugen, da alle Stimmen, die nicht auf den späteren Sieger entfallen, unberücksichtigt bleiben. Diese verlorenen Stimmen führen zu disproportionalen Wahlergebnissen durch Unterrepräsentation von Teilen der Bevölkerung und erschweren kleinen Parteien den Einzug ins Parlament.8 Der Zweck eines solchen Wahlsystems ist aber die Konzentration der zahllosen unterschiedlichen Meinungen, um eine stabile Regierung zu schaffen, die die Mehrheit der Bevölkerung repräsentiert (Powell/Vanberg 2000). Koaliti-onsregierungen|35◄ ►36| treten, da es sich zumeist um Zwei-Parteien-Systeme handelt, nicht auf.
Verhältniswahlsysteme haben dagegen gerade die proportionale Repräsentation der Wähler zum Ziel, weswegen sie per definitionem Mehrpersonenwahlkreise von mindestens zwei Mandaten benötigen (Lijphart 1994: 24). Dazu zählt erstens die reine Verhältniswahl der nordischen Staaten, Österreichs und der Schweiz, bei der die Wähler ihre Stimme einer Parteiliste geben und die Parlamentssitze dann über diese Listen proportional zum Wahlergebnis vergeben werden. Zweitens ist hier die personalisierte Verhältniswahl zu nennen, bei der ein Teil der Abgeordneten über relative Mehrheitswahl und der andere über Parteilisten gewählt wird, wie beispielsweise in der Bundesrepublik Deutschland. Drittens zählt zum Typus der Verhältniswahlsysteme die „single transferable vote“ in Irland oder Malta, bei der die Wähler für Kandidaten, nicht für Parteilisten stimmen. Wie bei der alternative vote ordnen sie die Kandidaten nach Präferenzen. Auch hier wird der schwächste Kandidat ausgeschlossen und die übrigen Stimmen weiterverteilt. Zudem wird umverteilt, wenn ein Kandidat mehr erste Präferenzen als notwendig erhält, um gewählt zu werden, denn dann werden diese den Kandidaten mit den zweitmeisten Stimmen auf den betreffenden Stimmzetteln zugeordnet (vgl. Lijphart 1999: 148).
Nohlen (2004) bemängelt an Lijpharts Vorgehensweise grundsätzlich die Einteilung der Wahlsysteme in nur zwei Haupttypen. Dadurch entstünden zwei große Cluster, die sehr verschiedene Wahlsysteme in sich vereinen müssten. Diese Kritik erweist sich als eingeschränkt berechtigt. Richtig ist, dass Lijphart grundsätzlich eine dichotome Wahlsystemtypologie vorlegt, wenngleich diese auch Untertypen vorsieht und mit den semiproportionalen Systemen eine Mischkategorie vorgestellt wird, der jedoch keine große Bedeutung beigemessen wird. Lijphart verwendet seine Wahlsystemtypologie indessen nur deskriptiv, in der weiteren Analyse greift er auf den von Gallagher (1991: 40) vorgeschlagenen Disproportionalitätsindex zurück.9
Nohlen (2004: 121f.) weist zudem darauf hin, dass die Konzentration auf die idealtypischen Formen der Mehrheits- und Verhältniswahl schon deshalb nicht ausreichend sei, weil ihre Bedeutung insbesondere im Vergleich mit dem angloamerikanischen Verständnis variiere. Gegen eine bloße Dreiteilung in Mehrheits-, Verhältnis- und Mischwahlsysteme wendet er indessen Grundsätzliches ein (Nohlen 2004: 168): Die Residualkategorie der Mischwahlsysteme vernachlässige die Unterschiede zwischen den dort eingeordneten Wahlsystemen und überdecke die jeweils überwiegende charakterliche Färbung eines Wahlsystems als Mehrheits- oder Verhältniswahlsystem.
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Für die Untersuchung der Wahlsysteme der Bundesländer erachten wir es indessen als hilfreich, Mischwahlsysteme als zusätzliche Kategorie aufzunehmen. Dabei stützen wir uns auf jüngere Entwicklungen in der Forschung, die diese Wahlsysteme differenziert betrachtet und Subtypologien vorschlägt (vgl. Blais/Massicotte 2002; Kaiser 2002; Massicotte/Blais 1999; Norris 2004; Shugart/Wattenberg 2001). Wie Kaiser (2002: 1551) argumentiert, bewirken die Vorschriften solcher Wahlsysteme die Mischung unterschiedlicher Repräsentationsprinzipien, mithin eine Ausbalancierung der Zielvorstellungen, die sich mit der Wahl von Volksvertretern verknüpfen lassen.10 Ein Mischwahlsystem kombiniert also Elemente der Idealtypen der Mehrheits- und Verhältniswahl, wobei nicht die stärkere Tendenz in Richtung eines dieser Typen von primärer Bedeutung ist, sondern vielmehr das Faktum, dass eine Mischung tatsächlich vorliegt.
Zur Unterscheidung verschiedener Subtypen von Mischwahlsystemen folgen wir dem Vorschlag von Norris (2004: 55ff.).11 Die grundlegendste Unterscheidung ergibt sich aus der Verbindung, die zwischen Elementen des Mehrheits- und des Verhältniswahlsystems bei der Umsetzung von Stimmen in Mandate besteht: Kommen beide Wahlverfahren unabhängig voneinander zum Einsatz, dann spricht man von einem parallelen System. Werden die von einer Partei gewonnenen Direktmandate auf die ihr zustehenden Listenmandate angerechnet, so liegt ein kompensatorisches System vor.12
Um nun aus der Perspektive der Wahlsystemforschung eine Aussage über den konsensus- bzw. mehrheitsdemokratischen Charakter eines politischen Systems machen zu können, ordnet Arend Lijphart (1984, 1999) die Wahlsystemtypen den beiden Demokratietypen zu. Mehrheitswahlsystemen schreibt er dabei eine machtkonzentrierende Wirkung zu, bringen diese doch am ehesten künstliche Mehrheiten auf Kosten politischer Minderheiten hervor. Solche manufactured majorities stehen für Mehrheitsverhältnisse in einem Parlament, welche nicht allein auf das Wahlergebnis, sondern auch auf das Wahlsystem zurückzuführen sind. Verhältniswahlsysteme haben eine ebensolche Wirkung, wenn auch in erheblich abgeschwächtem Maße. Sie zielen auf eine möglichst proportionale Übersetzung von Stimmen in Mandate, sodass auch die Stimmen von Minderheiten bei der Mandatsvergabe Berücksichtigung finden. Die Einbeziehung politischer Minderheiten steht für eine |37◄ ►38| Aufteilung der Macht und deutet somit auf ein konsensusdemokratisches System hin (vgl. Duverger 1962; Rae 1967).
Mischwahlsysteme spielen in Lijpharts Untersuchung (1999) nur eine Nebenrolle. Aufgrund ihrer weiten Verbreitung nimmt dieser Typus zur Darstellung und Analyse der Wahlsysteme der Bundesländer jedoch eine zentrale Rolle ein. Nahe liegend erscheint es dabei, Mischwahlsystemen ihrem ambivalenten Charakter zufolge eine Mittlerposition zwischen den reinen Typen der Mehrheits- und Verhältniswahl zuzuschreiben.

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